“把權力關進制度的籠子里”的理論思考

孔玲

摘要：習近平總書記在中央紀律檢查委員會第十八屆二次全體會議上提出了“把權力關進制度的籠子里”的思想，并在黨的十八屆三中全會上又作了進一步的闡述。文章從權力約束的思想追溯、理論來源和對世界各國約束權力的基本方式來進行深入的考察，認為用剛性的法律制度來管權確是一種有效的約束和控制權力的方式。

關鍵詞：權力；制度；約束權力

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2014）01-0009-04

2013年1月，習近平總書記在中央紀律檢查委員會第十八屆二次全體會議上提出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”2013年11月，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上又進一步強調，堅持用制度管權，是把權力關進籠子里的根本之策。

習近平總書記的這些重要講話振奮人心。有人認為，他講話中所闡述的權力制約和監督思想，體現了現代政治文明，是中國共產黨對于把握與借鑒人類政治文明成果的最高水平，不僅對黨的建設具有歷史意義，對我國的政治建設與文化建設也具有長遠意義。

一、“把權力關進制度的籠子里”的思想追溯

“把權力關進制度的籠子里”，可謂當今社會的一句政治名言。曾有政治家說過：“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經典著作，而是實現了對統治者的馴服，實現了把他們關進籠子里的夢想。”今天，習近平總書記說這句話時，特別強調的是“制度”二字，強調要用“制度”管權，要把權力關進“制度”的籠子里。

約束權力思想，早在兩千多年前古代西方的希臘羅馬時期就已產生。古希臘思想圣人亞里士多德就認為，人如果擁有了權力和尊貴的地位，權力和統治的欲望也會迅速膨脹，就會不惜違反正義，以權力來獲取私利。為此，他尤其推崇法治，認為法治是第一好的治國方式，極力主張用法律制度來約束統治者。他說：“統治者不可能靠道德就能夠完全控制自己的行為，如果沒有外在的強力控制，就會出現任意行為。”[1]

近代以后，許多啟蒙思想家都堅決主張要對權力進行約束和控制。17世紀的洛克在其《政府論》一書中就認為統治者會濫用權力，并提出“對于濫用權力的真正糾正辦法就是用強力對付強力”。18世紀的孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中明確提出：“一切有權力的人都會濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才會休止。”“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”19世紀英國歷史學家和政治思想家阿克頓勛爵在他的《自由與權力》一書中，基于之前政治思想家們的權力思想觀點，作了一個經典性的結論，“權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗”，所謂的“絕對權力”就是不受任何約束控制的權力，所謂的“絕對導致腐敗”就是完全腐敗，換言之可謂“有權必腐，極權極腐”。為此，他們都極力主張“權力必須受到約束”，一定要“把統治者關進籠子里”。

為什么一定要把權力或統治者關進籠子里？其基本原理是什么？歸根到底是由人的本質屬性所決定的。人是一種具有自然性（動物性）和社會性的野蠻與理性相結合的復雜體。正如恩格斯所說：“人是什么？一半是野獸，一半是天使。”[2]“天使”單純利它善良，“野獸”狡詐自私兇惡，人就是一種天使與野獸相結合的特殊動物，是善惡兩性的結合體。美國憲法之父麥迪遜認為：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統治人，就不需要對政府有外來的或內在的控制了。”[3]法學家把這句話加以變通后，就說成為：“如果把權力交給魔鬼，法律是無效的。如果交給天使，就不需要法律了。”但是，權力是交給人的，人既有天使的基因，也有魔鬼的基因，是一個很復雜的生物體。我國提出的“法治與德治”相結合的治國方略，就是基于這種人性原理，認為，“德治”可以張揚人性中的“善”，“法治”可以抑制人性中的“惡”。那么，權力又是什么？思想家們認為，權力產生于社會高于社會，是凌駕于社會之上的一種強制性力量。如果人性中的“惡”在不受任何約束的情況下與這種強力相結合，就會使一些擁有權力的政治人物，變成比獅虎更為兇惡的猛獸，致使政治成為“猛于虎”的“苛政”，而民眾只是各顧各的小綿羊，隨時會成為獅虎猛獸的犧牲品，不把他們關起來，民眾就沒有任何安全感，更談不上自由。

政治思想家們“約束權力”、“一定要把權力關進籠子里”的思想主張，就是建立在這種對于人性“惡”的假定預設理論之上的。這種理論的基本思路，就是從人的自然性或動物性切入，不是考慮他們應該做什么，而是考慮他們可能會做什么。

這些約束控制權力的思想影響至今，已成為當下世界主流社會公認的定理。那么，如何有效約束控制權力，即應該用什么樣的方式方法才能有效地關住權力，則會因國情的不同而有所不同。

二、西方國家的權力籠子

以什么樣的方式方法，才能夠有效關住權力？這是一個比較難以達成共識的問題，一般由各國的歷史傳統或基本國情所決定。從世界各國情況來看，約束權力的具體方式，不同的國家有不同的方法。

在西方國家，傳統約束權力的基本方式是“法治”。其主要方法就是如上所述的“用權力制約權力”或“用強力對付強力”。他們認為，國家是一個權力的集合體，包括立法、執法、司法三大權力系統。所謂的“權力制約權力”或“強力對付強力”，其前提就是要求國家的這三大權力系統首先必須分立，不能集中在某個人或某一群人手中，即必須分別由不同的機構行使。近代啟蒙思想家洛克首創這個理論，其后的孟德斯鳩等思想家們在此基礎上進一步發展與完善，形成了系統的政治權力理論。

孟德斯鳩關于“三權分立”有一段被人們認為是不朽的名言：“當立法權與執法權都掌握在一個人或一個機構手中，自由就消失了，因為人們害怕制定暴虐法律的同一個人或同一個機構將以暴虐的方式執行它們。當司法權不和立法權或執法權分立時，自由也不復存在。如果同一個人或同一群人——貴族也好，平民也好，運用這三項權力：制定法律的權力，執行公共決議的權力、和判定罪行或個人爭議的權力，那么一切都喪失殆盡。”[4]孟德斯鳩“三權分立”的思想，對美國制憲者產生了巨大影響，它首先在美國得到了實踐，創立了“三權分立”的政權組織形式。美國的三權分立模式，后來為法國仿效，并逐步影響世界許多國家，特別是拉美國家。

“三權分立”的美國模式與以英國為典型的“議會至上”模式有所不同。

“三權分立”模式的本質特征是“三點一線、相互制衡”，所謂的“三點一線”，即立法、執法、司法三權平行在同一條線上，沒有哪一個權力超越或高于另外兩個權力，而是各自對至上的憲法負責。它與洛克在其《政府論》下篇中設計的“議會至上” 的三角形模式不同。“議會至上”也稱“立法至上”。其特點是：立法權最高，即立法、執法、司法三權中，議會的立法權超越執法和司法兩權而居于最高地位，代表國家至高無上的權力，不受任何其他權力的控制。“議會至上”的理論基礎是民主與法治，認為在人民主權的民主制國家里，法律是人民共同意志的體現，代表了國家的最高權威，任何其他政府行為——執法或司法都必須服從法律，因此，掌握在人民手里的立法權應該是國家的最高權力。立法權作為國家最高權力，就應該超越執法權和司法權。一個國家的政體是以最高權力——立法權的歸屬而定，立法權歸人民，就是人民主權的國家，立法權歸君主，就是君主專制的國家，等等。[5]

根據孟德斯鳩的原意，三權分立的目的是為了防止政府侵犯公民個人權利（自由），認為除了防范其他機構對權利的侵犯之外，由于議員也是會犯錯誤的人，而不是神，因此，議會也有可能制定錯誤的法律，所以有必要受到其它權力的控制，從思想理論上設計了“三權分立相互制衡”、“以權力制約權力”的權力監督模式。由于美國當時的制憲者的首要考慮是如何制衡政府權力，以更有效地保障公民權利，因而很自然地接受了孟德斯鳩的思想，設計了三權分立制衡的模式，即在三權分立的基礎上，權力之間的關系是相互制約的。這種權力制約權力模式具體而言就是，國會立法、總統執行、法官審判。但是，總統對國會通過的法案有權否決，國會在一定條件下可推翻總統的否決；總統有權任命高級官員，但須經國會認可，國會有權依法彈劾總統和高級官員；最高法院法官由總統任命并經國會認可，最高法院又可對國會通過的法律以違憲為由宣布無效。

有人認為，如果“議會至上”代表的是民主主義的思維，那么，“三權分立”則更多代表的是自由主義思想。

三、中國特色社會主義的權力籠子

在中國，其政治傳統對權力約束的基本方式是“德治”，人們寄托著統治者對“仁義”的道德追求，期望著“仁君賢相”的出現。主張用以教育為主的方法，訓導統治者不斷完善自己的政治人格，極力倡導他們施“仁政”，實行“王道”，堅決反對一味“暴政”，肆意“霸道”。

當今中國在共產黨領導下，繼承和發揚中國優良政治傳統的同時，還借鑒了人類政治文明成果，提出“依法治國與以德治國相結合”。這種結合，必須是建立在以“依法治國”為基本方略基礎上的結合。習近平總書記在講話中體現了這一精神，即在堅持“以德治國”的同時，更加注重“依法治國”，特別強調要把權力關進“制度”的籠子里，要用剛性的法律制度來約束國家權力。建國60多年的歷史證明，片面強調政治思想教育和單純依靠個人覺悟來保證權力的正確行使是靠不住的。正如鄧小平所說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。”[6]他還說，“文化大革命”的教訓是極其深刻的，“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[6]。1978年8月，即十一屆三中全會即將召開之前，鄧小平曾在《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中提到，英、美、法等國家的經驗值得我們深思，美國總統尼克松下臺，日本首相田中受審，這在西方國家是經常出現的，但是，這些國家并沒有因為領導人出問題，或去或留，而影響政治和社會的穩定以及基本政策的持續性，其根本原因，就是他們建立了一套有權威的政治法律制度。[6]為此，鄧小平在為黨的十一屆三中全會做準備的中央工作會議上指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變”[7]，鄧小平這些鮮明的思想觀點，成為后來建設中國特色社會主義法治國家的指導思想。今天，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上進一步明確提出，“要強化權力運行制約和監督體系，把權力關進制度的籠子里。”這就要求必須著力打造一個約束權力的“制度籠子”。

“制度”是人們從事各種活動的行為準則的統稱，是理性的人們為自己從事經濟、政治、文化、社會等各種實踐活動而設定的一系列直接管制行為的原則與規則，包括政治制度、經濟制度、文化制度、社會制度等各種制度。但是，對于權力的有效控制，唯有法律制度。法律制度與其他制度最大的不同，在于它的國家強制性和它所具有的強大的國家拘束力。我國憲法規定：“國家的一切權力屬于人民。”把權力關進制度的籠子里，就是人民要用體現人民自己共同意志的、具有國家強制力的法制材料來編織這個籠子，用法律的武器來保護人民自己應該享有的權利不受侵犯。在編織這個籠子的法制材料中，最為堅固或最具剛性的基材就是憲法制度。

憲法是最高的法律規范，是人們一切活動的最高行為準則，它規定一個國家最基本的社會制度和最重要的社會關系，集中體現廣大人民意志和根本利益，是具有最高法律效力的國家根本大法。憲法作為人類社會關系的一種調整器，其調整的對象，是國家與社會的關系，是權力與權利的關系。其基本精神就是要給國家權力劃定一個邊界，防止國家權力越位侵犯社會權利，即通過對國家權力規制的手段，以實現對人民根本利益的維護和保障的目的。因此，憲法在編織制度籠子的材料中，是最為堅固、最具剛性的材料。它奠定整個法制系統工程的基礎，確立一個國家法制體系的基本原則，一切法律、行政法規、地方性法規、條例，都必須建立在這個基礎之上，都不得同憲法的原則和精神相違背。習近平總書記在出席首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上發表重要講話時指出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。”“根本法”、“總章程”及“最高”的地位、權威與效力的憲法定位，體現了總書記“憲法至上”的完整理念。他說：“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的尊嚴。捍衛憲法權威，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。”黨的十八大通過的新黨章重申：黨必須在憲法和法律的范圍內活動，這是保障憲法最高法律地位、法律權威和法律效力的根本政治保證。為此，總書記在這次講話中嚴肅強調，“任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。”

結束語

新中國建立以來，我們國家走了不少彎路，原因很多，其中一個極為重要的原因，就是沒有“把權力關進制度的籠子里”，沒有很好地運用憲法和法律的方式來管理國家，沒有真正實現社會主義民主的制度化、法律化。權力的行使走向，往往“以領導人的改變而改變，以領導人看法和注意力的改變而改變”。改革開放后，中國經濟增長速度世人矚目，但是，憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，對領導干部尤其是主要領導干部監管不力，導致官員腐敗發生率居高不下，以權謀私、權力尋租到了較為嚴重的程度。這些都與權力的制約與監督或缺位乏力或“牛欄關貓”不到位，有著千絲萬縷的聯系。為此，習近平總書記在講話中特別強調：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”還強調：“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。”

參考文獻：

[1]亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1997：319.

[2]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第二十一卷[M].北京：人民出版社，1965：325.

[3]漢密爾頓.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1995：264.

[4]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，1997：154-156.

[5]洛克.政府論：下[M].北京：商務印書館，1964：123.

[6]鄧小平.鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.333.

[7]中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編：上[M].北京：中央文獻出版社，2005：323.

責任編輯：孔九莉