壟斷行業規制改革：理論依據行業經驗和政策選擇

雷德雨

摘要：我國政府規制改革要在放松經濟性政府規制的同時，加強社會性規制。本文對我國深化政府規制改革的理論依據，規制經濟學對自然壟斷識別的理論發展，及其對自然壟斷規制變革的深遠影響進行了深入分析，并運用可競爭市場理論和激勵性規制理論，以轉變政府職能為突破口，對我國政府規制改革面臨的主要問題提出了有針對性的政策建議。

關鍵詞：政府規制改革；自然壟斷；政府職能；可競爭市場

中圖分類號：F203

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2014）01-0044-05

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”。有效的市場監管是規制經濟學研究的重要內容，當前應當在充分借鑒規制經濟學理論發展的基礎上，對我國壟斷行業的政府規制實踐和經驗進行深入反思，以轉變政府職能為突破口，深化我國政府規制改革。

一、壟斷行業規制改革的理論依據

傳統微觀經濟學主張對自然壟斷行業實施嚴格的政府規制，以改進資源配置效率，實現帕累托改進。

芝加哥學派對自然壟斷的概念進行了拓展，在芝加哥學派研究的基礎上，鮑莫爾等于1982年提出可競爭市場理論。[1]17基于可競爭市場理論的思想，產生了如特許投標權、區域標尺競爭規制等旨在鼓勵壟斷廠商提高技術和管理效率的激勵性規制理論。新規制經濟學的發展極大地推動了各國規制改革的潮流，上世紀80年代以后的規制實踐整體表現為“放松經濟型規制，加強社會性規制”的趨勢，在放松經濟性規制的過程中，激勵性規制理論獲得了越來越廣泛的應用。

二、我國深化政府規制改革的行業經驗

（一）電信業

1.我國電信業政府規制概況

如表1所示，我國電信產業經過四次政府規制改革，旨在引入競爭的電信業拆分和重組。電信主管部門經歷由“郵電部”到“信息產業部”再到“工業與信息化部”的轉變，實現了電信業的政企分開。在規制改革舉措的作用下，中國電信體制改革打破了電信業的壟斷局面，初步形成了競爭的市場結構，有效地提高了電信企業的運作效率，促進了中國電信業的飛速發展。

2.我國電信業規制改革面臨的主要問題

我國電信業早期的規制改革主要采取引進新競爭者的英國模式，1999年和2002年的規制改革主要采取了分拆重組現有電信企業的美國模式。在1999年的分拆重組后，隨著移動業務的高速增長，中國移動逐漸占據我國電信業務的主要地位。如表2所示，我國電信業發展的失衡局面逐漸形成；各大電信運營商之間出現了重復建設、惡性競爭的局面，如“2002年至2006年，5家企業累計投入11235億元，用于電信基礎設施建設。由于缺乏統籌規劃，重復投資問題突出，網絡資源利用率普遍偏低，通信光纜利用率僅為三分之一左右，且增加了企業的折舊和運行維護費用。”[2]

為矯正電信業失衡的局面，形成合理的市場競爭和產業組織格局，避免電信網絡重復建設，2008年中國電信業再次實施重組，重組形成的新的中國移動、中國電信和中國聯通取得了第三代移動通信技術（3G）業務牌照。如表3所示，中國電信和中國聯通借助3G業務的發展實現了較快的增長，但從營業收入和凈利潤兩項指標來看，中國移動仍然保持較為明顯的優勢，我國電信業發展的失衡狀態仍較為突出。當前我國電信業正面臨發展第四代移動通信技術（4G）的關鍵時期，亟待采取電信業規制改革措施，營造合理的電信業市場競爭格局。

（二）電價規制

1.我國電力行業價格規制概況

2002年年底的電力體制改革形成了我國目前的電力產業組織結構格局，即由五大發電集團組成發電市場競爭格局，兩大電網公司組成供電市場競爭格局。

隨著我國電力行業的政企分開，我國電力行業價格規制呈現出規制緩和的特征。2003年7月，國務院辦公廳頒布了《關于印發電價改革方案的通知》，明確提出了電價規制改革的目標（表4），并成立國家電力監管委員會，主要負責頒發電力業務許可、電力市場監管，維護電力市場公平競爭環境等。

長期目標電價分解為上網電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價發電、售電價格由市場競爭形成輸、配電價格由政府管制

近期目標在廠網分開的基礎上，建立與發電環節適度競爭相適應的上網電價機制初步建立有利于促進電網健康發展的輸配電價格機制實現銷售電價與上網電價聯動優化銷售電價結構推進大客戶與發電企業的雙邊交易

2.我國電價規制改革面臨的主要問題

我國目前電價體系包括發電上網價格和銷售電價兩種電價，我國政府對發電上網價格和售電價格實施規制；目前電網電價體系沒有獨立的輸、配電價格，其價格通過售電價格減去發電上網電價得到。當前我國電價規制體系與電價規制改革的目標還有相當的距離，突出表現在：

1.發電、售電價格尚未實現由市場競爭形成

2003年頒布的《電價改革方案》提出，“建立區域競爭性電力市場并實行競價上網”，“電量電價由發電和用戶買賣雙方通過市場競爭形成”。我國2004年和2006年分別在區域電力市場實施了競價上網試點，但由于我國煤炭價格迅速上漲，2003年以來我國連續出現“電荒”，發電電量的缺乏使得競價上網難以實施，發電上網電價均恢復政府定價，使得我國發電上網電價競價上網的改革試點未取得成功。目前我國發電上網價格形成仍采用成本加成法，其價格形成缺乏市場競爭基礎，缺乏效率；我國終端售電價格也是采取成本加成法計算形成，由于“市場”煤和“計劃”電之間的矛盾，使得我國電煤市場價格的變化無法有效傳導到銷售電價，偏低的銷售電價使得電價對用電消費的調節作用難以發揮，一方面使得用電消費量增大使得我國環境壓力日趨突出；另一方面造成我國電力投資減少，從而加劇電力供應短缺，使得“電荒”反復出現。

2.尚未形成獨立的輸、配電價格

目前我國輸、配電價格計算采取銷售電價減去終端銷售電價的方式形成，尚未實現對輸、配電環節的成本進行有效的核算，造成實現輸、配電環節有效監管的障礙。

（三）民航業規制

1.我國民航業規制概況

我國民航業經歷了脫離軍隊建制、走企業化道路，政企分開的體制改革歷程，隨著我國民航業政府規制改革的實施，民航業取得了矚目的發展，“2010年我國民航年運輸總量達到538億噸公里，成為僅次于美國的全球第二大航空運輸系統”[3]，成為了世界民航大國。

2005年1月《公共航空運輸企業經營許可規定》不再對民營投資主體投資組建公共航空運輸企業另作限制2004年4月20日《民航國內航空運輸價格改革方案》航空運輸企業在上浮幅度不超過基準價的25%、下浮幅度不超過基準價的45%的范圍內，自行制定具體票價。2013年10月20日《關于完善民航國內航空旅客運輸價格政策有關問題的通知》航空公司可以基準價為基礎，在上浮不超過25%、下浮不限的浮動范圍內自主確定票價水平。

我國民航業政府規制改革主要采取了放松進入規制和價格規制兩種主要方式。我國民航業放松進入規制以來，民營航空公司在數量和市場份額方面不斷增加，初步形成了民航業的市場競爭格局。

2.我國民航業規制改革面臨的主要問題

我國《建設民航強國的戰略構想》提出，“到2020 年，伴隨我國全面建成小康社會，民航強國初步成形”，“到2030 年，實現從民航大國到民航強國的歷史性轉變，成為引領世界民航發展的國家”，與世界民航強國相比較，我國現階段民航業規制改革主要面臨下列問題：

（1）我國航線結構不合理，支線航空發展緩慢

在我國城鎮化、全面建設小康社會的歷史進程中，作為公益性較強的城市公共基礎設施，支線航空的發展對我國經濟社會發展具有較強的帶動作用。但我國目前支線航空發展緩慢，突出表現在通達城市較少，特別是偏遠城市支線航空和干線航空中轉聯接不暢，不利于形成輪輻式的合理的航線結構（即飛機從樞紐機場向往飛出的航線結構，輪輻式航線結構要求合理的干線、支線組成的航線結構），這使得我國航空公司運營成本居高不下，不利于我國民航業整體競爭力的提高。

（2）我國機票價格上浮幅度限制不合理

如表5所示，我國政府對機票價格實施票價上浮幅度限制，這使得航空運輸企業不能根據市場供求情況實施完全的自主定價，從而影響航空公司提高服務水平的積極性，同時也會壓縮航空公司機票打折的幅度，影響乘客的利益。

（3）我國航油、航材規制亟待改革

2002年中國民航企業重組為6大航空集團，包括中航集團公司、東航集團公司、南航集團公司、中國民航信息網絡股份有限公司、中國航空油料集團公司（以下簡稱中航油）、中國航空器材集團公司（以下簡稱中航材）。我國民航航油和航材市場分別由中航油和中航材兩大公司進行壟斷經營，以航油成本為例，近年來我國航油成本居高不下，截至2012年底，航油成本占我國航空公司主營業務成本近半數，成為制約我國航空公司未來發展的主要不確定因素。

（四）證券業規制

1.我國證券業規制概況

在改革開放和股份制改革的進程中，我國證券市場從無到有，取得了飛速的發展，我國證券業政府規制由分散監管改革逐漸發展到集中監管模式。目前，我國形成了證券監督管理委員會、證券業協會組成的證券業監管體系。我國證券業規制主要包括發行監管、市場交易秩序監管以及退市監管等三方面主要內容。

2.我國證券業規制改革面臨的主要問題

（1）政府證券業發行監管亟待向“注冊制”轉型

我國政府證券業發行監管歷經“額度制”，“審批制”以及“核準制”。1999年7月1日頒布的《證券法》規定，公開發行股票“必須按照公司法規定的條件，報經國務院證券監督管理機構的核準”。目前我國證券業發行監管處于“核準制”向“注冊制”的過渡階段。在當前的證券發行“核準制”下，證監會根據《公司法》、《證券法》及其他法律法規對申請上市企業進行核準。由于發行監管“核準制”沒有有效分離證券上市監管和發行監管環節，使得市場難以發揮發行博弈和價值發現功能，不利于我國證券市場的長期健康發展。因此，應當“進一步推進新股發行體制改革，厘清和理順新股發行過程中政府與市場的關系。”[4]

（2）市場交易秩序監管亟需不斷強化

我國證券市場從發展初期的“試點”性質，經歷了不斷規范市場交易秩序，體現市場公平博弈特征的過程。在我國證券市場發展歷程中，利用內幕交易、“老鼠倉”獲取非法收益、制造虛假證券供求和交易信息誤導投資者的市場操縱行為等仍然不同程度存在，其直接后果是使得證券價格發生扭曲，偏離市場主體公平博弈價格。由于我國目前我國對上述破壞市場交易秩序的行為的法律法規建設和司法解釋仍有待建設和完善，政府監管職能存在一定程度上“缺位”現象。

（3）退市監管尚待優化

我國目前已頒布了明確的退市制度，如上交所退市制度從凈資產指標、營業收入指標、審計意見類型指標、市場交易指標等進行了全面、量化的客觀評價指標體系，隨著退市制度的全面實施，將增強證券市場資源配置的功能。與成熟證券市場退市制度相比，我國證券市場退市制度主觀評價標準還需要進一步完善和優化，需要充分考慮上市公司本身質量；同時，退市過程中投資者和上市公司利益的保障也亟待退市制度中予以優化。

三、我國深化政府規制改革的政策選擇

上世紀60年代以來的規制經濟學的發展為國內外政府規制實踐提供了理論依據，我國電信、電力、民航、證券業等行業的規制實踐充分借鑒了國外規制理論和規制實踐經驗，采取了放松進入規制和價格規制的措施。總體而言，我國上述行業的規制經驗說明，我國對自然壟斷行業的政府規制尚不成熟，存在著一定程度的政府規制“越位”、“缺位”等問題。因此，進一步深化我國政府規制改革，亟待以轉變政府職能為突破口，結合我國行業規制經驗對規制政策進行相應的改革。

（一）放松經濟性規制，營造可競爭市場

根據可競爭市場理論和激勵性規制理論，規制機構應當逐步放松對自然壟斷行業競爭性環節的規制，消除壟斷產業的進入壁壘，創造可競爭的市場環境，實現資源配置的動態效率。對于難以直接引進競爭者的自然壟斷產業或環節，可以實施激勵性規制機制，營造可競爭的市場環境，提高自然壟斷行業的運營效率和服務質量。

針對我國政府規制改革的行業經驗，深化政府規制改革的突破口是切實轉變政府職能，運用現代規制理論的發展成果識別自然壟斷行業和環節，并根據不同壟斷行業和環節的發展階段和技術發展情況，對自然壟斷采取不同程度的放松經濟性規制舉措，同時探索激勵性規制政策，營造可競爭市場。

（二）推進價格形成機制改革

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督”。當前我國自然壟斷行業存在不同程度的價格形成缺乏市場競爭基礎的問題，轉變政府職能，要求政府根據不同壟斷行業和環節的技術發展狀況，對適合引入競爭的業務放松價格規制；對網絡性較強，不適合引入競爭的業務實行如價格上限規制等激勵性規制。

市場競爭較強的民航業可以取消價格上浮幅度限制，鼓勵航空公司提高服務質量，制定更為合理的航空多等級票價；隨著行業技術水平的不斷進步，發電上網價格和終端售電價格應實行市場化定價機制，解決“市場煤”和“計劃電”之間的矛盾；對于自然壟斷性較強的業務，如輸、配電價規制和電信業本地固定電話業務，則應當積極探索如區域間標尺競爭，回報率規制等激勵性規制定價，激勵經營者提高效率，改進服務質量。

在政府推進價格形成機制改革的過程中，糾正扭曲的定價機制，以及環境資源成本等外部性成本的內部化將會導致相應行業產品和服務價格的上漲。對此，我國銷售電價改革采取了階梯電價和對低收入人群補貼的方式。在水價等公益性產品定價的改革中，應采取電價規制改革的經驗，充分發揮聽證會的作用，運用階梯價格和補貼的形式，在提高資源配置效率的同時，切實保障民生，盡量減少價格機制改革對低收入群體生活的負面影響。

（三）加強社會性規制改革

加強社會性規制改革是轉變政府職能的重要方面，如在民航業實施放松進入規制的同時，應當加強對空中交通安全的規制；在證券業政府規制改革的過程中，應根據有效市場理論，加強社會性規制改革，特別是強化對各種扭曲市場價格行情的內幕交易、市場操縱行為的監管，維護市場交易秩序，切實保護中小投資者利益；同時，根據世界各國放松經濟性規制改革的經驗，激勵性規制改革存在產品和服務質量下降的風險。因此，在實行激勵性規制的同時，應當加強社會性規制，確保公共利益。

（四）加強法律法規建設，建立現代監管體系保障

借鑒國外政府規制改革的經驗，“立法先行”和現代監管體系是規制改革成功的有力保障。我國應當加快《電信法》等行業立法進程，同時修訂完善如《電力法》、《證券法》等已有的法律法規，“有效解決市場改革創新和監管執法實踐面臨的制度供給問題”[5]；同時應設立較為獨立的行業規制機構，對自然壟斷行業實施獨立的規制，確保規制效果。

參考文獻：

[1]Williamson J. Baumol.Contestable Markets and the Theory of Industry Structure[M].New York： Harcourt Brace Jovanovich， INC.1982：17.

[2]商河.國家審計署稱運營商重復投資嚴重[N].通信產業報，2008-8-28.

[3]中國民用航空局.2010年民航行業發展統計公報[EB/OL].中國民用航空局網站，2011-05-04[2013-12-13].

http：//www.caac.gov.cn/I1/K3/201105/t20110504_39489.html.

[4]中國證券監督管理委員會.中國證監會關于進一步推進新股發行體制改革的意見[EB/OL]. 中國證券監督管理委員會網站，2013-11-30[2013-12-13]. http：//www.csrc.gov.cn/pub/newsite/bgt/xwdd/201311/t20131130_239079.html.

[5]程丹.肖鋼闡述資本市場法律體系規劃路線圖[N].證券時報，2013-12-10.

責任編輯：王敏