地方政府環境保護支出效率核算及影響因素實證研究

朱浩　傅強　魏琪

摘要 近年來，如何協調經濟增長和環境保護，以實現可持續發展是當下中國一個急需解決的難題。伴隨著環境治理話題的升溫，政府環境保護的財政支出效率值得關注。本文利用DEA-Tobit兩階段模型對我國各地方政府環境保護財政支出效率進行了測算，并著重考察了“經濟分權、政治集權”的制度因素及其他相關因素對環境保護支出效率的影響。研究結果表明，各省份的環境保護財政支出中普遍存在著技術無效率現象，且在區域之間存在差異，東部和西部省份的環境保護支出效率較為接近，但都顯著高于中部省份；政治晉升競爭和財政分權對于環境保護支出效率的影響差異折射出“經濟分權、政治集權”的中央-地方政府治理模式存在缺陷，根本在于GDP為核心的考核機制；擴大對外開放、提高經濟水平都能顯著促進環境保護支出效率的改善，工業化程度對于環境保護支出效率的顯著負向作用，這主要歸因于工業是環境污染的主要來源，在環保資金緊缺的條件下，越高的工業程度自然會降低資金效率；人口密度和受教育程度對于環境保護支出效率的不同影響反應出對政府提高環境保護財政支出效率形成倒逼作用的是受教育人口占比而非人口密度。因此，鑒于地方政府的行動慣性和路徑依賴，應通過頂層設計來對現行制度進行修正和改良，以實現可持續健康發展所需的制度供給；可通過激勵企業的技術創新來改善污染排放和設定更為細致嚴格的環保標準并嚴格監督、執法來緩解工業化程度的負面影響；可通過不斷提高受教育人口比重以此倒逼地方政府提高環境保護支出效率進而實現政府職能的轉變。

關鍵詞 環境保護；支出效率；DEA-Tobit模型；財政分權；

中圖分類號 F062.6；F810.15

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）06-0091-06

伴隨著中國經濟的高速發展，環境污染問題日益突出，近十年來各種環境污染事件層出不窮，揭示了我國已進入了環境高風險時期。由此類環境污染事件直接或間接地引發的群體性事件在部分省份集中爆發，嚴重影響了社會穩定和經濟秩序，從而引起社會各界的高度關注。同時，盡管我國“十一五”期間污染減排取得了進展，但經濟發展造成的環境污染代價依然持續增長，環境污染治理和生態破壞壓力日益增大。據2010年完成并公開發布的《中國2008年環境經濟核算研究報告》，5年間的環境退化成本從5 118.2億元提高到8 947.6億元，增長了74.8%，占GDP比重達到3%。如何協調經濟增長和環境保護，以實現可持續發展是當下中國一個急需解決的難題。

雖然環境保護財政支出逐年增加，但依據國際經驗來看，當環境保護投資占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環境污染的趨勢；當環境保護投資占GDP的比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善[1]，從國內看，“十一五”期間環保投資約占GDP的1.35%，即便在“十二五”期間實現環保投資翻番，占比亦很難突破3%，依然難以有效控制環境污染和改善環境質量。因此，在環境保護財政支出資金較為稀缺的條件下，提高政府環境治理效率是縮小經濟增長與環境保護之間這條鴻溝的重要途徑。尤其是在環境保護支出規模不斷增加的情形下，政府治理效率的微小改善對于實現既定目標的影響也是越來越大。

基于此，本文以中國大陸30個省區（港澳臺地區和數據缺失嚴重的西藏都未納入本文的研究樣本之中）為研究對象，運用DEATobit模型測算地方政府環境治理效率，并對相關影響因素進行回歸分析，以期為中國的環境保護事業、經濟社會可持續發展提供決策參考。

1 文獻梳理

政府在中國經濟發展進程中扮演著重要角色，對政府財政支出的研究一直以來都是經濟和財政領域研究的熱點之一。在中國支出分權的財政體制下，地方政府承擔了較大比例的支出責任，在地方財政資金較為緊缺的條件下，對財政支出的現有研究主要集中在兩方面：一是財政支出偏向，平新喬和白潔[2]發現財政分權背景下的財政激勵顯著改變了公共品供給的結構，傅勇和張宴[3]進一步指出地方政府公共支出結構存在“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲，并且在經濟性和非經濟性公共物品兩者之間存在明顯差異；二是財政支出效率，這方面研究集中在財政支出整體效率和單項具體支出效率兩個維度，陳詩一和張軍[4]、續競秦和楊永恒[5]、唐齊鳴和王彪[6]等先后利用DEATobit模型、修正DEA兩步法和隨機前沿模型對省級地方政府財政支出的整體效率進行了測算和影響因素分析；單項具體財政支出效率研究則與地方政府的各項公共職能相對應，如一般性轉移支付績效[7]、衛生支出效率[8]和財政支農績效[9]等。但環境保護作為地方政府一項重要的公共職能，對其財政支出的效率研究卻較為少見，黃溶冰和趙謙[10]從真實性、合規性、經濟性、效率性、效果性和回應性6個類目定性分析了環境保護財政資金的績效狀況，但其研究并未得出環境保護財政支出效率的數量分析，本文將在這一方面做出探索，利用DEA模型對環境保護財政支出進行效率測算。

同時，改革開放后，我國在政府中央-地方政府治理機制上逐漸形成了“經濟分權、政治集權”[11]這種轉型時期特有的制度框架，即基于財政分權和“晉升錦標賽”機制，中央政府通過政治集中和向地方分權，構造有效的政治激勵和經濟激勵來培育地方政府間的競爭機制，以“增長競爭型政府”來推動經濟發展的模式。在這種制度框架下，地方政府行為導向完全來自于由中央主導的經濟考核指標，這讓地方政府的行為更多的表現出企業的性質[12]，當地方政府置身于上述框架的激勵模式中時，GDP取代地方居民偏好，地方政府注重激勵模式中可測度的指標，以至在財政支出中集中追逐短期可視的經濟效益，忽略其他社會效益。因此，現行存在機制缺陷的激勵模式必然導致地方政府支出行為出現偏差[13]，如地方保護主義、公共事業落后和對外資的過度競爭等。因此，地方政府這種支出行為偏差是否會影響其財政支出效率，或者說這種制度框架是否會阻礙地方政府財政支出效率的提高，尤其是環境保護財政支出效率的改善，這將是本文所要研究的重點。

基于此，本文嘗試將DEA-面板Tobit兩階段模型應用到地方政府環境保護財政支出效率的研究中，進行效率測算和影響因素分析，尤其是“經濟分權、政治集權”的制度因素，為環保保護財政支出效率的提高提供理論參考。

2 研究設計

本文研究對象為地方政府環境保護財政支出效率，故選取中國內地的30個省市區作為研究樣本，根據地理位置分為東中西3個區域。東部地區包括北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南和河北11個省市；中部地區包括吉林、黑龍江、山西、湖南、湖北、河南、安徽、江西8個省份；西部地區包括四川、重慶、內蒙古、廣西、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆維吾爾自治區11個省份。因環境保護支出科目于2007年才被納入國家財政預算和《中國統計年鑒2012年》對環境污染科目進行了調整，為使樣本數據具有連續性和可比性，本文選取2007-2010年為研究時期。

地方政府環境保護財政支出效率測算的投入變量為各年份地方政府環境保護的財政支出，產出變量則選取能代表各地方環境污染程度的工業廢水排放總量、工業廢氣排放總量和工業固定廢物排放量。

支出效率雖有負向影響，但并不顯著，意味著官員的政治晉升競爭并不會顯著影響環境保護支出效率，即政治集中的治理模式在環境保護上是可以得到肯定的。相反，財政分權的回歸系數顯著為負，說明財政分權在1%的顯著水平上與地方政府環境保護財政支出效率存在負向關系，而這在我國財政分權與相對集權的政治體制下不難得到解釋。在這種制度機制下，地方政府的“經濟激勵”和“政治激勵”完美的結合在一起，使得地方政府的行為完全來自于中央政府的導向[13]，而經濟增長是地方政府政績考核中最為關鍵和重要的指標[15]，造成地方政府行為帶有明顯的機會主義和商業化傾向，公共職能顯著讓位于經濟職能，因此地方政府有更大的激勵去提高生產性財政支出的規模和效率，而忽視像環境保護財政支出等難以衡量或短期難以提高的非財產性財政支出的效率，并且，財政分權程度越高的省份，地方政府的自由支配權更強，受這種經濟激勵而抑制環境保護等公共財政支出效率提高的負向作用也越強。因此，如何修正中央政府對地方政府的考核體系，以改善地方政府這種扭曲的行為導向，從而平衡經濟職能和各項公共職能，此為提高如環境保護等財政支出效率的根本和關鍵路徑。

同時，開放水平fdi的系數顯著為正，表明對外開放程度的增加有利于地方政府環境保護支出效率的改善，這從側面印證了外資對于流入國的“溢出效應”。工業化率ind的系數為負，且在1%的顯著水平下顯著，說明了工業化程度對于環境保護支出效率的顯著負向作用，這主要歸因于工業是環境污染的主要來源，在環保資金緊缺的條件下，越高的工業程度自然會降低資金效率，如果因此否定工業甚至工業化顯然不切實際，可行之道在于激勵企業通過技術創新來改善污染排放和設定更為細致嚴格的環保標準并嚴格監督、執法。經濟水平來rjgdp對環境保護支出效率的影響顯著為正，雖然其系數很小，但也可印證經濟發展和環境保護之間并非矛盾關系。

值得注意的是，人口密度pop和受教育程度edu的系數一正一負，且前者并未通過顯著性檢驗，說明人口密度較高使得地方政府提供公共服務獲得規模經濟收益從而提高供給效率[16]和高人口密度有利于降低公共服務的管理監督程度從而提高效率[17]，即通過提高人口密度來改善環境保護支出效率并未得到印證，相反教育程度的提高可促進環境保護支出效率的改善，當受到高等教育的人口占比逐漸增大時，這部分人對于環境要求的提高倒逼著地方政府去改善環境保護支出效率，因此，是受教育人口占比而非人口密度對于地方政府有倒逼作用。在中國近年的經濟社會發展進程中，人口密度的增加帶來了城鎮化的快速推進和超級城市的膨脹，而這部分流動人口中絕大部分是農業人口向非農人口的轉變，即“農民工”的城市化，鑒于自身技能限制，大部分農民工在城市從事著體力勞動，如建筑行業、基礎設施建設工程等，農民工對生存的追求在某種程度上契合了地方政府的投資沖動，進一步扭曲了地方政府行為導向，因此，至少在現階段人口密度并未對地方政府的環境保護支出效率有正向的促進作用。相反，城市中受過高等教育的人群在工作種類和生活質量上都要優于農民工，在生存之上有著對環境質量更高的要求，同時這部分人在大眾當中往往是“意見領袖”，伴隨著網絡通訊的迅速普及，他們對環境質量的要求對于地方政府“重投資、輕環境”的行為取向有著一定的制約效力，如近年來一些省份招商引資中大的化工項目因周邊居民的抵制而被迫遷移或者取消，因此，不斷提高受教育人口比重是倒逼地方政府提高環境保護支出效率進而實現職能轉變的必要措施。

4 研究結論

本文利用DEATobit兩階段模型對我國各地方政府環境保護財政支出效率進行了測算和影響因素分析，著重考察了“經濟分權、政治集權”的制度因素對環境保護支出效率的影響，得到以下研究結論和建議：

首先，各省份的環境保護財政支出中普遍存在著技術無效率現象，且在區域之間存在差異，雖近年來環境保護支出效率總體上呈現出改善的趨勢，但多數省份依然具有較大的改進空間。其次，政治晉升競爭和財政分權對于環境保護支出效率的影響差異折射出“經濟分權、政治集權”的中央-地方政府治理模式存在缺陷，根本在于GDP為核心的考核機制，因此如何修正中央政府對地方政府的考核體系，以改善地方政府這種扭曲的行為導向，從而平衡經濟職能和各項公共職能，此為提高如環境保護等財政支出效率的根本和關鍵路徑。我們可以看到近段時間中央高層領導多次在不同場合表達了“不能簡單以GDP論英雄”等傾向，足以說明制度的缺陷已得到正視。鑒于地方政府的行動慣性和路徑依賴，如何通過頂層設計來對現行制度進行修正和改良，以實現可持續健康發展，是中國經濟社會改革必須要攻克的一個難題。最后，相關影響因素回歸分析顯示擴大對外開放、提高經濟水平都能顯著促進環境保護支出效率的改善；可通過激勵企業的技術創新來改善污染排放和設定更為細致嚴格的環保標準并嚴格監督、執法來緩解工業化程度的負面影響；對政府提高環境保護財政支出效率形成倒逼作用的是受教育人口占比而非人口密度。

（編輯：劉呈慶）

參考文獻（References）

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[14]王賢彬，徐現祥. 地方官員晉升競爭與經濟增長[J]. 經濟科學，2011，（6）：42-58.

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[17]Grossman P， Mavros P， Wassmer R. Public Sector Technical Inefficiency in Large U.S. Cities [J]. Journal of Urban Economics， 1999， 46（2）：278-299.

Abstract In recent years， how to coordinate economic growth and environmental protection so as to achieve sustainable development is an urgent issue to China. With the increasing concern about environmental protection， attention should be paid to the efficiency on environmental expenditure by government. In this paper， by using DEATobit model， the efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection is calculated， and also the institutional structure of ‘economic decentralization， political centralization and other related factors that have impacts on the efficiency are revalued. The result showed that there were widespread inefficiency in fiscal expenditure on environmental protection and differences between regions， which means that： the efficiency of fiscal expenditure of eastern and western provinces were similar but significantly higher than the central； the model of governance between central and local governments was defective， rooted in the evaluation mechanism of GDP as the core； expanding opening up and improving economy can significantly promote the level of efficiency； the industrialization was negative mainly due to the industry was a major source of environmental pollution； under the condition of shortage of environmental protection funds， higher industrialization would naturally reduce the efficiency of the capital； the different effects on efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection revealed that it was proportion of educated population not population density that can force the government to improve the level of efficiency of fiscal expenditure on environmental protection. Therefore， with the consideration of local governments action inertia and path dependence， institutional revision and development should be made through ‘toplevel design which could generate institutional supply to sustainable and healthy development； we could improve pollution emissions by motivating enterprises technical innovation and mitigate the negative effects of industrialization by setting more careful environmental standards， strict supervision and law enforcement； last but not least， continuous improvement of the proportion of educated population could force local governments to improve efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection so as to realize the functions of government.

Key words environmental protection； fiscal expenditure efficiency； DEATobit model； fiscal decentralization

（編輯：劉呈慶）

參考文獻（References）

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Abstract In recent years， how to coordinate economic growth and environmental protection so as to achieve sustainable development is an urgent issue to China. With the increasing concern about environmental protection， attention should be paid to the efficiency on environmental expenditure by government. In this paper， by using DEATobit model， the efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection is calculated， and also the institutional structure of ‘economic decentralization， political centralization and other related factors that have impacts on the efficiency are revalued. The result showed that there were widespread inefficiency in fiscal expenditure on environmental protection and differences between regions， which means that： the efficiency of fiscal expenditure of eastern and western provinces were similar but significantly higher than the central； the model of governance between central and local governments was defective， rooted in the evaluation mechanism of GDP as the core； expanding opening up and improving economy can significantly promote the level of efficiency； the industrialization was negative mainly due to the industry was a major source of environmental pollution； under the condition of shortage of environmental protection funds， higher industrialization would naturally reduce the efficiency of the capital； the different effects on efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection revealed that it was proportion of educated population not population density that can force the government to improve the level of efficiency of fiscal expenditure on environmental protection. Therefore， with the consideration of local governments action inertia and path dependence， institutional revision and development should be made through ‘toplevel design which could generate institutional supply to sustainable and healthy development； we could improve pollution emissions by motivating enterprises technical innovation and mitigate the negative effects of industrialization by setting more careful environmental standards， strict supervision and law enforcement； last but not least， continuous improvement of the proportion of educated population could force local governments to improve efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection so as to realize the functions of government.

Key words environmental protection； fiscal expenditure efficiency； DEATobit model； fiscal decentralization

（編輯：劉呈慶）

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Abstract In recent years， how to coordinate economic growth and environmental protection so as to achieve sustainable development is an urgent issue to China. With the increasing concern about environmental protection， attention should be paid to the efficiency on environmental expenditure by government. In this paper， by using DEATobit model， the efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection is calculated， and also the institutional structure of ‘economic decentralization， political centralization and other related factors that have impacts on the efficiency are revalued. The result showed that there were widespread inefficiency in fiscal expenditure on environmental protection and differences between regions， which means that： the efficiency of fiscal expenditure of eastern and western provinces were similar but significantly higher than the central； the model of governance between central and local governments was defective， rooted in the evaluation mechanism of GDP as the core； expanding opening up and improving economy can significantly promote the level of efficiency； the industrialization was negative mainly due to the industry was a major source of environmental pollution； under the condition of shortage of environmental protection funds， higher industrialization would naturally reduce the efficiency of the capital； the different effects on efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection revealed that it was proportion of educated population not population density that can force the government to improve the level of efficiency of fiscal expenditure on environmental protection. Therefore， with the consideration of local governments action inertia and path dependence， institutional revision and development should be made through ‘toplevel design which could generate institutional supply to sustainable and healthy development； we could improve pollution emissions by motivating enterprises technical innovation and mitigate the negative effects of industrialization by setting more careful environmental standards， strict supervision and law enforcement； last but not least， continuous improvement of the proportion of educated population could force local governments to improve efficiency of fiscal expenditure on the environmental protection so as to realize the functions of government.

Key words environmental protection； fiscal expenditure efficiency； DEATobit model； fiscal decentralization