論我國社會組織管理機制的現代化走向

張志澤

內容摘要：十八屆三中全會明確提出了要建構現代國家治理體系，提升國家整體治理能力的要求，涵蓋社會管理與建設層面的國家治理能力現代化已經上升為國家戰略。社會組織管理的科學化、規范化是國家治理現代化的必然選擇。現代國家治理體系應當包括政府治理、市場治理和社會治理，社會組織管理優化是社會治理最本質的內容之一。著眼于國家治理的現代化走向，通過對我國社會組織管理的系統審視和反思，把脈我國社會組織管理實踐，圍繞許可登記機制、監督管理機制、法律保障機制、文化保障機制和制度吸納機制五個層面探討社會治理層面的國家治理現代化，社會組織管理在現代國家治理體系框架內才能進一步規范化、制度化。

關鍵詞：社會組織 國家治理 現代化

十八屆三中全會明確提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。……推進社會領域制度創新，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。可見，涵蓋社會管理與建設層面的國家治理能力現代化已經上升為國家戰略。雖然我國社會組織的發展令世人矚目，但是由于現存的大部分社會組織官辦色彩濃厚，其主要領導和工作人員大部分是從政府部門派生，在組織管理上還是傳統的管理方式，這種管理方式往往因其缺乏對環境的應變能力，客觀上制約了社會組織的規范發展，缺乏專業性的對組織目標的長遠考慮而使組織陷入低效率運行的困境。同時，組織外部環境的變化，如有限的社會資源帶來的社會組織之間的競爭，政府政策的導向等都對包括社會組織管理在內的治理能力現代化提出了挑戰。

問題的提出

在政治學與社會學研究領域，社會組織往往被視為政府和市場之外的獨立的社會領域。德國的哈貝馬斯將社會區分為“私人領域”和“公共領域”，進而把整個社會分成“公共領域—私人領域—國家”三個部分。他的“公共領域”包括“教會、文化團體和學會，還包括了獨立的傳媒、運動和娛樂協會、辯論俱樂部、市民論壇和市民協會，此外還包括職業團體、政治黨派、工會和其他組織等”。哈貝馬斯視“公共領域”為“市民社會的核心機制”，“是由非國家和非經濟組織在自愿基礎上組織成的”（哈貝馬斯，1999）。 中國學術界對社會組織的關注始于20世紀90年代，目前對于社會組織的研究中較早的研究主要是對國外社會組織、社會組織的理論和發展情況的介紹，多側重于實證分析與個案研究。進入21世紀，出現了一批以我國本土社會組織的實證研究和個案調研為基礎的研究，如王名從事的NGO個案研究（王名，2013），何增科通過公民社會的視角對社會治理機制的研究引入第三部門等（何增科，2008），為國內社會組織研究積累了豐富的實證資料。然而，在政府失靈和市場失靈理論中，忽略了社會部門本身的缺陷，社會組織作為人類服務的提供者不是萬能的，它也有固有的缺陷，會產生管理失靈，如最近曝光的公益型基金會丑聞就說明了社會組織管理機制均衡的重要性。

通過檢索CNKI清華同方數據庫發現，當前系統研究社會組織管理機制現代化的研究成果較少，此前的研究成果多比較籠統，集中于有關社會組織作用及其發展路徑的研究，鮮有立足管理機制著眼于國家整體治理能力提升、治理體系完善的研究成果。因此，只有加強對社會組織的管理必須要建立能夠吸納有序參與的管理機制，創新社會管理體制，才能真正實現整合社會管理資源，提高社會管理水平，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與社會管理格局，在服務中實現管理，在管理中體現服務。對此，美國學者塞繆爾·亨廷頓認為，政治穩定的先決條件是政黨制度能夠吸收現代化中出現的新生社會力量，“不同類型的政黨適應和擴大政治參與的能力可能會隨著時間而改變，關鍵問題是體系吸收新集團的制度化達到什么程度”（亨廷頓，2008）。因此，有必要深入研究和探討社會管理層面的社會組織管理機制現代化，豐富和發展現代化的國家治理內容和治理體系，從而提升國家整體治理能力和治理水平。

許可登記機制：由管控到引導

當前，我國政府對社會組織的管理主要體現為社會組織成立初期的登記備案管理，這是當前政府機關對社會組織實施監管的主要管理手段，長期以來政治體制對社會組織的防范與控制管理思維的存在，現行的許可登記標準規定的過于嚴格，有些許可登記標準的內容已過時，不適應現代經濟社會發展的需要。以我國《社會團體登記管理條例》為例，它對不同社會團體登記管理的機關作了明確規定，其中第七、八條明確規定“全國性的社會團體，由國務院的登記管理機關負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理”。“登記管理機關、業務主管單位與其管轄的社會團體的住所不在一地的，可以委托社會團體住所地的登記管理機關、業務主管單位負責委托范圍內的監督管理工作”。可見當前對社會組織管理確定的是“歸口登記、雙重負責、分級管理”制度。同時，該條例對社會團體成立的條件做了限制性規定，即申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備。同時成立社會團體，必須滿足以下六個條件：一是有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個；二是有規范的名稱和相應的組織機構；三是有固定的住所；四是有與其業務活動相適應的專職工作人員；五是有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上活動資金；六是有獨立承擔民事責任的能力。但實際上，很多草根社會組織不具備這樣的登記條件，只能淪落為非法的地下社會組織，她們往往在社會基層發揮著不可替代的作用。這些條款的存在剝奪了社會底層和弱勢群體建立社會團體的可能，而且即使滿足了法律規定的所有條件，申報程序也非常復雜。

既然，在經濟社會轉型的關鍵時期，政府失靈、市場失靈和志愿失靈都有出現的可能性，面對復雜多元且日益廣泛的社會需求，法律法規不能通過嚴格的許可登記條款控制社會組織的發展，而應該給社會組織的培育、成立與發展創造良好的外部環境，改過去的防范控制思維為合作規范引導，為政府職能轉變和經濟社會管理體制改革拓展更廣闊的發展空間（王名，2013）。具體來說，改革現行的許可登記制度，通過登記備案有效掌握社會組織的相關信息，促進社會組織規范發展的同時方便政府的管理，避免以往大量社會組織淪為法律外的地下社會組織而難以監管的狀況，進一步集聚基層社會資本對政治穩定、政府合法性的基礎性作用。關于社會組織的認定，應該制定合理的標準，對少數符合特定條件的組織要求強制性登記，這種條件可以是特定的活動領域、特定組織規模等。例如各類行業協會等專業性較強，影響力大的組織，就必須按要求進行登記。經過登記的組織，可以獲得相應的法人資格和法律的保障，財政稅收政策上也有相應的待遇。另外，為了鼓勵公益慈善組織的發展，對經過認定符合要求的公益組織，給予稅收和政策的優待，最大限度地發揮公益慈善組織服務社會，維護社會穩定的功能。endprint

法律規范機制：由宏觀規制到微觀保障

社會組織作為承擔一定公共責任的社會公益組織，其成立受到法律的保護和規制，在法律的允許框架內享受相應的優惠政策并接受相關政府部門的監管。從社會組織發展的理論及實踐歷程來看，世界上許多國家都有相關法規對社會組織及其行為加以保護、規制或監管。如德國，在國家層面國家以立法形式確認了NGO的法律地位，憲法明確規定公民有結社的自由，在其民法中設置了“社團”、“財團”、“公法人”三個基本類目，使整個社會組織由政府、企業、社會組織三個部分組成，這種社會發展理念從法律層面得到充分體現。我國憲法也規定中華人民共和國公民有“結社自由”，這成為功能各異的社會組織產生與發展的法律規制基礎。目前我國對社會組織進行管理的法律法規包括：1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》，1988年頒布的《基金會管理辦法》，1989年10月國務院發布的《社會團體登記管理條例》；1998年10月，國務院頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和修訂后的《社會團體登記管理條例》及《事業單位登記管理暫行條例》；1999年8月出臺的我國歷史上第一個有關社會組織的專門法《中華人民共和國公益事業捐贈法》以及2004年3月問世的《基金會管理條例》等。這些法律法規構成了我國社會組織發展的法律框架和法律環境，確保了社會組織的合法性。這些法律法規對社會組織的登記、運營、監督管理都作了較為詳細的規定，并極大地促進了我國社會組織的發展。但是，由于這些法規部分內容過于陳舊、條款過于抽象、缺乏可操作性，嚴重束縛了既有的社會組織目標功能的充分發揮，對特定領域的社會組織也表露出監督乏力、管理混亂等弊端，不與時俱進的法制已成為我國社會組織的發展障礙。現行法律規范主要以國務院行政法規和部委規章為主，立法層次比較低，缺乏一部社會組織管理的“母法”對社會組織的性質、地位、作用、權益等進行全方位闡明，并且在稅收優惠政策、財政資助、人事管理、社會保險等方面規定不具體。商會、行業協會的法律地位和職能管理沒有明確的規定，造成其法律地位不明確，管理機制不順暢。基層社會團體等組織，其發起、成立、職能、管理機構、法律責任方面，都缺乏相關的法律規定，造成政府部門管理“無法可依”，形成管理上的盲區。

針對我國目前管控性法規多，保護性法規相對不足的實際，政府應根據現階段社會組織發展的實際情況，借鑒國外的成功經驗，逐步制定和完善相關配套的社會組織法律、法規和規章。用法律的形式明確各類社會組織的性質、地位、宗旨、組織形式、管理體制、權利義務以及成員和政府的關系等，并注意克服以往立法層次低，側重登記管理，片面強調對社會組織嚴格管理而忽視對其培育、扶持和保護其合法權益等傾向。使社會組織的運營擁有良好的法律氛圍和法律保障環境，依法對社會組織進行規范、監督和管理，逐步建立和完善對社會組織依法監督和管理的長效機制， 逐步走向制度化、規范化和法治化，為社會組織的快速而健康的發展提供法律保障。

監督管理機制：從行政依附到法人治理

我國的社會組織發展由于起步比較晚，理論研究也不充分，很多與社會組織有關的監督管理制度與機制都還不健全，隨意性很大，對于組織活動和領導人也缺乏有效的監督和制約措施，制約了社會組織的健康、有序發展（李培林，2013）。改革開放三十多年來，我國的經濟、社會發展取得了巨大成就，現代化進程也進入平穩的快速城市化階段，政治體制、經濟體制和社會體制面臨著許多新的機遇和挑戰，社會組織的發展作為三種體制改革與轉型的有效路徑之一，其管理也面臨著諸多領域的缺位、越位和錯位，舊體制的影響仍然存在，社會對社會組織的寬容度雖有很大的提升，但支持度和參與度仍有很大的不足，需要通過建立健全社會組織監督管理機制來完善和優化。

雖然近年來，政治、經濟、社會體制改革的深化，我國的政治行政環境日趨完善，國家也加強了對社會組織的管理和規范，民政部以及各地方政府也出臺了相關的管理規范，但部分地方對社會組織的管理出現職能混淆，社會組織作為政府行政機關的附庸行政色彩濃厚，組織成立后各方面的運作會納入政府的范疇，從而導致一些社會組織官辦色彩過濃，成了政府的下屬機構，獨立性不足，社會組織衍生為政府部門治理社會的準政府組織，從而被打上了政府或官方組織的烙印。正如中國青年基金會自己實際上是中國共產主義青年團團中央機構的一個分支事業單位一樣，各個省級青基會也同樣照搬了這種管理體制，而且同中央團委一樣，團省委往往也會委派一位負責人擔任省級青年基金會的領導職務，基會的秘書長則從省一級團干部中選任，這種管理體制和模式一直往下延伸到基層。可見，社會組織作用的有效發揮離不開社會組織監督管理機制改革的深化，政府與社會組織之間的職能劃分必須理順目前這種監督管理機制，政府部門應該主要集中于宏觀層面的公共物品提供以及社會秩序的維持，而社會組織的職能則主要集中于微觀層面的公共物品的提供或部分私人物品的提供，并在此基礎上，從根本上提升我國社會組織發展的整體環境，形成政府主導下的引導型政策管理體系，多方參與，產權明晰，財務透明，政治領導與行業指導并舉的社會組織治理格局，完善社會組織的自律和他律責任追究機制，通過管理評價性制度安排規范社會部門內部的法人治理結構，從而，逐步建立有效制衡的法人治理結構和綜合監管評價體系，對社會組織進行規劃引導，實現政府與社會組織的良性互動。

文化保障機制：由防范到規范

當前，我國的社會組織越來越為人們所接受并廣泛活躍在科技、教育、文化、體育、環保、社會服務等社會生活的各個領域，為人民群眾參與經濟、政治、文化、社會生活提供了重要載體。然而，在這個過程中無論是社會組織實踐文化還是社會組織管理的研究文化都還不是很發達，在社會組織越來越多的發揮作用的今天，其功能發揮的效用在很多領域還不盡如人意，也暴露出與社會組織、社會組織管理相關的文化氛圍的缺失，文化作為展現組織功能與效用，凝練組織核心競爭力的有效手段，其作用的發揮還十分有限，社會組織的功能定位、職能履行很多時候還面臨著文化氛圍缺失的挑戰，影響到社會組織今后發展的空間和組織公信力。歷史上形成并遺留下來“強國家、弱社會”的權力格局極大地束縛了我國民間社會組織的發育和發展，我國傳統社會一貫把結社看作結黨營私，新中國成立后政府也一直采取防范和限制態度。同時，封建社會統治的理論基礎是儒家倫理文化，是一種安分守己的保守倫理意識，國人素有“學而優則仕”進入政權體系的愿望追求，以及封建的“三綱五常”等封建倫理傳統，這些畸形文化觀念扭曲了的傳統政治文化，不能夠為社會組織發展的合理性提供理論和輿論上的論證。endprint

新中國成立后，這種情況雖有改觀，但十分有限。新中國成立之初，中央政府幾乎動用了一切資源和社會資本來實現軍事、工業趕超目標，對社會生活領域實行了全面干預和控制，防范限制社會組織發展，政府成為國家權力和社會生活的中心，加上我國向來缺少西方社會組織發展中與市場經濟相適應的普遍的公民意識、法制意識、契約精神和公益精神等源于文化方面的積淀和背景，這嚴重束縛了我國社會組織文化的發展。社會組織實際上成為政府組織的附庸，淪為除了正式政府組織之外的準政府組織，影響到我國社會組織的公信力及其運營管理效能。要改變這種狀況就必須大力發展與社會組織相關的公民意識、法治意識、合作治理等文化理論研究，培育和弘揚與市場經濟相適應的“有限政府”理念，重新界定和理順政府行政職能和社會管理職能，重點關注宏觀調控、社會網絡治理和規范引導上來，營造積極、健康、開放、包容的組織文化氛圍。

制度吸納機制：由排斥到包容

制度是人們在社會經濟活動中必須遵守的行為準則，但制度不是一成不變的，隨著人們社會經濟活動內容的變化，制度也會發生相應的變化，這種變動就是制度的變遷，制度吸納機制建立的過程就是制度變遷并走向規范化的過程。新中國成立之初，黨和政府通過“行政吸納社會”的方式完成了對社會組織的制度建構和行政控制（李培林，2013）。隨著我國市場經濟的發展，傳統政府體制下由政府機關和作為政府機關附庸的事業單位占領的一些社會服務領域逐漸向民間社會組織開放，憑借我國政治經濟社會轉型的歷史機遇，作為政府職能轉變重要載體的社會組織大量涌現，并在政治經濟社會生活的各個領域發揮著越來越重要的作用。

實踐證明，社會組織憑借其非政府性和公益性在我國政治經濟社會生活等領域作用的發揮既面臨著機遇，同時也面對著動力不足、束縛過多等嚴峻的挑戰，過去一直存在的組織形式上的行政色彩過濃和管理手段上的雙重管理體制已經成為社會組織健康發展和社會組織管理效能提升的羈絆，為了更好地發揮其積極作用，必須將社會組織納入統一的社會組織管理體系，建構一個更具包容性的、制度化的管理體制。雖然國務院于1998年10月頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和新的《社會團體登記管理條例》，明確規定了業務主管單位的職責和增加了社會組織注冊的會員和資金下限，民政部門也通過對社會組織清理整頓，把一些符合條件的社會團體、基金會和民辦非企業單位均被納入國家統一的登記管理體制中，但以雙重管理為核心的社會組織監管體制沒有改變，監管職能的越位、錯位、缺位的混亂局面依舊，社會組織的他律和自律機制仍然不健全，這些都不利于社會組織自身的發展和社會組織管理效能的提升。合理規范的社會組織體制的形成過程應當是我國民主政治制度不斷走向完善的過程，黨和政府基于社會組織發展的現實，應當不斷進行制度調整和制度優化，創新制度內容和制度運行的方式，使社會組織的管理形成成熟、規范、有效、與時俱進的制度吸納機制。

結論

隨著我國政府職能轉變的深化，“小政府，大社會”的格局正在逐步形成，政府將更多的社會性事務以購買服務的形式外包給社會組織，從而在公共產品供給和公共服務提供等領域建立起良好的合作關系，為社會組織的生存和發展提供廣闊的空間，與之相適應，也對社會組織的管理和運營能力提出了更高的要求。此外，公民對國家政治和社會生活的參與意識得到了空前強化，突出的表現在權利和利益需求的日益多元化、對社會價值認同和追求的多樣化，表現出越來越積極的參與社會公共事務治理的意愿，這樣就對我國的社會組織管理機制帶來了新的機遇和挑戰，這些管理機制會伴隨實踐的發展和理論研究的深入而不斷優化和完善，從而在更高的層面推動包括社會組織管理在內的國家治理體系和治理內容的現代化發展。

由于我國的社會組織內部還沒有形成健全的法人治理結構，管理水平也不高，需要借助黨和政府的權威實現制度化、組織化和提升治理與運營效率。為此，必須重新界定社會組織管理過程中黨的領導、政府施政與社會組織自律之間的功能，理性建構這三者之間的關系，在保證社會組織效率和社會效益的前提下使三者之間的關系進一步規范化、制度化。

參考文獻：

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