中小城市區域新型城鎮化的發展策略研究

賈舒寧

摘 要：所謂新型城鎮化，是指以生態環保為理念，以人口城鎮化為核心，有序推進農業轉移、人口市民化，走集約智能、低碳綠色、城鄉一體、四化協同道路的過程。在我國新型城鎮化建設格局中，中小城市區域應占據主要地位，其新型城鎮化發展策略的核心問題是如何構建一個適合當地經濟可持續發展的環境，有效拉動內需，促進農村人口就地轉化，促進產業升級，緩解大城市的“城市病”。文章圍繞新型城鎮化話題，在京津冀協同發展的背景下，探討河北省中小城市區域的新型城鎮化發展策略。

關鍵詞：新型城鎮化 中小城市 發展 策略 河北省

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）06-015-03

世界上的發達國家都經歷了從農民社會走向市民社會的轉變。同樣的道理，中國的現代化也必須經由新型城鎮化的完成來實現。新型城鎮化應妥善解決好三農問題，敢于突破利益固化的藩籬，對土地制度、戶籍制度、行政體制、財稅體制等重要的生產要素進行重大改革，同時推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，調整區域經濟不均衡、人口待遇不平等的局面。中小城市區域作為新型城鎮化進程中的主戰場，擔負著重要的責任，是我國現代化成功轉型的攻堅區域。如何制定中小城市區域新型城鎮化發展策略成為當務之急。

一、舊城鎮化的“舊”問題與新型城鎮化的“新”策略

城鎮化，即農村人口向城市人口轉移的過程，是工業革命以來世界各國現代化進程中的必經之路，也是改革開放30多年來，我國現代化建設的結果。而所謂新型城鎮化，是指以科學發展觀為指導，以新型工業化為動力，追求結構合理、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、城鄉一體的城鎮發展過程。

受多方面因素的影響，河北省城鎮化多年來積累了不少的問題和矛盾，主要表現為：（1）城鎮化質量不高。占流動人口1/3的農民工群體無法享受城鎮待遇；新生代農民工融入社會壁壘過重，留守兒童、流浪務工人員大量存在的現象成為拉動內需的制約瓶頸和社會潛在的不穩定因素；農業現代化水平較低、農村空心化的現象日益凸顯，使得當前城鎮化存在表象城鎮，內在欠缺的特點；（2）生態環境形勢嚴峻。在全國十大環境污染城市中，河北省就占據了7個。特別是長時間、大面積的霧霾以及各類污染物共存的復合污染，對人體健康造成極大威脅，同時也影響著河北省的對外形象；（3）區域發展不平衡。作為毗鄰北京、天津的省份，河北的城鎮化率僅為48.12%，資源、資本和發展機會過度向北京、天津集中，城鎮吸納人口和產業的能力較弱，城鄉收入差距仍在不斷擴大；小城鎮公用服務缺失，設施建設滯后，城市功能匱乏，處于“大樹底下不長草”的尷尬境地。

針對以上矛盾和問題，筆者認為，河北省的新型城鎮化戰略的“新”不應片面強調城市規模的擴大、空間的擴張，而應順應市場化和產業的發展。簡單來說，“新”就應該從注重土地城鎮化轉變成為注重人口的城鎮化，從基礎層面上提升人民的生活水平，進一步完善中小城鎮基礎設施，改善人民生活環境，引進更多的就業機會，提供更多的生活保障，努力做到河北人口的就地城鎮化，真正起到緩解京津人口增長壓力的作用。

二、河北省中小城市區域發展現狀

河北省位于華北地區的腹心地帶，自古即是京畿要地，包括11個地級市，多為中小城市區域。《河北省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出：河北省在“十二五”時期，要“以統籌城鄉發展為路徑，著力推進新型城鎮化建設。力爭2015年全省城鎮化率達到54%。”加快新型城鎮化進程是河北省建設“經濟強省、和諧河北”的重大戰略選擇。從目前情況下分析，當前河北省中小城市區域城鎮化發展的現狀如下：

從農村人口流動規模上看，根據國家統計局《2011年我國農民工調查監測報告》顯示，河北省的農民工輸入輸出規模，位居全國前十，輸出的農民工數量遠多于輸入人口，屬于農民工人口凈輸出省份。但在所屬縣級城市居住就業的農民只有20%左右，表明河北省縣域經濟吸納就業的能力和集聚人口的功能還有很大的提升空間。在未來20年內，這些區域的農村人口就地轉化城鎮人口，是拉動內需的最大希望，也將成為提升促進產業升級、吸納農村人口轉移的關鍵載體。

從經濟因素上看，河北省的總體城鎮化率與其經濟發展水平明顯不匹配。2011年，河北省國民生產總值達24228.2億元，全國排名第六，而同年河北省城鎮化率僅為45.60%，全國排名第21位，東部地區排名第10位。這些數據表明，河北省中小城市在經濟的發展與人口的吸納程度方面出現缺口，其在吸納人口、創造就業方面仍有巨大的潛力。

從地理位置上看，隨著京津冀協同發展上升到國家戰略，京津尤其是北京，各種生產要素已經有從“虹吸效應”向“溢出輻射”演變的跡象。受資源、交通、人口、房價壓力等因素的影響，在新一輪的國際競爭中，北京將承受越來越大的壓力，在疏解城市功能、轉移創業、控制人口規模、降低污染等方面有迫切的要求。而河北省環繞北京，將成為北京進一步科學發展的最佳戰略地帶，在未來存在巨大的跨越發展機遇。

從產業特色上看，河北省不同城市的區分明顯，特色鮮明，中小城市尤其是其附屬鄉鎮存在一定的鄉土文化和特色產業。例如，唐山為工業城市、承德為旅游城市、衡水湖和白洋淀為中心北方宜居區等，同時不乏特色鄉鎮企業，例如，安平的絲網產業、白溝的箱包企業、清河的羊絨、河西鎮的軸承產業、天口鎮的橡塑產業等。但在目前的情況下看，這些特色城市的優勢還未被完全挖掘，優勢產業效應尚未凸顯。這些為日后建立優勢產業集群，建立特色鄉鎮提供了物質與人文基礎，為日后開展城鎮化建設，突出產業特色，強化經濟實力，吸納人口打下了堅實的基礎。

最后，從國家戰略上看，近來中央領導多次強調“京津冀協同發展”戰略。對河北省中小城市區域來講，京津冀協同發展，打造現代化的首都經濟圈，必將吸引各種先進生產要素加速聚集，在區域分工、產業布局、交通規劃等方面，京津冀三地將進入一個市場一體化的過程。河北省中小城市區域將迎來轉移產業、發展基礎設施、改善生活環境千載難逢的機遇。

三、河北省中小城市區域城鎮化發展策略探討

從經濟學角度看，城鎮化是市場經濟自然演化的結果，是勞動力、資本、土地等生產要素在市場經濟中自由流動，最終出現集聚經濟和規模經濟，達到空間均衡的結果。推進城鎮化建設是我國經濟、社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的強大動力和載體。在探討中小城市區域新型城鎮化發展策略時，我們應該立足當地發展的基礎現狀，尊重經濟規律，尊重市場。基于上述分析，針對河北省中小城市區域城鎮化發展策略，筆者將從以下四個方面展開論述。

（一）明確區位，從實際出發，因地制宜

從城鎮化的發展過程上看，首先應明確三個要素：一是區位條件。城市的發展需要有一個確定空間位置和與之相聯系的自然條件和社會人文環境，要摸清當地的土壤、地形、氣候、資源、產業、交通等要素，形成數據鏈，并分析出對當地產業的影響和符合區域特色經濟發展的規律；二是經濟指標。應摸清地方財政收入，人均地區生產總值，居民人均可支配收入，第一、二、三產各占GDP的比重等經濟指標，把握經濟發展的現狀，摸清現狀和制約因素；三是區域特色產業。經濟發展的實踐證明，一個地方經濟要獲得持續發展，就必須謀求在某一方面或某一產業領域擁有特色持久的競爭優勢，用特色產業的發展帶動人口聚集、商品流通、自然資源開發等，促進經濟要素向小城鎮集中，形成規模效應、聚集效應，因此，小城鎮建設的核心應為形成特色產業，用特色產業帶動發展。

在城鎮化建設中，必須牢牢把握以上三個方面，一切從實際出發，要明確本區域究竟適合發展什么，不能發展什么。按照京津冀協同發展的要求，河北省的11個地級市，應結合自己的區位、人口、特色產業、發展趨勢和資源環境，科學定位自己的格局。例如，石家莊如何建成京津冀西南方向的次中心城市，唐山如何在京津冀的東北方向發揮承載作用，承德、張家口如何構建生態屏障，衡水、邢臺如何構建產業園區吸引京津企業落戶等等。當前，一定要堅持政府引導和市場推動相結合，尊重市場規律，優化資源配置，規定各中小城市的負面清單，避免盲目性和重復建設，使中小城市區域可以依托自身的優勢，順應市場而發展。

（二）做好以宜居和環保為核心的環境規劃編制，保證城鎮化的可持續發展

新型城鎮化最注重生態環境問題，針對目前河北省環境污染嚴重的現象，應堅持規劃先行的理念，做好以宜居和環保為核心的環境規劃編制。一是應以創造良好的人居環境為中心，合理確定小城鎮產業結構和發展規模，加強城鎮生態環境綜合整治，努力改善城鎮生態環境質量；二是不搞大拆大建，注重改造提升，爭取在在現有基礎上整理改造，做到對歷史文化的傳承、保護和開發；三是規劃編制要符合國家戰略，北京功能的疏散和產業的轉移，要求其周邊有一批布局合理、層次分明、規模適度的節點城市，河北省的戰略制定應該符合京津冀統一協調發展的格局，應要按照生態環境好、商務成本低、生活質量優的標準，編制環境規劃，承擔自己在首都經濟圈中應該盡到的責任。

新型城鎮化強調的是“以人為本”的城鎮化，為人們創造適宜的居住條件，促進人口就地城鎮化是推進城鎮化進程的關鍵。針對河北省目前中小城市帶動力較弱、鄉鎮農村面積較廣的現象，應積極開展農村面貌改造提升活動，與“三農”工作統籌結合，做好農村的基礎設施建設，真正的為農民做事，提升農村的整體生活水平，做到精神文明的城鎮化。

（三）打好產業基礎，借力產業承接，做強服務業

在面臨京津地區產業轉移機遇的同時，受本地區產業基礎、聚集條件和配套水平以及法律法規的限制，河北省中小城市區域承接產業轉移的速度和質量，都將受到市場的考驗。

截止2012年底，河北省營業收入5億元以上的產業集群一共達到了370個，從業人員472.6萬人，企業總數17.3萬個，占全省GDP比重的22%，共涉及21個產業門類，這是承接京津產業鏈轉移的基礎。而政府在規劃本區域城市的功能定位的時候，與其一個一個的找項目，不如集中力量做好一個產業，輻射一片區域，可以通過企業主體，發揮市場的主導作用，把引進技術和戰略投資者作為重點，要鼓勵企業在總部、研發、生產、銷售的形成過程中起到主導作用，做產品、做品牌、做標準，推進產業升級，努力實現產品向高端邁進，骨干企業向垂直型龍頭邁進，產業向智能化、人才化、信息化邁進。

同時，產業集群的發展會帶動人流、物流、信息流的流動與聚集，使企業生產和居民生活相互聯系，形成大量的服務需求。應順應產業趨勢，做大做強服務業，推進產業融合，充分發揮服務業這個最大就業載體，增強就業創業的活力。例如，安平縣是著名的“中國絲網之鄉”，有幾百年的發展歷史，有著“安平絲網走天下，世界絲網看安平”的美譽。該縣自2001年起連續成功舉辦了十三屆國際絲網博覽會，吸引了大量國內外客商入駐安平，增加了人流、物流、信息流，已成為由政府搭臺、企業唱戲、全民參與的經濟文化盛宴，極大地帶動了當地城建和服務業的發展。但目前安平縣并沒有真正從農村中脫胎換骨，政府可以在其已有的絲網、生豬養殖等核心產業基礎上，拉大縣城城市框架，對老城區進行改造，同步推進新城區的重點工程，做到“一城三區”，即工業園區、物流園區、教育園和主城區區相連，真正從實質內容上提升人民的生活水平。

（四）建立健全在承接京津功能疏解和產業轉移的過程中的法律法規和制度

法規和制度是踐行的基礎與保障。執行新型城鎮化發展策略，應該建立全面配套的法律法規，保證城鎮化進程的順利展開。主要內容有以下幾點：（1）建立健全農民工技能培訓和職業教育制度，培育高素質勞動者。應針對不同的發展方向，制定不同的培訓方案，有針對性地培養農民工技能，增強就業能力。例如，圍繞產業結構調整和新開工項目開展職業技能培訓，提高農民工就業的適應能力；圍繞回鄉創業組織開展創業培訓，提高農民工的自主創業能力；圍繞農業現代化、產業化開展農村實用技術培訓，提高返鄉農民工的農業技能等；（2）強化社會保障方面的法律制度。河北的農民工大多在京津地區，住房、醫保、養老還沒從法律和制度層面得到保障，留守兒童得不到應該有的關懷和教育，而京津地區受生態環境和國際競爭的壓力，也無法大批量解決他們的實際問題。做為河北省的各個中小城市，要迅速推進戶籍制度改革的進程，建立城鄉統一的居住地登記體制，逐步讓外來常住人口在醫療、教育、養老、失業救濟等方面與城市人口享受平等的權利，賦予外來落戶人口以完全的市民權，積極的引導和吸納這些農民工在本地安家落戶，緩解京津地區的城市病。（3）完善住房方面的法律制度。目前，受回鄉置業的影響和京津冀一體化的預期，河北城鎮住房價格與居民收入相比上漲較快，推高了城鎮化的成本，阻礙了人口的合理流動。政府應從法律層面，強化房產的居住屬性和社會屬性，抑制房地產的投資和保值沖動，避免出現大量的空城。在注重保障性住房方面建設的同時，明確其產權性質和管理措施，并將外來就業人員納入保障范圍，幫助外來人員在城鎮安家落戶。

綜上所述，城鎮化說到底是經濟市場化的過程，需要通過區域產業升級和城市環境建設兩方面同步發展，實現產城融合，從引導更多的農村人轉化為城鎮居民。而新型城鎮化更強調的是“人”的城鎮化，讓農民真正享有城鎮居民的權利，生活質量得到提高。中小城市區域作為新型城鎮化的主戰場，應該明確自己的發展定位，找準自己的突破點，促使農民就地城鎮化，提升自己的經濟硬實力和文化軟實力。

在河北中小城市區域的新型城鎮化過程中，面臨京津冀協同發展的歷史機遇，更應明確定位，找準方向；針對市場化過程中發現的主要矛盾，政府要分類指導，讓市場在資源配置中起決定作用，讓生產要素自由流動。結合京津冀協調發展的大環境，河北省要針對不同區域的區域特色和產業結構，尊重經濟規律，順應市場發展，科學規劃，有針對性地展開新型城鎮化進程。

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（作者單位：中央財經大學管理科學與工程學院 北京 100081）

（責編：賈偉）