公海漁業資源養護和利用國際法律制度研究

白洋　朱伯玉

摘要 公海漁業資源養護和利用的國際法應當是建立在資源生物特性之上的一種法律規范，只有符合資源生物特性的制度安排才能有效應對世界漁業危機。實踐證明，將投入控制和產出控制相結合的制度安排是對資源生態整體特性的有力回應，能有效遏制資源衰退。從制度的本質來看，不得超越總可捕量的共同義務是制度有效運行的前提條件，一旦突破總可捕量底線，權利的實現便不能得到保障，這是一種“皮之不存，毛將焉附”的邏輯關系；其次，海洋漁業權制度公法色彩濃厚。無論是準入制度還是監管層面，離不開公權力的有效干預和保障；此外，漁業權權利束中的配額權和捕撈權亦非等同，沒有獲得配額并不意味著捕魚權的消滅，有捕魚權也并不意味著能夠獲取配額。權利的持續實現以遵守自然規律的捕撈為前提。最后，從制度整體看，公海漁業危機的化解，應是一個基于不同產權實施模式的綜合管理問題，不僅僅是私人財產權，還應包括公共財產權、混合財產權等。只有牢牢把握制度實質，在科學確定總可捕量的前提之下，通過落實有限準入、健全分配機制、加強監管、深化合作等手段互相配合，才能實現公海漁業資源的永續利用。

關鍵詞 公海漁業；國際法；總可捕量；有限準入；公平分配；強化監管

中圖分類號 D912.6 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）06-0171-06 doi：103969/jissn1002-2104201406025

公海漁業資源是人類重要的蛋白質供給來源，20世紀以來隨著人口增長以及捕撈技術的提高，一直以來被視作“取之不盡，用之不竭”的公海漁業資源在人類無度的索取之下，資源危機呈現加劇的態勢。究其根源，不外乎是源于人類無度的欲求和有限的資源這對矛盾。如何運用法律手段將人類的合理欲求限制在資源極限范圍內，成為國際社會亟待破解的難題。本文以公海海洋漁業資源的法律規制為研究對象，結合資源特性對制度的法律實質展開剖析，并在此基礎上希冀探求問題應對之良策。

1 公海漁業資源養護和利用的國際法律制度現狀

公海是指除各個國家的內水、領海，以及專屬經濟區之外，不受任何國家主權管控的海洋領域[1]。20世紀以來，在世界人口增加、捕撈技術的迅猛發展以及專屬經濟區制度確立等因素的影響下，公海漁業捕撈壓力驟增。專屬經濟區制度確立前，200海里外的捕魚量占海洋總捕魚量的5%，而此后的數字增加至8%-10%[2]。針對日益嚴峻的公海漁業資源危機，國際社會制定了一系列的法律規制措施。其中，1982年《聯合國海洋法公約》確立了公海漁業管理的基本原則和框架。之后，大量區域性以及全球性的漁業公約陸續制定生效，為公海漁業管理提供了有力的法律保障。

1.1 《聯合國海洋法公約》確立了公海漁業養護和利用的基本原則

1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）在承襲第一次海洋法公約的基礎上又增加了許多漁業管理的新規定：①設立了有限制的公海自由原則。《公約》關于公海捕魚自由的這一基本原則仍未改變，但增加了一系列限制措施。《公約》116條、117條規定，“對公海漁業資源的養護是各國應當履行的義務，義務履行的范圍包括對本國公海捕撈業者采取的各種管理手段以及與他國合作養護公海漁業資源。”公海捕魚自由在國際漁業公約的管控下進一步縮小，履行養護義務成為權利獲取的先決條件；②產出管控成為公海漁業資源養護的主要手段。公約61條、119條規定“將各捕撈國的捕撈行為限定在魚種最大可持續生產量范圍內是公海漁業養護的目標

原則”；③強調國際合作在養護公海漁業中的重要作用。公約反復強調各締約國，不論在其管轄海域還是公海，都負有對海洋資源養護管理進行合作的義務。例如，公約118條規定“各國在開發同種或者不同種類的漁業資源過程中，應當采取合作加以養護，或者在區域漁業組織之間展開合作”。

1.2 全球性和區域性漁業公約是公海漁業養護和利用的重要法律保障

由于《公約》關于公海資源養護和利用的原則性規定缺乏實際可操作性，鑒于此，一系列與之相配套的全球性和區域性漁業公約陸續制定生效。代表性的全球性公約有：1993年《促進公海漁船遵守國際養護及管理措施的協定》、1995年《關于執行〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規定的協定》。代表性的區域性公約有：《北太平洋溯河性種群養護公約》、《養護大西洋金槍魚國際公約》、《印度洋金槍魚國際公約》、《中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理公約》等。此外，大量軟法性質的國際決議亦于上世紀末本世紀初陸續制定，例如1991年《關于禁止在公海使用大型流網的決議》，大型流網作業被全面禁止實施；1995年《負責任漁業行為守則》，將生態系管理以及責任制捕撈等理念引入漁業管理。此外，和《負責任漁業行為守則》相配套的規范性文件，如《在延繩捕魚中減少附帶捕獲海鳥國際行動計劃》、《養護和管理鯊魚國際行動計劃》、《管理捕撈能力國際行動計劃》、《預防、阻止和消除非法、未報告和無管制的捕撈活動國際行動計劃》等亦陸續配套制定。這些文件，雖然不具有約束力，但亦是各國磋商的產物，其反映的國際共識和一般原則經過發展將來亦有可能會被納入到國際條約中來[3]。

為了落實國際公約中資源養護和利用的具體規定，全球性和區域性漁業組織也相繼成立。據統計，目前區域性國際漁業組織有44個[4]。其中，產出控制模式即總可捕量制度，以及在此基礎上發展而來的配額制度成為各大漁業組織的主要管理手段。漁業組織在確定總可捕量、制定配額的分配標準以及協調解決各成員國間利益紛爭等環節中，具有不可替代的主導作用，成為公海海漁業資源養護和利用的主要推動者。

2 從資源生物特性分析公海漁業國際法律制度的實質內涵

在公海漁業資源的養護和利用領域，雖然有一定數量的國際法律規范加以規制，但是，就目前資源現狀來看，并未達到人們預期的治理目標。據2012年糧農組織統計報告顯示，過去幾年公海漁業捕撈現狀不容樂觀，主要表現為：公海漁獲量持續下降、遭過度開發種群比例上升、未充分開發種群比例下降等；特別對于那些高度洄游、跨界及全部或部分在公海捕撈的漁業資源，捕撈現狀日益惡化[4]。若不采取有效養護措施，世界可供商業捕撈的海洋漁種資源可能在2050年前枯竭[5]。這不得不令我們反思現有治理措施的癥結所在。究竟何種制度安排才能有效應對資源危機？法律在遏制資源危機的過程中權利義務應當如何配置才能發揮應有之效？這些都是我們需要思考的關鍵問題。帶著這些疑問，下文我們試圖從資源的生態特性為切入點加以分析并論證，以期探求化解之策。

2.1 海洋漁業資源生物特性分析

從環境科學的角度來看，海洋漁業資源首先是一種可再生性自然資源，只要人類的開發利用不超出資源的最大可持續生產量，就可以實現資源的永續利用。其次，資源最典型的特點是流動性和洄游性，比如幼魚期間在一國內陸發育成長，成熟之后則會洄游至他國專屬經濟區或者公海生活成長。此外，漁業資源還具有生態整體性的特點，資源生長和人類生產活動以及自然環境條件的變化有著密切的聯系，食物鏈中的任何一個環節出現問題，都會影響整個種群的生態平衡。比如赤潮、溢油事故甚至海溫的微弱變化等因素都會一定程度影響種群的繁衍，導致生態失衡。

從經濟學視角來看，海洋漁業資源具有競爭性和非排他性，無法利用明確的產權進行界定，是一種典型的公共物品。不同類型的海洋漁業資源其公共物品特性的強弱程度亦不同。一般來說，海洋漁業資源的種類可以劃分為灘涂漁業、近岸漁業、外海漁業和公海漁業等類型，上述資源的公共物品特性，其強弱程度是依次遞進的[6]。

2.2 資源生物特性基礎上的制度安排

馬克思曾經說過，立法者不是在創造法律，而只是表述法律。立法者以及法學家只是把客觀存在的規律用法律的語言表達出來罷了[7]。英文中“law”是“規律”和“法律”兩個意思兼而有之的，“法律”和“規律”即是一體兩面的統一體。也就是說，法律必須符合自然規律，才能發揮其應有治理效果，公海漁業法律亦不例外。如前文所述，公海漁業資源公共物品特性最為典型，并且具有可再生性、整體性、洄游性等特點。制度安排只有建立在符合公海漁業資源上述生物特性基礎上，方能實現資源的永續利用。《公約》所確立的產出式管理原則既是對這種資源特性的一種回應。所謂產出式管控是指在科學確定魚種總可捕量的前提下，通過一定的分配標準將捕撈指標具體分配至各捕撈個體手中，保證捕撈行為不超魚種最大可持續生產量的管理模式。

實踐亦證明，產出控制和漁具漁法等投入控制措施相結合的情況下，資源的養護效果最好。尤其是結合配額捕撈模式，效果更為明顯。據美國國家海洋漁業局（National Marine Fisheries Service， NMFS ）1999年的漁業調查統計顯示，捕撈配額制度推行之后，目標魚種的最大可持續生產量呈現恢復態勢[8]。就公海漁業管理實踐來看，不論是《公約》，還是其他全球和區域漁業協定，在傳統投入控制的基礎上實施產出控制管理，即在公海漁業資源最大可持續生產量范圍內進行捕撈，成為公海漁業管理的目標和實施原則。

2.3 制度安排背后的法律實質

全球化發展產生的全球性問題需要有效治理，而推動有效治理則依賴于良好的國際制度安排[9]。產出控制結合投入控制的國際制度安排，即是能夠有效應對公海漁業危機的科學管理機制。那么這一制度模式背后又有蘊涵何種法律特質？從法理上來說，任何一種制度都離不開權利義務這一核心范疇的倫理審視。就海洋漁業法律制度而言，公海漁業法律關系所指向的客體是人的捕撈行為，具體表現為漁業權。從權利行使的主體來看，海洋漁業權又可以細分為內國法上的漁業權制度和國際法上的漁業權制度（本文以國際法上的漁業權制度為研究對象，排除了一國海域內養殖漁業的權利，即定置漁業權。因為海洋資源衰退的主要誘因，是由捕撈行為特別是公海捕撈所引發的，而非漁業的養殖行為）。從權利包含類型來看，漁業權應當包括捕撈權以及在捕撈權基礎上設定的配額權。若要進一步明晰公海漁業權的本質特性，就應弄清資源特性決定下的權利義務關系究竟是如何配置的，這是把握制度有效運行的關鍵。

2.3.1 從問題的本質來看，遵循不得超越總可捕量的共同義務是制度設立的前提

解決公海漁業問題必須把握問題的實質。其中，在總可捕量限定的范圍內捕撈是所有捕撈國必須遵循的共同義務，也是設立公海漁業權制度的前提條件。我們在管理實踐中必須牢牢堅守這一底線。制度所設定的權利，無論其法律特性如何歸類，“公權、私權、準物權”，必須服從于總可捕量這一前提，方能發揮應有之效。超越總可捕量底線的“權利”，好比空頭支票，無論支票面額如何巨大，面對無魚可捕的海洋，支票所有人亦只能望洋興嘆。“皮之不存，毛將焉附”所表達的即是這種含義[10]。此外，公海漁業資源是全人類共同的資源財富，利益共同體中的每一個成員都有權利從這種公共財中獲得惠益[11]。當然權利的行使必然伴隨著義務的履行，對公海漁業資源的養護則是利益共同體中的每一成員應當肩負的責任和義務，而絕不是單個國家和捕撈個人自己的事情。只有每一個成員自覺遵守養護的責任和義務，嚴格在總可捕量限定的范圍內從事捕撈，整體利益涵蓋之下個體利益才能持續得到兌現。

2.3.2 海洋漁業權制度公法色彩濃厚，且權能的實現受控于自然規律

在不超越總可捕量共同義務基礎之上建立起來的海洋漁業權制度，雖然外在特征具有物權的某些特征，比如對配額享有支配、排他的特性。但是，從權源（行政許可）、客體的共享性（公共物品）以及私權的局限性等因素來看，把漁業權等同于完全意義上的私權是有所偏失的。特別是在公海漁業資源這種特殊公共資源面前，私權的設定存在很大的局限性，主要體現在以下幾個方面：首先，“趨利避害”是人之天性，經濟人的理性決定了公海漁業這種公共資源的養護必須在強化管理之下才能取得實效，而非個人的自覺；其次，資源的洄游性以及所具有的生態整體性特點亦決定了個人或者單個國家難以肩負起公海漁業可持續利用的管理職能。

此外，漁業權能的實現亦牢牢受控于自然規律之下。公海漁業作為一種人類共享資源，捕撈的權利是一種人類共同享有的權利，沒有獲得捕撈配額并不意味著捕撈權的喪失。反過來看，即使經過許可獲得捕撈權，如果沒有遵守漁業公約并履行相應的養護義務亦不能獲取捕撈配額。就算獲得配額權，如果超越資源極限進行捕撈，權利的持續實現亦得不到保證，用一句話概括，即“即捕魚權系人定的，然可捕量則是天定的，即生態規律所決定的”。任何人定規則在自然規律面前所能做的只能是服從抑或適應，不能違背。否則，面對的必然是自然規律的嚴懲。這也是包括漁業問題在內的各類環境資源危機產生的主要根源，值得人類反思。

2.3.3 從制度整體看，漁業危機的應對是一個基于不同產權實施模式的綜合管理問題

本文認為解決“公地悲劇”的手段必然需要依靠財產權制度——不僅僅是私人財產權，還包括公共財產權，共有財產權、混合財產權等等，公海漁業問題亦不例外。正如有學者所提及的那樣“所有適用于環境保護的方法最終都建立在財產權的基礎上。即便是環境管制也是一種基于財產權的環境保護方法。管制給使用環境物品的人施加了一種私人義務，在這個過程中，必然會伴隨著創造一種執行管制措施的公共權利。因此，環境保護中的選擇并非是否要適用基于財產權的方法，而是在各種不同的情形下適用哪種基于財產權的方法”[12]。

因此，解決公海漁業資源的公地悲劇問題，應針對全球性和區域性漁業組織、國家以及漁民個人等不同主體適用多種產權模式。諾獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆女士在經過縝密的經濟分析之后，亦主張在海洋漁業治理領域推行多中心治理的模式，即實施公共產權之下的自我組織與管理模式[13]。比如，在以社區為單位的漁業管理實踐中，漁業政策的制定即改變以往的“自上而下”生成模式，而是由社區、漁民以及利益相關者共同參與到制定過程中來，共同分享資源養護和利用領域的權利，并承擔與之權利相應的義務和責任。此種治理思想誘導下，漁民遵守和維護管理制度的自覺性得到加強，形成了一種自我監督機制，從而使制度的整體實施效率大幅提高[14] 。不過，奧氏同時亦強調多中心治理亦離不開政府管制的主導作用，因為海洋漁業資源治理過程中的關鍵環節，即有限準入政策的制定和落實離不開政府的推動[13]。

綜上，從制度的實質來看，公海漁業法律的制定和適用必須把握前文述及的兩點原則：一是，遵循不得超越總可捕量捕撈的共同義務；二是，運用綜合手段，包括不同類型的財產權制度在內的手段措施對公海漁業進行管理。上述理念是化解危機，實現公海漁業資源可持續利用的基本思路。

3 從制度實質看制度的完善

通過前文對制度實質的剖析，所闡明的道理只有一個，即不論法律采取何種管制手段，只有牢牢將人類捕撈行為有效限定在資源捕撈極限范圍內，才能實現資源的永續利用。當前公海漁業危機日益加深，主要癥結即植根于各捕撈國對公海漁業資源共同養護義務的規避，捕撈力度超出了資源的承載力所致。欲解決這一難題，作者認為應重點圍繞以下幾個方面展開。

3.1 科學確定總可捕量

科學確定公海魚種資源的總可捕量是關系產出控制制度能否取得實效的首要因素。總可捕量的設定如若高于資源的最大可持續生產量，不僅起不到應有的養護效果，甚至會進一步加劇資源的惡化；相反，如果總可捕量的設定低于資源的最大可持續生產量，則會出現經濟效益受損和一定程度的資源浪費現象[15]。目前，公海漁業管理實踐中，國際漁業組織和旗船國在選擇評估魚種、資料搜集以及確立總可捕量等環節中，是主要的制度實施者。《負責任漁業行為守則》即要求旗船國應按照相關國際標準和方法，及時、可靠以及全面的搜集評估數據和資料，并保證對數據統計的準確性。

為確保各船旗國及時有效的反饋真實的評估數據，全球和區域組織應確立具有法律效力的工作機制，保證成員國按照要求報送科學的統計數據，具體應包括的步驟和方式如下：第一，日志格式應標準化（單獨的漁獲量、努力量和生物數據表格），確保獲取完整、準確且詳盡的捕撈歷史記錄；第二，應建立國際觀察員培訓計劃，隨船出海的觀察員只有訓練有素，方能保證所搜集漁業資料的可靠性。觀察員應記錄漁船位置、捕撈品種、數量，保證漁業資料的真實完整性；第三，應安裝漁船監測系統，實時監測漁船的公海捕撈行為；第四，建立一套囊括漁業生物數據及漁業發展所涉不同層級的數據搜集系統，包括目標商業物種及副漁獲物漁獲量、丟棄物及底棲無脊椎物種（珊瑚蟲、海綿體，等）漁獲量、環境變量（海底溫度等）數據，以對深海漁業生態系統進行全面評估。

3.2 嚴格落實有限準入

在公共財產權的實施過程中，有限準入制度是將人類的欲求合理限定在資源極限邊界范圍內的先決條件。落實有限準入制度，離不開來自國際漁業組織和旗船國公權力的管制。實踐中，主要通過行政許可的方式來落實有限準入制度 [16]。許可證制度對入漁者資格、配額的確認、漁船以及漁具的規格型號均明確予以規定，是控制捕撈努力量的最佳手段。在公海漁業資源的養護和利用過程中，嚴控入漁準入是維系公海管理能否取得實效的關鍵。《關于執行1982年12月10日《聯合國海洋法公約》有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》18條即規定“捕撈國應根據全球和區域漁業協定規定的相關要求，通過采取捕撈許可證照及批準書等方式對公海船只進行管制；”“船只未經批準許可，禁止公海捕撈。禁止船只超越許可規定的條件和范圍進行公海捕撈”。當然，許可證制度只是落實有限準入的一種，而非唯一。實踐中還應結合其他準入制度加以管理，比如禁漁期、禁漁區、自然保護區等手段。

3.3 完善公平的分配機制

從本質上來看公海漁業國際法律的目標價值定位有二，一是“定紛止爭”，二是“可持續利用”。而公海漁業資源養護的難點在于分配問題，只有制定公平合理的分配標準，才能有效實現“定紛止爭”的目標訴求。在分配問題上，《聯合國海洋法公約》規定的內容十分有限，只是規定“要確保養護措施不能在形式上或者實際實施中對他國漁民存在歧視”。盡管區域漁業組織在分配領域已經形成了自己的一套分配模式，但是受強勢集團利益支配的影響，現實中發達漁業國和落后國家在配額的分配環節中還存在諸多不公平之處[17]。

本文認為，制定公平合理的分配標準十分必要。而資源的公共物品特性則決定了必須綜合考慮多種因素科學加以制定。首先，應堅持“共同有區別”責任原則。發展中國家受經濟以及科技水平等因素的制約，本國對資源的依賴程度較高，為了幫助落后國家解除貧困、提高其人民生活的水平，發展中國家和發達國家在配額的發放上應當有所區別。只有在共同有區別責任原則基礎上設置有區別的分配標準，才能提高各捕撈實體對資源養護的積極性，實現實質上的分配平等；其次，養護義務的履行是獲取捕撈權利的前提。義務履行如果沒有相應的權利作保障，便不能有效調動公海捕撈國履行養護義務的積極性。因此建立一套有效的義務履行評價機制至關重要，應秉持“義務履行多少來稱量權利獲得”的公平分配理念加以制定。例如，在資源評估環節，如果公海捕撈國積極提供科學的捕撈數據和相關資料，應當作為配額發放的重要參考標準予以考慮；最后，必須在尊重歷史性權利的基礎上分配捕撈配額。歷史性的權利包括既有的漁獲努力量、漁獲歷史實績等因素。只有在把握歷史全局觀的基礎上，加以分配才能實現真正意義上的平等。

3.4 強化公海捕撈監管

制度的成功實施離不開有效地監管。完善的監管制度是實現海洋漁業資源可持續利用的根本保障。實踐過程中，公海漁業的監管是整個制度最為脆弱的環節，為了規范公海捕撈秩序，打擊IUU捕撈行為，《漁船協定》第3條規定“旗船國應確保每艘有權懸掛本國旗幟的漁船向其提供捕撈作業區域、漁獲量以及上岸量等相關捕撈資料，以方便該締約方按照本協定履行其義務”。《負責任守則》第7條亦規定：“各捕撈國應嚴格按照本國法律落實公海漁業監測、管制和執法等措施，酌情考慮實施觀察員計劃、檢查計劃和船只監測系統等手段”。《IUU行動計劃》則整篇對公海各類非法捕撈行為加以全面規制。在具體的監管實踐中，成員國之間達成的公海聯合執法機制亦一定程度上打擊了各類公海非法捕撈行為，強化了公海漁業資源的監管力度。

盡管國際社會在公海的監管力度有所強化，但是由于受經濟利益的驅使以及公海自然特性等因素的影響，IUU捕撈情形依然嚴峻。下一步，公海漁業監管的重點應當繼續強化全球性漁業組織和區域間漁業組織的宏觀管理，具體措施包括：科學制定公海漁業資源養護和管理標準、進一步細化公海捕撈的監管措施，如在成員國間推行船只監測系統（VMS， Vessel Monitoring Systems）、實施國際觀察員計劃以及加強海上聯合執法合作的力度等等。各捕撈成員國則應進一步落實國際漁業組織的管理規定，加強對本國漁船在公海捕撈的全過程監管，比如，捕撈階段應落實捕撈許可、填寫捕撈日志、安裝VMS系統或者推行觀察員制度；上岸后對漁獲物裝卸以及交易進行登記，嚴禁無證采購漁獲；捕撈全程的各類資料，如捕撈日志、冷藏記錄，甚至交易的發票等，都應及時整理歸檔，以供日后檢查核實[18]。只有國際漁業組織和旗船國政府全方位的共同監管模式，才能保證公海漁業資源的可持續利用。

4 結 語

公海漁業資源的養護和利用是一項復雜的系統性工程，僅僅依靠法律手段難以實現資源的可持續利用。因此，問題的解決離不開多元主體的共同參與和多種手段保障實施。只有在投入控制、產出控制、海洋自然保護區、增殖放流、經濟激勵措施以及建立完善的漁民社區保障機制等多種手段的全力配合下，才能有效化解漁業危機。

（編輯：于 杰）

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Abstract International legal regime about fishery resources conservation and utilization should such a legal norm， which built on top of the biological characteristics of resources. Only institutional arrangements that comply with the biological characteristics of the resources can respond effectively to the crisis in world fisheries. Practice has proved that the institutional arrangements that input control and output control are combined each other can effectively curb the resources recession. Essentially， the common obligation that does not exceed the total allowable catch system is the fundamental guarantee of system running.Once the TAC is broken， the realization of rights can not be guaranteed.Besides， the right of marine fisheries has obviously public law attributes.Either access system or regulatory， requires the public authority to intervene and guarantee effectively ；in addition， quotas and fishing rights are not equal rights. No quota does not mean the elimination of fishing rights， and getting fishing rights does not mean getting quota.Realization of the rights must comply with the laws of nature. Finally， from the overall perspective of the system， coping with high seas fisheries crisis should be based on the implementation of integrated management of different modes of property rights， not just private property； public property and mixed property rights should be included.Only firmly grasping the essence of system，under the premise of scientifically determining the total allowable catch， through strict access，sound distribution mechanism，strengthening supervision，and deepening cooperation， we can achieve the sustainable use of marine fishery resources.

Key words fishery resources； international law； the total allowable catch； limited access； equitable distribution； strengthen supervision