現代官僚制的經濟性和工具性

摘要：對現代官僚制作全面深刻的理解，有賴于對其理論的奠基人馬克斯·韋伯之理論文本的深入剖析。本文通過對馬克斯·韋伯現代官僚制理論的梳理后認為，經濟性是現代官僚制興起的原因，工具性則是官僚制的本質，這種本質又直接導致了現代官僚制的自我權力化并產生了政治與行政之爭，而制度之下的人也隨之被工具化。現代官僚制在創造了驚人的管理效率的同時，也產生了大量的問題。如何在現代官僚制下實現“人是目的”這一主題，則是馬克斯·韋伯理論的永久命題。

關鍵詞：現代官僚制；馬克斯·韋伯；工具性；經濟性

中圖分類號：D0-05文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0001-06

收稿日期：2014-03-13

作者簡介：束赟（1984—），女，江蘇南京人，復旦大學國際關系與公共事務學院政治學系政治學理論博士研究生，研究方向為比較政治學。]

馬克斯·韋伯（以下簡稱韋伯）這位被稱作“現世普羅米修斯”的思想家，對于現代社會和資本主義興起、發展及其存在的問題有著敏銳而深刻的洞察，對于人類的命運有著一種先知般的悲憫。談論20世紀的政治學、行政學、社會學、經濟學、管理學……都需要從韋伯開始。同樣，想要深刻理解現代官僚制以及以此為核心的整個現代行政學，也必須回到韋伯學術思想以及以往對其進行的理論研究當中去。

但是，當我們的目光真正轉向韋伯的時候，卻又會發現韋伯的形象是如此的多變，對韋伯的詮釋又有如此多的不同版本：早期是葛拉伯、蘭茨胡特以及盧卡奇、法蘭克福學派，然后是使韋伯聲明遠揚的帕森斯； 1964年，德國社會科學界在海德堡紀念韋伯誕生100周年學術研討會上，馬爾庫塞以《工業化與資本主義》一文對帕森斯《價值中立與客觀性》的價值中立科學大加抨擊，“兩個韋伯”的形象呼之欲出；接下來，新生代的美國學者也掀起了一場“去帕森斯化韋伯”運動。［1］時至今日，雖然對韋伯思想的復雜性依舊可以進行多種解釋，但是，絕大多數學者已經認識到“價值中立”、“合理化”等才是韋伯所闡述和研究的學術概念，而非韋伯所宣揚的、信仰的口號。要體會韋伯這種大家的高明之處，最好的方法莫過于撇開種種詮釋而直接面對韋伯的文本。研究現代官僚制理論同樣需如此。

一、現代官僚制的產生前提

（一）時代的呼喚

Bureau原義是指蓋有粗呢藍布的寫字臺，亦指官員的辦公室；其后綴cartie源于希臘語，意為“統治”，Bureaucracy最初的字面意義就是指“官員的統治”。［2］（p95）官僚制并不是現代社會的特有現象，新王國時代的埃及、晚期羅馬帝國、羅馬教會以及我國自秦以來的政治組織，多少都帶有官僚制的色彩。但是真正現代意義上的官僚制是伴隨著現代經濟社會，也就是成熟的資本主義而發展起來的。韋伯的現代官僚制體現在兩個方面：一方面是在行政機關中，這是與現代國家相適應的；另一個方面是在企業，這是資本主義的最先進形態。韋伯的分析更多地是針對前者。

現代官僚制是適應革命后現代資本主義秩序的。馬斯泰羅曾指出，在19世紀40年代，法國政治舞臺上的路易·波拿巴就以致力于對所謂的中立的非政治性的公共事務的管理，使政治服務于社會與經濟事務的客觀管理的需要。這種不問政治立場、階級取向、只服從于社會事務之管理的政治行為方式被稱作“管理現實主義”。［3］（p113）而這種傾向不但直接促成了行政學作為一個學科的誕生，也同樣是孕育現代官僚制發展的溫床。在韋伯時代，官僚制被一些人看作是既能避免傳統的專制主義，又能免于以西方的黨派政治為基礎的民主政治的靈丹妙藥。［4］（p56）

官僚制是在社會經濟發展到了一定的程度之后所出現的。在《經濟與社會》一書中，韋伯列舉了官僚制產生的社會經濟前提，包括貨幣經濟的發展；行政管理任務數量上的發展：領土面積廣大的現代國家和群眾型政黨的出現，使得行政管理任務在數量上獲得了空前的增加；常備軍及相應的財政制度的出現，以及政治上對秩序和保護的需求再加上技術上現代的交流手段如公路、鐵路、電報系統等使得行政管理內部獲得了發展，管理的強度得到了擴大；權力的集中化；相對拉平了的經濟社會差異等等。［5］（p286-308）這些社會經濟背景共同呼喚著一種新的制度的出現，但這些只是外因。真正的內因還要在官僚制自身當中尋找——這就是現代官僚制的優勢：它是一項最經濟的方式。

（二）經濟性的優勢

現代官僚制是一種最經濟、最有效的方式。只有認識到這一點才能認識到現代官僚制的核心。有些對官僚制的批評是：認為官僚制是不經濟的。①從表面上看，這似乎與韋伯所說的現代官僚制是最效率的方式相矛盾，但在實際上，這取決于其參照系統。在韋伯那里是將現代官僚制與傳統社會作了比較。

韋伯提出的理法型統治制度下的現代官僚制是與傳統社會中的統治形式相對立的。傳統社會是一種人情社會，在韋伯看來，傳統社會中，處理事務是由“人”來完成而非由制度來完成，因此，政務的處理要靠“人情”，也就是說其中充滿了主觀的、單個的“人”的因素。“人情”看似無價，其實是非常昂貴的。僅僅從經濟上看，維持“人情”需要大量的投入，而且是常規的投入。

“不可預計性”意味著某項政務的處理成為了一種最為昂貴的投機行為，在前現代社會中，在較少政務的時代，這種人情社會、人情政治是可以存續的。但是，一旦步入了現代資本主義社會，這種不經濟的行政方式就顯得不合時宜，因而注定將被淘汰，應運而生的則是一種現代的官僚制。

現代官僚制從根本上是想要改變不經濟的行政，其兩個特征就是：⑴不看人辦事；⑵有可預計的規則。［6］（p297）這兩者都是現代管理的特征，也是市場經濟的口號。現代官僚制的誕生，要求把不確定的“權”變成一種可以完全按規則辦的任務。而要成為一項處理事情快捷、精確、明晰、持續完成任務的技術手段，最重要的就是在內外兩個方面排除人的因素，“脫離人性”：“排除愛、憎和一切純粹個人的，從根本上說，一切非理性的、不可預計的感覺因素。”［7］（p298）于是，在現代官僚制的設想中，它因排除了人的因素而似乎能成為一個單純的工具，又因為其效率與經濟，現代官僚制是現代國家的“國之利器”。“只要涉及復雜的任務，那么有償的官僚體制的工作不僅更加精確，而且結果往往甚至比形式上無償的名譽職務的工作更加便宜。”［8］（p296）而之所以現代官僚制能夠盡可能地排除個人的因素，最主要的原因就是相對拉平了的經濟社會差異。被統治者的平等化，是資本主義革命自身的訴求之一，也是現代社會的特征，現代官僚制孕育于此，其本身又將推動這一進程的發展。

作為“利器”的現代官僚制是一個在政治意志與民眾之間的工具，正如韋伯所用的比喻：整個現代官僚制就是一個自動機器，人們把檔案文件連同費用從上面投進這個自動機器，以便讓它從下面吐出判決，以及機械引用法律條文說明的判決理由。［9］（p301）但是，值得注意的是，這種“利器”的效率只在于其本身而不管其目標如何。

二、工具性的運作：現代官僚制的本質

（一）本質形成的邏輯過程

在韋伯看來，工具性是現代官僚制的最重要的特征，這體現在整個官僚制的運作之中。讓我們來關注一下官僚體制的形成過程：在一種理想狀態中，官僚體制最先是確定職位的責任，然后是賦予該職位所需的權力，最后是招聘具有擔任該職位資格的人員。即：

確定職位的責任→賦予該職位所需的權力→

招聘具有擔任該職位資格的人員

其中的思路是：

責任→權力→人

很明顯，現代官僚制是一種任務導向型的構成，它始于要完成的責任而終于人。在這樣的一條鏈接中，我們很容易理解韋伯所分析的現代官僚制的所有本質特點。

現代官僚制是一種嚴格的等級制，它的權力來自于職位而不是來自于個人，因而重要的是所處的職位，而不是個人的素質，只要達到了資格的底線，在理想狀態下，任何人在同一職位上完成的都是同樣的事情。在現代官僚制之中，理想的人是真正的“螺絲釘”，依附于一臺龐大的有效運轉的機器之中，作為零件發揮作用。任何一個零件的失靈都會導致整架機器的運作不良甚至崩潰。

而在這樣一個有序運作的機器中，文件扮演了至關重要的角色，在官僚管理體系中，所有的命令都是建立在文字層面上的，避免了口頭的形式。這種方式旨在追求確定性，避免人的任意性的影響。文書管理的進一步發展又使得現代官僚制的運作有了自身的特殊性，成為一種專門化的職業技能，又反過來作為一種共同的語言體系加強了現代官僚制作為一個龐大的整體的內部凝聚力。因為整個官僚制內部事務的處理都要根據一定的規則，具有一種專業知識：這是一種可以習得的知識，因此需要專業訓練。對這種知識的掌握形成了一個特定的群體，這就是官僚集團。也是因為這一種思想，所以才有現代行政管理學這一學科的誕生。在現代官僚制中的官員是一種整個勞動力的投入，這種在現代社會司空見慣的事情其實是與前現代封建制度下的貴族政治相悖的。在西歐封建時代，政治是貴族的、業余的。這種傳統來自于古希臘，參與政治是擁有閑暇的公民的特權，也是一種責任。參與政治是無關于謀生的。但是現代官僚制的發展卻清除了這種門閥特權，它以有薪的、根據專業素質而非社會經濟地位任用的專職行政官取代了無薪的、業余的顯貴行政官。在這種職業指導思想下，“教育文憑代替特權成為任用的根據，就如同科學教育和技術專長取代了利用古典文學進行的智力培養，以及利用在社會同等級人中舉行競技游戲而進行的舉止培養一樣。專家而非有教養的人，才是官僚制時代的教育目標。”［10］（p351）至此，官僚制的最后一個環節——“人”也成了一種工具性的東西，人的培養成為了工具制造的一個環節，一旦完成了這個環節，現代官僚制作為一種處理現代國家事務得心應手的“利器”也就最終鍛造成了。

（二）理想還是現實

在進一步討論現代官僚制的是非成敗之前，我們有必要澄清一個問題：韋伯所闡述的這種現代官僚制到底是一種僅僅停留在理論層面的設想，還是一種對于現實的描述。要搞清楚這個問題，我們就有必要了解一下韋伯的“理想類型”的方法論的含義。如前文所述，現代官僚制理論在韋伯的思想中所處的位置是在三種統治類型中的合理合法型之下的，而這三種統治類型就是韋伯的“理想類型”。在著名的《社會科學方法論》一書中，韋伯曾經這樣論述所謂的“理想類型”：“理想類型的概念將有助于提高我們在研究中推斷原因的能力。它不是‘假設，但它為‘假設的構造提供指導；它不是對現實的描述，但它旨在為這種描述提供明確的表達手段。”［11］（p351）理想類型可能局部放大了一些東西，突出了問題的某一個方面，將某些看似無關的事物聯系了起來，但透過“這副眼鏡”來看這個世界，或許能夠獲得一種更加清楚的影像。

現代官僚制是韋伯“理想類型”中的一種。它一方面來自于韋伯時代的現實體驗：普遍的官僚體制化是大勢所趨，它正在四處蔓延、節節勝利。在第一次世界大戰之后，各種訓練普遍展開，人們竭力把自己變成一枚合格的螺絲釘，然后尋找能夠嵌入其中的機器。同時韋伯還敏銳地指出，即使是“未來的社會主義”也逃不出官僚體制化的命運，盡管從它們表面上爭取的可能是完全相反的東西。但是，從另一方面我們也要注意到“理想類型”與現實之間的微妙關系。在韋伯的時代，就有批評者以普魯士官僚為例，懷疑行政非個人化僅僅是一種是理想而非現實。他們指出，指導行政的條例不可能直接地、積極地決定官員的行動。對此韋伯認為，“這種說法是為普魯士政府的嚴峻事實罩上羅曼蒂克的煙幕。”“他認為，現代官僚的決斷行為，不同于前官僚化時期各種行政形式所特有的獨斷行為和個人偏向。每個純官僚行政性質的行動后面，都有一套在理論上講得通的理由，也就是說，依據了某些規范，或者是對手段和目的做了推敲。在現代官僚制中，甚至自行決斷的行為也表現著非個人目的的至高無上性。個人偏向和專斷都不能公開主張。”［12］（p350）

如果我們能夠深刻地理解韋伯的這段話，就可以避免很多在有關現代官僚制的理論討論中出現的問題。歷史學家布克哈特曾說過：“人并不僅僅是他們的外表所表現出來的樣子，而且還是他們心中所懷有的理想的化身，即使他們從來沒有達到那些理想的境界，但僅僅是這樣的努力的愿望就可以判定出他們的一些本質特征。”［13］（p154）如同一個人的理想境界可以說明他的本質特征一樣，現代官僚制理論的理想境界也是最能表達出這種制度的本質的東西。

三、鑄就“鐵籠”：現代官僚制的發展與后果

萊斯諾夫在談論韋伯的思想時曾經這樣說：“當韋伯把現代西方文明稱為‘鐵籠時，他所想到的極可能不僅僅是市場的強制性。它的另一個結構性因素即官僚制度，也有著同樣的重要性。”［14］（p23）在看到了現代官僚制駭人的效率與經濟的背后，韋伯還看到了其晦暗的一面。

（一）現代官僚制的永久特性與自我權力化

作為一個龐大的機器——現代官僚制通過兩種方式形成了服從機制：首先是文書，其次是官員的紀律。“一旦充分實行官僚體制，就屬于最難摧毀的社會實體。”［15］（p309）這是一種完全不同于古代城邦公民或西歐封建時期貴族士紳對于政治的依賴。現代官僚制下的人是一種由于職業需求進而由于兩種服從方式被鍛造進了這臺機器之中，職業官員就是一臺機器上的一個環節，他被牢牢地納入了這臺機器的共同利益之中。

現代官僚制另一個更加值得玩味的結果是，在現代官僚制形成后，就會自動地結成一種共同利益，因此每個官僚組織都在不斷地維持和擴大其組織，每個在現代官僚制體制內的人都不由自主地在為這個共同利益奮斗。于是，與現代官僚制形成的初衷完全相反的情況出現了，官僚體系不僅不會是一種非人格的機構，反而構成了社會上的一個獨立的權力中心。這個權力中心由于其出色的行動能力而成為一個具有廣泛經濟后果的實體，在這個以經濟為中心的現代社會中，由于自我權力化的要求，其最后出現的往往是一種隱蔽的財閥統治之下的官僚體系。這就是一種在經濟社會中極具諷刺意味的后果。由于“經濟性”而誕生的完全工具化的現代官僚制又因為“經濟”的原因而改變了純工具的特征。在“達到政治目的”與“追求自身利益”之間有一個寬泛的空間，現代官僚體制徘徊于其中，時至今日依舊如此。

（二）政治與行政之爭

現代官僚制本是為了政治而產生的一種作為手段的行政方式，但其一旦形成，卻又在政治與行政之間形成了一種微妙的關系。韋伯在多個場合指出，科層制在本質上是一種技術統治，從古典城邦政治的角度看，這種技術統治與政治相對立。因為，在韋伯那里，政治的含義是古典的——“韋伯賦予政治以拯救個人自由之意義：把現代人從非人性、機械合理性的統治中解放，使人的獨特性與創造性在政治領域中得以展示，賦予個人在價值上自我決定與自我責任的能力與可能性。”［16］（p222）

所謂政治與行政之爭在于現代官僚體制內的官員與選舉上來的官員相比擁有知識與經驗上的優勢。選舉上來的政治家在位的時間是短暫的，他們既沒有專業知識也不具有實踐經驗，僅憑著選舉的成功而登上了政治舞臺，他們或許有著出色的政治家魅力，也不乏卓越的政治見識，但是他們所有構想出來的政治藍圖都必須依賴官僚去執行。而相反，行政官僚是專業化和職業化的，他們經過了長期且專門的訓練，而特殊的文書管理制度使得外行人無法看懂現代官僚制內部的運作，也使得不熟悉這一特殊官僚體制環境的政治官員無法插手政事。于是，其結果是默默無聞的官僚往往是國家權力的真正擁有者，現代官僚制可以控制政策的效果甚至也可以操縱選舉，影響政治決策。

但現代官僚制下的官員本身是擯棄政治信仰的，這是因為現代官僚制的工具性帶來了所謂的中立立場。因為摒棄了真正的政治信仰，所以在經濟社會中，官僚們的權力就只能更多地表現為一種利益權力，它是沒有政治訴求而只看重對于個人以及其所在的現代官僚體制的利益。這會形成一種官僚統治，也就是說，一群沒有信念、沒有目標，沒有遠大信仰，而僅僅追求權力的人最終能控制整個政治體系，但這又是官僚政治無法避免的宿命。這其實就是為什么在《新教倫理與資本主義精神》一書的末尾，韋伯痛心疾首地呼喊：“因為完全可以，而且是不無道理地這樣來評說這個文化發展的最后階段：科層制的專家沒有靈魂、反科層制的非理性的縱欲者沒有心肝，這個廢物幻想著它自己達到了前所未有的文明程度。”［17］（p143）

現代官僚制本來只是現代文明中一個可以帶來效率的工具，就像韋伯說的是一件“斗篷”，但是最后，這件斗篷卻能把整個社會緊緊地裹起來成為一個鐵籠。現代官僚制看起來是最合理化的制度，但最后卻能產生最不合乎理性的東西。只有知道這一點，才能理解為什么韋伯在《以政治為業》中，在這個愚陋不堪的世界中呼喚卡里斯瑪型的偉大政治家。因為“天職”這一概念的最高表現正是根植于克里斯瑪統治類型之中。韋伯認為，只有克里斯瑪統治類型才能體現真正的政治，只有獻身事業的領袖才是最高意義的從事政治，相比之下，現代官僚制的統治實際上只是一種技術合理性的統治而絕非政治的表現。從韋伯去世前兩年發表的《以政治為業》看，他念茲在茲的恰恰是在現代社會現代官僚制占統治地位的條件下如何為政治保留一席之地。韋伯無非是期望以卡里斯瑪統治類型對抗法制統治類型的支配，以獻身事業的領袖對抗官僚統治，以政治行動對抗技術合理性的統治，質言之，就是以政治對抗技術。因為這樣的人物可以給政治賦予意義，打破資本主義的鐵籠，但是這樣的人恰恰是現代官僚制中所不能產生的。

（三）“人是目的”——官僚制下的人

雖然在官僚制的形成中人只是最后一個環節，但是我們知道，在韋伯以及一切真正偉大的理論者那里，“人是目的”才是真正的理論追求。韋伯指出，現代官僚制的官員需要職業化培訓。他還早已指出，在現代社會中，官員這個職業的吸引也由社會地位轉變成了經濟實惠的推動，在這樣的目的以及這樣的職業培訓下出來的人，不僅成為了官僚制中的人，也成為了一個巨大機器中的一個部件。韋伯還無不痛心地指出，這些人不能看到總體而只能接受上級的命令。在這個過程中，人無論其身居何位，自身也完全成了一種手段，成為一種工具。

如果說在韋伯那里對現代官僚制的批評更多地還是停留在理論上，那么后來的德國納粹大屠殺則是真正展現了一種在官僚制下的人的現實。現代官僚制與大屠殺的關系在很多學者看來都是非常密切的，正如齊格蒙·鮑曼在著名的《現代性與大屠殺》一書中指出：“大屠殺與權威模式的密切關系在現代官僚體系中發展到了完美的程度。”［18］（p9）按照齊格蒙·鮑曼的理解，現代官僚制不是大屠殺的充分條件，但一定是大屠殺的必要條件。之所以這樣說，是由于現代官僚制的駭人的效率，我們將之稱為“利器”毫不夸張，但是這件利器究竟是操之誰手則是一件現代官僚制本身無法控制和預見的事情。

齊格蒙·鮑曼甚至還進一步分析到，大屠殺這種觀念是現代官僚制度文化的一個產物——“大屠殺之所以對于我們理解現代官僚制的理性化模式是如此關鍵，不僅僅也不主要是因為它提醒我們官僚制度對于效率的追求是多么刻板和道德上是多么盲目。……一旦我們意識到了‘最終解決的觀念在何種程度上是官僚制度文化的一個產物，那么大屠殺投射在我們對官僚制度之理性的理解上的光芒就是最熠熠動人的了。”［19］也就是說，在齊格蒙·鮑曼看來，“最終解決”（肉體消滅）這一形式與看押等相比是一種最經濟的管理方式，從效率、績效的角度著眼，從技術的視角出發的是現代管理的優勢，但我們不要忘了“最經濟”的方式，正是我們選擇現代官僚制的初衷。

以大屠殺來說現代官僚制，可能在某種程度上是有些偏頗的，因為這的確是一個極端的例子，但是，事物的本質有時候正是在極端的情況下才會看得更加清楚。作為一種“利器”的現代官僚制，因為其效率我們使用它；也因為其效率我們在某種程度上懼怕它；更因為其效率使我們把自己投入于其中，迷失了自己的判斷力。但是，這些喜人與駭人的結果都不應將其歸諸于“現代官僚制”本身，無論贊美它也好，批判它也好，現代官僚制始終只是一種架構，或許還是現代人無法擺脫的一種架構。這種架構背后的問題是現代社會的問題，更是人的問題。

【參考文獻】

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（責任編輯：牟春野）