新時期的行政復議改革實踐

周宇星

【摘 要】為了建設社會主義和諧社會，行政法學界對行政復議改革問題提出了進一步的探討。近年來，政府在行政救濟實踐工作中，通過借鑒外國實踐經驗，結合我國國情等方式，開始在一些地區進行行政復議改革的試點工作，與此同時，部分地區也自發加入到此次改革工作中。目前，我國采用的改革模式主要是構建行政復議委員會，以及探究相對集中行政復議審理權這兩個方面。

【關鍵詞】行政復議改革；行政復議委員會；相對集中行政復議審理權

1 我國行政復議制度面對的困境

隨著十八大的召開，服務型政府這一理念在行政法學界產生了極大的影響。近年來，我國經濟飛速發展的需求與大城市人多地少的困境之間矛盾的加深，拆遷等設計土地的行政行為引發了大量的群體性行政案件，但是在這些事件的背后，我們看到的不是行政復議有所作為，而是信訪難的呼聲越來越高。然而行政復議改革進行了十多年，學界對于“大信訪、小復議”①的行政救濟格局卻如此凸顯，除了一些貪污腐敗等政治因素外，行政復議自身的制度因素也起著至關重要的作用。

1.1 行政復議的定性影響其救濟效力

通說認為，行政復議是指行政復議機關依行政相對人的申請，對行政機關作出的具體行政行為進行合法性、合理性審查，而后作出復議決定的這樣一種法律制度。②以往的實踐表明，行政復議作為一種行政機關內部的糾錯制度，其更重要的作用體現為內部監督。然而近年來，對于行政復議性質的論證，在學界內引起了不小的反響，特別是在實踐領域。大多數實踐領域的學者認為，行政復議的司法屬性在起草行政復議法時被刻意淡化，使得行政復議機關缺乏辦案的法定程序和規范，而這在實踐中阻礙了行政復議制度發揮其應有的作用③。

1.2 行政復議機構缺乏獨立性與統一性

行政復議作為行政糾紛救濟的一項主要途徑，要求行政復議機關極強的專業水平，以實現在復議階段定紛止爭，減少司法資源等過多救濟資源的浪費。然而，就我國目前的行政復議實踐工作來看，行政復議機關除政府法制辦外，一些特殊的行政單位如公安機關，都有自己的行政復議機構。與此同時，我國的這種行政復議機構布局，顯得些許零散，各個復議機關的復議工作機構隸屬于各級的人民政府及其部分職能部門，作為一個附屬的內部行政機構，在一定程度上造成了民眾心理產生了“官官相護”等觀念的產生。另外，這樣的機構布局顯然缺乏了政體性，在一定程度上阻礙了行政復議工作的有率進行，不利于行政法高效便民理念的實現。

1.3 行政復議特性造成的困境

眾所周知，與行政訴訟相比較而言，行政復議的范圍更廣，且不需要行政相對人承擔辦案費用。③因此，一般看來，行政復議較之行政復議，能夠更加有效快捷的處理行政糾紛案件，行政復議理所應當成為行政糾紛解決的首選和主要途徑。在行政爭議救濟途徑的設計之初，行政救濟體系追尋的是“大復議、中訴訟、小信訪”理念，也符合這三個途徑在理論上的特點、功能及地位。

然而，行政復議經過了多年實踐，大部分百姓卻選擇訴訟和甚至直接上訪，這偏離了行政復議制度的設立目的。在一定程度上，這也是行政復議自身的特性使然。例如在實踐中，一些行政復議機構沒有很好的履行期職能，因為根據《行政復議法》的相關規定，行政復議決定改變原具體行政行為的，復議機關將成為被告。④因此，有些行政復議機構為了維護自身利益，維持原具體行政行為，這在客觀上影響了行政復議功能的實現。

2 當前的行政復議改革措施

2.1 建立行政復議委員會

通過對近幾年行政復議改革理論相關文獻的閱讀，以及到石景山法制辦實地調研走訪，當前我國行政復議改革措施主要體現為行政復議委員會的建立，以及對相對集中行政復議審理權的研究。

2.1.1 石景山區自發設立行政復議委員會

在實地調研中我們了解到，除北京外，黑龍江、山東等部分地區已經都在國務院法制辦的指導監督下進行了行政復議改革試點工作，已經初步建立了行政復議委員會。北京市石景山區法制辦自發的加入到了此次試點工作中，并在北京市政府法制辦公室的監督指導下進行此次改革實踐。

石景山區的行政復議委員會采用的案件審理方式是公開審理制度和合議制審理制度；委員會成員分為常任委員（各個行政機關的主管領導）和非常任委員（大學教授、律師等）。

2.1.2 具體審理方案

此次行政復議改革摒棄了以往的單一行政復議機關審理行政案件，而是采用行政復議委員會審理的新模式。行政相對人可以根據《石景山區行政復議委員會、石景山區政府法律顧問名單目錄》，從中選擇一名非常任委員或政府法律顧問，與行政復議機構制定的一名專家，及法制辦的一名工作人員，組成三人審案小組，對受理的案件進行公開審理。公開審理結束前，審理小組主持對當事人有意愿調解的案件，主持調解。調解不成的依法進行合議，小組三人再分別填寫審理意見。最后區政府法制辦根據審理意見，起草《復議決定書》，報批主管副區長，經批準后送達當事人。

另一創新點體現在，在案件審理后，加入了專家點評環節，由參加案件審理的專家分析案情，并結合案件講述相關法律規定和理念，有助于相關實踐工作人員的理論深化，以及對行政相對人及其他人員的普法教育，促進政府行政管理工作的有效進行。

2.1.3 試點實踐效果

首先，行政復議委員會的成立，很大程度上解決了石景山區法制辦的人手不足問題。法制辦工作人員人數是根據政府人員編制規定的，通過調研我們了解到，在以往的該區復議工作中，一人要負責多個案件，然而由于案件的復雜性、復議程序時間短等因素，復議機構的工作人員工作壓力很大，不利于每個案件都能盡其所能。行政復議委員會云集了行政復議工作中的精英人群，且人員充裕。在處理行政復議案件時，能夠組成三人審理小組，充分有效的對每個案件進行分析審理，有助于復議工作的進行，和行政糾紛的實質性解決。

另外，從案件統計情況來看，行政復議案件逐年增加（2008年12件，2009年18件，2010年20件），⑤而從行政復議到行政訴訟的案件數卻逐漸減少。這表明，更多的行政相對人開始選擇行政復議這一行政救濟途徑，并且行政復議有效的發揮了其作為化解行政糾紛的主要渠道的作用。其原因主要為以下兩點：第一，行政復議委員會的組成人員增強了行政復議的權威性，吸引了行政相對人并得到了足夠的信任；第二，行政復議委員會采用的公開審理制度和合議制，在一定程度上效仿行政訴訟的審理模式，立足于公開、公平、公正的審理案件，充分保證了行政相對人的合法利益。

當然，從最終效果來看，這一行政復議模式在保證行政相對人合法權益的同時，有效的節約了行政資源和司法資源，即實現了行政爭議的實質性解決，又體現了服務型政府的工作理念。

2.2 相對集中行政復議審理權的實踐困境

2.2.1 實現相對集中行政復議審理權的目的

一定程度上可以說，相對集中行政復議審理權是對行政復議委員會的進一步完善。理想化的相對集中行政復議審理權的實現模式，是各個相對復議機關受理復議案件后，轉交所在區政府法制辦，再統一由行政復議委員會根據上述模式審理。

其優點在于可以實現資源共享、解決人員不足的問題，解決人力、物力不足的問題。可以說，相對集中行政復議審理權的實現，是保障行政復議委員會工作得以實現的重要一步。相對集中行政復議審理權的確立，有助于促進形成統一的行政復議體系，以此解決上文所述的行政復議機構缺乏獨立性和統一性這一問題。

2.2.2 實踐中的困境

從區政府法制辦工作的角度出發，實現相對集中復議審理權是我國當前行政復議改革工作的一項重要任務，與行政復議委員會這一措施相輔相成，然而從改革試點的實踐來看，卻不是一朝一夕可以實現的。

通過此次實地調研，我們了解到，一些單獨的復議機關并不贊同行政復議審理權的集中。然而，從當前的我國國情出發，政府正在向服務型政府轉型，而不是單純的管理型政府。在行政爭議的解決工程中，無論是復議還是信訪，最終要實現案結事了，就離不開機關與機關、機關與個人的互相協調與理解。當然，個別行政機關出于自身職能以及工作秘密等因素的考慮，提出對相對集中行政復議審理權的反對，并不是什么壞事，相反，如果我們能夠充分考慮其理由，進而促進相互的理解，更有助于達到試點工作的實踐目的，完善我國的行政復議制度。

3 我國行政復議制度改革的完善與展望

隨著我國經濟的不斷發展，國際社會形勢的不斷變化，以及對國內環境穩定的迫切需求，行政復議改革工作受到了越來越多的關注。在這一政府轉型期，追求行政爭議的實質性解決，在政府工作的客觀需求下保障百姓的合法權益，給行政復議制度的發展提出了更高的要求。

3.1 樹立行政復議的威信

從石景山區法制辦的行政復議改革試點工作的成效不難看出，要想有效的發揮行政復議這一救濟途徑的作用，樹立其威信是改革工作的重中之重。畢竟，無論制度改革得多么完善，百姓不敢來用，這樣的制度就如同沒有司機的賽車，就算能跑得再快再穩，也變成了閑置的擺設。

對此，行政復議委員會的建立很大程度上解決了這一難題，當然，只從石景山區法制辦這一處試點來總結是不夠的。當前我國仍處于行政復議委員會的建立初期，很多制度還在試驗和探究之中，但是其最根本的出發點，在于改變以前行政相對人不愿選擇行政復議、不信任行政復議機構的這樣一種局面，從而打開行政復議改革的大門，造就“大復議、中訴訟、小信訪”的行政救濟格局。

3.2 增強行政復議的效力，確立行政復議準司法化的地位

出于對司法權不得過度干涉行政權的考慮，行政訴訟在處理行政糾紛的過程中，只能撤銷該具體行政行為，不得變成。然而行政復議作為行政機關內部糾錯的活動，可以有效的解決行政糾紛。但是目前我國的行政復議由于缺失了其司法性特質，使得其效力不能充分發揮。

從行政復議委員會的審理模式，我們可以得出這樣的結論：就當前從形式上效仿行政訴訟審理程序，有助于復議案件的審理工作。而以往行政復議工作的不足，在于行政復議法對行政復議司法化的規避。因此，應當確立行政復議的準司法化地位，給予行政復議明確的審理程序、舉證責任等法律規定，以增強行政復議的效力，從側面促進了行政復議權威性的樹立。

3.3 加強對行政復議的監督

當前行政復議委員會建立的目的之一，就是堅強相互監督，其目的在于改變現行行政復議管轄的混亂局面，同時防止“官官相護”現象的產生，改善行政復議在百姓心中的形象，增強行政復議案件的審理質量，有助于加強政府的公信力。

4 結語

總而言之，從我國當前的行政復議改革形勢看，行政復議機構不統一、行政復議制度的權威性不強、行政復議工作人員人手緊這些基本問題能夠得以解決。在此基礎上，行政復議改革將登上新的高度，將在不斷地研究和摸索中，不斷總結實踐經驗，創新理論根據，完善制度模式，最終達到符合社會發展需求的目的。

最后，感謝首都經濟貿易大學的項目資助給了我這次研究機會，謝謝！

【參考文獻】

[1]立足創新 積極探索 努力開創行政復議工作新局面[N].延安日報，2013-11-05.

[2]申東.專職人員少制約行政復議展開[N].法制日報，2013-09-23.

[3]江必新.論行政復議的實質性解決[J].人民司法，2012-10-05.

[4]曲崇明.行政復議職權“相對集中行使”的局限性及其完善[J].求實，2012-12-10.

[5]黃學賢.關于行政復議委員會的冷思考[J].南京社會科學，2012-11-15.

[6]王青斌.論行政復議調解的正當性及制度建構[J].法制與社會發展，2013-07-10.

[7]應松年.把行政復議制度建設成為我國解決行政爭議的主渠道[J].法學論壇，2011-09.

注釋：

①第十二屆全國人大常委會第六次會議上，全國人大常委會副委員長王勝俊做關于檢查行政復議法實施情況的報告，指出現行行政復議法在基層的實施機制亟待完善，要理順其與信訪制度的關系，避免形成“大信訪、小復議”格局.

②姜明安，主編.行政法與行政訴訟法[M].北京大學出版社、高等教育出版社，1999：279.

③《行政復議法》第三十九條， “行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用”[Z].

④《行政訴訟法》第二十五條，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告.經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告.”[Z].

⑤石景山區行政復議委員會試點工作的報告[R].

[責任編輯：曹明明]