后土地財(cái)政時(shí)代地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的政策建議

朱新現(xiàn)

(福建師范大學(xué)，福建 福州 350108)

地方政府債務(wù)，是指地方政府作為舉債的債務(wù)人需要承擔(dān)的債務(wù)，多是地方政府和所屬的部門為地方公益性集體項(xiàng)目建設(shè)，舉債對(duì)象一般為銀行或者通過(guò)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行舉債。根據(jù)我國(guó)審計(jì)署的規(guī)定，我國(guó)政府性債務(wù)包括三個(gè)部分：地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

隨著地方政府債務(wù)的逐年擴(kuò)大，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究也受到諸多學(xué)者的關(guān)注。林曉寧(2013)從財(cái)政視角探討了我國(guó)地方政府的債務(wù)危機(jī)，認(rèn)為地方政府債務(wù)如果管理不慎，可能會(huì)引發(fā)財(cái)政整體危機(jī)[1]。李臘生等(2013)從中央政府和地方政府之間的關(guān)系出發(fā)，考慮到地方政府債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了實(shí)證分析[2]。孫國(guó)偉(2013)則對(duì)我國(guó)中央和地方兩級(jí)政府債務(wù)融資效率性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一進(jìn)行了探討，提出兩級(jí)政府融資的理論互換方式和債務(wù)期限結(jié)構(gòu)優(yōu)化管理的基本原則[3]。伏潤(rùn)民等(2013)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的可持續(xù)性進(jìn)行了論證[4]。

我國(guó)地方政府債務(wù)急劇膨脹與土地財(cái)政制度的推行是分不開(kāi)的。然而，土地財(cái)政只是一種過(guò)渡手段、短期行為，僅依賴土地財(cái)政是無(wú)法維持我國(guó)地方政府債務(wù)持續(xù)性的。此外，我國(guó)在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控方面力度逐年加大，強(qiáng)調(diào)避免房?jī)r(jià)反彈，直接后果是地方政府土地交易數(shù)量大幅度下降，土地出讓收入也隨之減少。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，類似前幾年出現(xiàn)的“土地盛宴”難以重現(xiàn)。地方政府債務(wù)管理中存在的一個(gè)主要問(wèn)題是：地方政府無(wú)論是舉債還是償債均對(duì)土地出讓收入存在較大的依賴，在后土地財(cái)政時(shí)代，繼續(xù)依靠土地財(cái)政的形式來(lái)維持城鎮(zhèn)化的建設(shè)是不可取的，同時(shí)要警惕地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)嫁。有鑒于此，本文提出地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控主要在于維持地方政府債務(wù)的可持續(xù)，同時(shí)對(duì)地方政府的債務(wù)規(guī)模建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制。

一 我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和成因

(一)我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：截止2013年6月底，我國(guó)地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬(wàn)億元，占24.25%。相比較2010年，負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)有所下降，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)上升了8.67%①。其中融資租賃、墊資施工和BT(建設(shè)—移交)這類新的舉債方式存在監(jiān)督方面難度大和融資成本較高的問(wèn)題，是政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)的主要內(nèi)容。2014年《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況》關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)查出問(wèn)題：一是部分地區(qū)存在變相融資的現(xiàn)象，多通過(guò)信托、BT和違規(guī)集資等手段開(kāi)展，其中違規(guī)集資30.59億元；二是部分地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快問(wèn)題；三是地方政府債務(wù)管理制度缺失，監(jiān)管整改力度不足，其中違規(guī)債務(wù)817.67億元。②

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快，截止2013年6月底，省級(jí)年均增長(zhǎng)14.41%、市級(jí)17.36%、縣級(jí)26.59%。地方和行業(yè)分布不均，在部分省市存在債務(wù)率達(dá)到100%，借新還舊率超過(guò)20%，高速公路償債壓力很大，全國(guó)還貸高速公路債務(wù)19 422.48億元。違規(guī)融資行為和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金情況頻繁出現(xiàn)，地方違規(guī)舉債2 457.95億元，違規(guī)擔(dān)保3 359.15億元，違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。地方政府債務(wù)在償債時(shí)過(guò)分依賴土地出讓金，截止2012年底，全國(guó)11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1 396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)34 865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。①

(二)我國(guó)地方政府債務(wù)成因

2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)全球受到波及，為保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，政府采取了積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，隨后2009年中央推行4萬(wàn)億投資計(jì)劃，為促使地方政府配套資金及時(shí)到位，中央首次提出了以土地出讓收入用于彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收入。

1.財(cái)政體制方面地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。地方政府債務(wù)在成因方面，最根本的原因便是分稅制以來(lái)形成的“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府在城鎮(zhèn)建設(shè)中扮演著重要角色，資金的匱乏使得地方政府不得不借助土地財(cái)政這一方法。早期土地財(cái)政助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的作用，雖然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，地方政府開(kāi)始意識(shí)到土地財(cái)政的缺點(diǎn)，不過(guò)出于地方政府對(duì)中央政府的依存關(guān)系，地方政府債務(wù)的規(guī)模不降反增。

2.GDP競(jìng)賽的過(guò)程中地方政府的債務(wù)不斷擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下，地方政府盲目地追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以及唯GDP的考核標(biāo)準(zhǔn)是地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的直接原因。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的省市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，尚且大舉借債用來(lái)支撐公共設(shè)施和公共服務(wù)的配套建設(shè)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本就薄弱的其他省市，卻在追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上看齊發(fā)達(dá)城市的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果只能是“不窮的變窮，窮的更窮”。

3.地方政府雙重代理人的身份。我國(guó)地方政府管理地方事務(wù)是受了中央政府委托，承擔(dān)一定的責(zé)任，同時(shí)，地方政府進(jìn)行地方事務(wù)管理，提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏绞鞘艿疆?dāng)?shù)厝嗣竦奈校缘胤秸畬?shí)際上是一個(gè)雙重代理人的身份[5]。由委托—代理理論，在權(quán)責(zé)對(duì)等的時(shí)候委托代理關(guān)系才是有效的。首先在我國(guó)，地方政府履行的是代理人的行為卻不被委托人監(jiān)督，首先中央政府對(duì)地方政府考核的指標(biāo)中不包括債務(wù)，地方政府可以通過(guò)舉債來(lái)提高政績(jī)；其次當(dāng)?shù)鼐用駸o(wú)法對(duì)地方政府進(jìn)行考核，地方債務(wù)繞過(guò)了《預(yù)算法》的限制；最后地方政府本身不具備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的條件。地方政府無(wú)須為舉債后果進(jìn)行負(fù)責(zé)，是我國(guó)地方政府債務(wù)不斷膨脹的根源。

此外，李虎(2013)認(rèn)為地方政府僅依賴中央政府通過(guò)稅收返還形式的轉(zhuǎn)移支付不利于均衡地區(qū)間財(cái)力，增加了地方政府的債務(wù)[6]。卜鵬愛(ài)等(2013)認(rèn)為地方政府債務(wù)的一個(gè)重要原因是債務(wù)管理制度的缺失，地方政府在舉債方式、舉債規(guī)模、舉債風(fēng)險(xiǎn)控制上無(wú)法可依，有的單位和部門通過(guò)簽訂虛假合同套取銀行資金和違規(guī)擔(dān)保，形成地方政府債務(wù)[7]。

二 土地財(cái)政在地方財(cái)政中的地位與影響

(一)土地財(cái)政在地方財(cái)政收入中占據(jù)著重要地位

當(dāng)前土地財(cái)政在我國(guó)地方政府財(cái)政收入中占據(jù)著重要地位，依據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)整理，截止2013年6月，部分城市土地出讓收入占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入比例過(guò)高，其中天津的土地出讓收入占財(cái)政收入比例達(dá)到89.2%，成都為68.0%，上海為50.3%，杭州為47.3%③。

圖1 土地出讓收入與財(cái)政收入比

土地成為地方政府籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的有力保障，土地財(cái)政主要通過(guò)四種方式為地方政府增加財(cái)政收入：其一，低價(jià)征地高價(jià)出售，即土地出讓金的形式獲益；其二，高地價(jià)推動(dòng)高房?jī)r(jià)，帶動(dòng)房地產(chǎn)稅和物業(yè)稅快速增長(zhǎng)；其三，在稅收方面，低價(jià)出讓給企業(yè)吸引資金的涌入，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)為地方增加稅收收入；其四，把土地作為抵押向銀行貸款用于支持城鎮(zhèn)化建設(shè)[8]。

(二)土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政具有雙重效應(yīng)

1.正效應(yīng)：助推地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，地方政府扮演著重要的角色，由于分稅制的限制，地方政府在資金籌集方面不得不借助于土地財(cái)政的形式來(lái)維持城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，由上文數(shù)據(jù)可知，土地出讓金對(duì)地方財(cái)政的支撐作用明顯。尤其在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，房?jī)r(jià)和地價(jià)相互推動(dòng)上漲，土地財(cái)政有力地推動(dòng)了地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)。杜雪君等(2009)對(duì)我國(guó)土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果顯示土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯的促進(jìn)作用[9]。張昕(2011)對(duì)省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)一步分類為東中西部分別分析，發(fā)現(xiàn)土地出讓收入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化水平高低有很大關(guān)系，在城鎮(zhèn)化水平高的城市，土地出讓收入作用呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[10]。

2.負(fù)效應(yīng)：加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)土地財(cái)政過(guò)分的依賴所帶來(lái)的直接影響是加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，土地財(cái)政得以持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提是以土地帶來(lái)的收益能夠持續(xù)維系。土地財(cái)政受到土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)影響巨大，因此房地產(chǎn)市場(chǎng)一旦冷卻降溫，以土地財(cái)政為主的地方政府財(cái)政收入會(huì)出現(xiàn)大的波動(dòng)，地方政府融資平臺(tái)將會(huì)受到巨大的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。何楊等(2012)從土地財(cái)政視角對(duì)地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了計(jì)量分析，認(rèn)為高度單一依賴土地出讓金的格局不被打破，地方政府未來(lái)會(huì)面臨嚴(yán)重的償債風(fēng)險(xiǎn)[11]。

(三)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

在土地財(cái)政時(shí)代，地方政府依靠土地出讓金收入足以支撐地方政府債務(wù)的持續(xù)，而在后土地財(cái)政時(shí)代，土地財(cái)政助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力下降，地方政府缺乏有效的資金來(lái)源來(lái)支撐債務(wù)。因此對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)償債資金鏈條的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行分析非常重要，銀監(jiān)會(huì)披露，當(dāng)今銀行業(yè)的三大風(fēng)險(xiǎn)中地方政府融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)排在首位。

1.金融風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)將資金大多用于沒(méi)有太多經(jīng)營(yíng)性收入，債務(wù)償還幾乎全部依靠財(cái)政收入的項(xiàng)目給地方政府財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。此外，2013年地方政府性債務(wù)資金來(lái)源集中在銀行貸款、BT和發(fā)行債券。地方政府融資平臺(tái)的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)給銀行信貸安全帶來(lái)了巨大的壓力，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)降溫，將直接導(dǎo)致土地收益下降，融資平臺(tái)信貸資產(chǎn)質(zhì)量將大幅度下降，從而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2013年全國(guó)性政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示：地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快。相比2010年省市縣三級(jí)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額年均增長(zhǎng)19.97%達(dá)到了10.57萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度。城投債作為地方政府債務(wù)的主體，2014年將迎來(lái)3 500億元的兌付高峰，這對(duì)于大多數(shù)的地方政府構(gòu)成巨大財(cái)政方面的壓力，處理不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)影響到民眾對(duì)政府的信任而且會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定。如果地方政府債務(wù)巨大，可能導(dǎo)致的后果是政府拒不還債，影響政府的公信力。當(dāng)土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)不再繁榮，土地財(cái)政會(huì)成為地方政府債務(wù)爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的助力，加劇地方政府債務(wù)危機(jī)。此時(shí)要防止地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)嫁行為：地方政府通過(guò)亂收稅費(fèi)和借新還舊的形式，分別實(shí)現(xiàn)對(duì)下和對(duì)未來(lái)的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁，實(shí)際上是轉(zhuǎn)嫁到了納稅人身上。地方政府拒不還債，中央政府實(shí)施救助行為，債務(wù)危機(jī)從地方政府轉(zhuǎn)嫁到中央政府，如果中央政府財(cái)力不足，可能會(huì)發(fā)生主權(quán)債務(wù)違約的嚴(yán)重情形。

(四)后土地財(cái)政時(shí)代地方政府面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

近年來(lái)，國(guó)土資源部、住建部等各部委陸續(xù)發(fā)表聲明，重申中央調(diào)控房地產(chǎn)的決心和力度。毋庸置疑，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向自主有序增長(zhǎng)，類似前幾年出現(xiàn)的“土地盛宴”將難以重現(xiàn)，這也宣告我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)代[12]。從數(shù)據(jù)上看，2012年購(gòu)置土地面積為35 666.80萬(wàn)平方米，遠(yuǎn)小于2011年購(gòu)置面積，下降幅度明顯④。

土地市場(chǎng)不再繁榮，意味著土地出讓金對(duì)于地方政府的財(cái)政收入貢獻(xiàn)也在下降。此外，自2011年以來(lái)，國(guó)家關(guān)于土地出讓金的使用下達(dá)了硬性規(guī)定：土地出讓金中的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，10%用于保證性住房的建設(shè)，10%用于教育資金⑤。由上可以看出，后土地財(cái)政時(shí)代地方政府僅依賴土地出讓收入必然導(dǎo)致地方政府財(cái)政吃緊，地方政府償債能力也將再次受到波及，地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。

三 后土地財(cái)政時(shí)代地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的政策建議

化解地方政府債務(wù)危機(jī)，無(wú)非是從支出和收入上下功夫，增加財(cái)政收入和減少財(cái)政支出是降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必然途徑。在后土地財(cái)政時(shí)代，土地財(cái)政對(duì)于城市發(fā)展的推進(jìn)作用有限，更要注意地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。

(一)建立財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)政制度，加快房產(chǎn)稅立法，糾正GDP崇拜防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從財(cái)政角度看，加快財(cái)政體制改革，改變分稅制以來(lái)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的局面。應(yīng)對(duì)新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要給予地方政府更多的財(cái)政支持，防止為求發(fā)展而盲目過(guò)度借債。從稅收角度看，地方政府稅源不足，稅種較少。防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增加地方政府的收入是關(guān)鍵。由圖1可以看出，地方政府的財(cái)政收入主要依賴土地財(cái)政，在后土地財(cái)政時(shí)代，減少地方財(cái)政收入對(duì)土地的依賴有助于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步以土地相關(guān)稅費(fèi)來(lái)取代土地財(cái)政。十八屆三中全會(huì)上中央首次提出房產(chǎn)稅立法問(wèn)題，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“加快立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。確立房產(chǎn)稅，并將房產(chǎn)稅納為地方政府稅收的主要稅種，可幫助地方政府形成可借能還的良性循環(huán)，對(duì)于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著不可或缺的作用。

地方政府雙重代理人的身份導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷膨脹。控制地方借債的規(guī)模，一個(gè)重要的因素是控制地方政府借債的沖動(dòng)，這涉及到地方政府政績(jī)考核的問(wèn)題。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的階段，這一問(wèn)題更加值得注意，轉(zhuǎn)變以GDP為主的政績(jī)考核制度，建立起“誰(shuí)投資，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的長(zhǎng)效機(jī)制，注重跨年度預(yù)算平衡。地方政府在新項(xiàng)目上馬時(shí)，要在可行的預(yù)算約束內(nèi)開(kāi)展，并且對(duì)投資效果要有所監(jiān)督，防止應(yīng)屆地方政府無(wú)成本地為了政績(jī)而去舉債，從根本上防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)拓寬地方政府融資渠道，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)健康發(fā)展

1.建立一個(gè)共同發(fā)債的籌資機(jī)構(gòu)為地方政府提供穩(wěn)定的資金支持

拓寬城市建設(shè)融資渠道，從多方面籌集城市建設(shè)資金，減少對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，是應(yīng)對(duì)后土地財(cái)政時(shí)代到來(lái)的重要措施。我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，不同地區(qū)舉債能力差別很大，相對(duì)貧困的省份由于信用問(wèn)題而存在難以發(fā)行債券的問(wèn)題。以上海市和西藏為例，2012年上海市和西藏的財(cái)政收入分別為3 743.71億元、86.58億元，財(cái)政支出分別為4 184.02億元、905.34億元，財(cái)政支出和收入比例為1.12∶1和10.45∶1⑥。債券的發(fā)行如果完全由市場(chǎng)決定，投資者會(huì)選擇有良好財(cái)政收入的地方政府單獨(dú)發(fā)行的債券，與西藏相比較，投資者更傾向購(gòu)買上海市政府發(fā)行的債券，因此我國(guó)可以在各地方政府間通過(guò)協(xié)作建立起一個(gè)共同的籌資機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)合不同地區(qū)、不同收入水平的地方政府，共同發(fā)行債券[13]。幾個(gè)地方政府或者十幾個(gè)地方政府聯(lián)合在一起，共同發(fā)行債券，這對(duì)于解決貧困地區(qū)融資難的問(wèn)題有較大的幫助，同時(shí)有助于提高政府債券的信用評(píng)級(jí)。

圖2 我國(guó)分地區(qū)財(cái)政收入與財(cái)政支出(單位：億元)⑦

共同發(fā)行債券對(duì)于財(cái)政收入較少的地方政府，如青海、西藏、寧夏等，提高其發(fā)行債券的效率具有明顯作用：一是提高債券的流動(dòng)性，幫助低財(cái)政收入政府籌集資金；二是完善債券發(fā)行的制度，降低成本。共同發(fā)行債券的缺點(diǎn)是存在道德風(fēng)險(xiǎn)，由于地方政府共同發(fā)債，債務(wù)人不再是單獨(dú)的某一個(gè)政府，低財(cái)政收入地方政府可能會(huì)依賴高財(cái)政收入的地方政府償還本息。

此外，債務(wù)的償還期限與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期限要相匹配，避免一屆地方政府發(fā)債，多屆地方政府進(jìn)行還債的局面出現(xiàn)。與地方政府債務(wù)相配套的償債機(jī)制是地方政府債務(wù)持續(xù)性的一個(gè)重要保障，逐步建立地方政府債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度。政府作為借款的主體應(yīng)當(dāng)制定成熟的還本付息的計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)可能發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備一定的準(zhǔn)備金，償債準(zhǔn)備金可以從每年的財(cái)政收入中預(yù)留。

2.推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)健康發(fā)展

政府融資平臺(tái)作為制度上的創(chuàng)新，有助于地方政府在財(cái)政收入不足時(shí)綜合運(yùn)用社會(huì)資源開(kāi)展城市建設(shè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)的融資平臺(tái)達(dá)7 170個(gè)，其中存在很大隱患，地方政府融資平臺(tái)存在違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的現(xiàn)象：融資平臺(tái)將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場(chǎng)22.89億元，違規(guī)投入到房地產(chǎn)市場(chǎng)高達(dá)70.97億元①。促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)健康發(fā)展有助于地方政府債務(wù)的可持續(xù)性。

地方政府債務(wù)資金45.45%來(lái)自地方政府融資平臺(tái)，融資平臺(tái)的健康發(fā)展是地方政府債務(wù)可持續(xù)性強(qiáng)有力的保障。融資平臺(tái)要強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)自主，加大監(jiān)管力度，堅(jiān)持走“自負(fù)盈虧，持續(xù)發(fā)展”的道路。推動(dòng)融資平臺(tái)健康發(fā)展首要任務(wù)是立法，完善地方政府投融資法律法規(guī)，使地方政府融資合規(guī)有序進(jìn)行。其次構(gòu)建多元化融資體系是基礎(chǔ)，以經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支撐，進(jìn)行發(fā)債融資。

(三)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制以市場(chǎng)控制為主

在后土地財(cái)政時(shí)代，僅依賴土地財(cái)政無(wú)法維持地方政府債務(wù)的可持續(xù)性，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化推進(jìn)，地方政府舉債和償債交由市場(chǎng)完成，地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制上應(yīng)選擇市場(chǎng)控制機(jī)制。國(guó)際上對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制有四種機(jī)制：行政控制、市場(chǎng)控制、規(guī)則控制和合作協(xié)調(diào)控制。行政控制即審批制，容易引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，適合規(guī)模較小的國(guó)家。市場(chǎng)控制是指地方政府需要對(duì)自己的舉債行為負(fù)責(zé)，如美國(guó)就是采取的市場(chǎng)控制機(jī)制。規(guī)則控制是指地方政府舉債行為受到中央和地方政府制定的財(cái)政規(guī)則影響。合作協(xié)調(diào)控制是指地方政府通過(guò)和中央政府進(jìn)行協(xié)商，共同商議舉債規(guī)模，適用于人口和地方政府?dāng)?shù)量少的國(guó)家。

以上四種控制機(jī)制中，最適合我國(guó)的是強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明的市場(chǎng)控制機(jī)制。在市場(chǎng)控制機(jī)制下，地方政府債務(wù)規(guī)模受資本市場(chǎng)影響，是和地方財(cái)政收入相協(xié)調(diào)的。我國(guó)要建立起有效的財(cái)政管理制度和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制才能從根本上將地方政府發(fā)債納入良性循環(huán)軌道[14]。提高舉債行為的透明度，健全債券市場(chǎng)發(fā)行機(jī)制，完善地方政府防范風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，建立起真正能夠履行責(zé)任的市場(chǎng)控制機(jī)制[15]。

(四)將壓力測(cè)試引入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行經(jīng)常性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是保障地方政府債務(wù)可持續(xù)性一個(gè)重要的措施。在后土地財(cái)政時(shí)代更要注意風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，針對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行可行性論證分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并制定出相應(yīng)的預(yù)案來(lái)化解可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

壓力測(cè)試作為一種可信賴的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)方法可以引入到地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中來(lái)。壓力測(cè)試是指金融機(jī)構(gòu)在遭遇小概率事件如房?jī)r(jià)下跌30%，股市暴跌20%等沖擊時(shí)模擬出金融機(jī)構(gòu)的承壓能力[16]。將壓力測(cè)試應(yīng)用在地方政府融資平臺(tái)，通過(guò)設(shè)計(jì)不同的壓力場(chǎng)景，選擇承壓對(duì)象可以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警。劉尚希等(2012)對(duì)“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)行了壓力測(cè)試，結(jié)果顯示地方政府債務(wù)和地方政府財(cái)政總體上是風(fēng)險(xiǎn)可控的，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可逐步化解[17]。

參照國(guó)際組織的習(xí)慣做法，可以選擇負(fù)債率(年末債務(wù)余額與GDP比率)、政府外債與GDP的比率、債務(wù)率(年末債務(wù)余額與政府綜合財(cái)力比率)和逾期債務(wù)率等指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)情況進(jìn)行分析。通過(guò)比較地方政府各風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)與國(guó)際通用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值，來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

表1 2013年全國(guó)政府性債務(wù)各風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)①

將壓力測(cè)試引入到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制具有重要意義，它能夠有效幫助地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，通過(guò)各類假設(shè)情景的設(shè)計(jì)，模擬出地方政府需要面對(duì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而做出預(yù)案并采取應(yīng)對(duì)措施。具體程序：1.選擇承壓指標(biāo)，可考慮負(fù)債率、政府外債和GDP的比率、債務(wù)率、逾期債務(wù)率等。2.選擇壓力因素，可以選擇地價(jià)、房?jī)r(jià)和房屋銷售量。3.情景模擬，可運(yùn)用歷史模擬法、專家情景法、組合情景法設(shè)計(jì)不同壓力情景，假設(shè)房?jī)r(jià)、地價(jià)等因素在輕度、中度和重度下降時(shí)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。4.構(gòu)建壓力傳導(dǎo)模型，通過(guò)情景分析模擬出不同情境下，例如房?jī)r(jià)下跌，導(dǎo)致土地出讓金收入減少，房產(chǎn)稅、物業(yè)稅收入減少，進(jìn)而模擬出對(duì)地方政府的財(cái)政收入的影響，從而達(dá)到對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警的目的。在后土地財(cái)政時(shí)代，地方政府債務(wù)可能會(huì)由于缺乏財(cái)政資金支撐而變得相對(duì)脆弱，運(yùn)用壓力測(cè)試的方法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)可能會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的脆弱環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，提前采取應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施。

注釋：

① 資料來(lái)源:審計(jì)署《2013年第32號(hào)公告——全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。

②資料來(lái)源:審計(jì)署《2014年第1號(hào)公告——關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況》。

③資料來(lái)源：審計(jì)署《2013年6月10日公告——36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。

④資料來(lái)源：http://news.dichan.sina.com.cn(2012全年房地產(chǎn)市場(chǎng)研究報(bào)告)。

⑤資料來(lái)源：http://finance.ifeng.com(土地出讓金10%用于水利建設(shè))。

⑥資料來(lái)源：《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)和《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)。

⑦資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)。

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