城鎮社區網格化管理淺析

董達+夏雨虹+

摘要：社區是城鎮管理的基礎單元。在社會管理創新的時代背景下，傳統的自上而下的社區管理、社區服務已不適應現代城鎮管理的要求，因此，社區網格化管理這種新的城鎮管理模式應運而生。本文以吉林省通榆縣為例，分析了城鎮社區網格化管理取得的成績以及實施社區網格化管理存在的問題，在此基礎上提出了相應的對策和建議。

關鍵詞：城鎮社區；網格化；管理模式

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0063-06

收稿日期：2013-12-03

作者簡介：董達（1961—），男，吉林通榆人，中共通榆縣委黨校高級講師，研究方向為黨的建設；夏雨虹（1964—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）行政科學研究所研究員，研究方向為電子政務、社會管理。

城鎮社區網格化管理模式是從2005年起在北京、上海等大城市開始試運行的。網格一詞來源于系統理論和計算機技術領域，在諸多管理領域得到了應用。網格化最早應用于水、電、煤等領域，但把網格化運用到社區建設中卻被賦予了新的特征。吉林省通榆縣社區網格化管理始于2012年7月，是由傳統社區管理模式過渡到現代社區管理模式的一項改革，經過一年多的不斷探索和完善，既取得了一定的工作成績，也存在一定的問題，需要在今后的工作中加以改進和完善，以便更好地服務于社區居民。

一、通榆縣城鎮社區網格化管理的背景

社區是城鎮的細胞，也是社會的縮影。英國著名社會學家吉登斯認為，社區建設是提升公民素質、增加公民福利、縮小貧富差距的根本途徑。當前，我國正處于全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新的歷史起點，城鎮基層正在發生新的變革，社區已經由過去單純的居住地轉變為社會生活支撐、社會成員聚集、各類矛盾聚焦、各種利益交匯、各類社會組織交融的重要場所，社區承擔的社會管理任務更加繁重、維護社會穩定的功能更加突出，居民群眾對社區的服務需求更加迫切。可以說，社區已成為社會管理的重心、改善民生的依托和維護社會穩定的根基。

中央在全面部署加強和創新社會管理工作時，要求各地“強化城鄉社區服務體系和信息化建設，構建社區綜合管理服務平臺，切實解決面向居民的日常服務問題”。吉林省人民政府《關于加強城鄉社區建設工作的意見》（吉政發〔2010〕37號）指出，進一步做好新形勢下的城鄉社區建設工作，是加強和改進黨的領導、鞏固基層政權的重要舉措，是發展基層民主、改善民生的有效載體，是統籌城鄉發展、實現基本公共服務均等化的基礎工作。吉林省委、省政府提出的目標是：到2015年，實現城鄉社區組織全覆蓋，基礎設施全覆蓋；全省90%以上市轄區的城鎮社區、70%以上縣（市）的城鎮社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和、環境優美的社會生活共同體。

加強城鄉社區建設，破解傳統社區管理體制不順、運行機制不活、管理理念和服務方式滯后等問題，積極探索建立一種新型的社區管理模式，將政府治理與社會參與、社區自治有效銜接，從創平安、保穩定做起，到政府與社會合作共治，最后實現政府行政管理與社會自我調節、居民自治管理良性互動，將社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和、平安和諧的社會生活共同體，各級黨委、政府責無旁貸。

隨著社會的快速發展，人們的思想發生了很大變化，社區居民的需求日趨多元化，通榆縣原有的社區管理體制存在的弊端也越來越明顯，越來越不適應新形勢發展的需要。主要表現在：一是原有社區隸屬于鄉鎮黨委，城鄉工作體制交叉重疊，導致管理職能弱化；二是原有社區專職工作人員少，黨務干部多為兼職，工作人員大多數為公益性崗位，隊伍整體素質偏低，很難適應新形勢下社區工作的需要；三是原有社區以黨支部為核心的組織領導機構單一，結構不合理，制約和影響了社區工作的正常開展。為有效解決上述問題，破解制約社區建設管理方面存在的問題，通榆縣委、縣政府按照“加強和創新社會管理”的要求，從原有社區實際情況出發，實施了社區管理體制改革，在大力推進落實“五有”的基礎上，著力創建以社區黨組織為核心，以公共服務中心、社區居民委員會和社會組織為支撐的“1+3”組織管理框架，以順應經濟社會發展新形勢、切實滿足廣大居民對生產、生活的需求。

二、通榆縣城鎮社區網格化管理的現狀和取得的成績

（一）通榆縣城鎮社區網格化管理的現狀

通榆縣開通鎮為縣政府所在地，鎮區面積11.7平方公里，現有居民3.1萬戶，常住人口9萬多人。通榆縣城鎮實行的是縣直管社區模式，原有社區10個，新社區從開通鎮剝離出來，剝離后合并成5個社區，為縣委、縣政府直屬正科級單位。新社區的辦公場所也重新進行了整合，每個新社區的辦公面積都有1500平方米左右。除社區正常辦公之外，還設有養老活動場所（活動大廳）、日照料間（設有床、電視）、老年活動室（提供棋牌等）、健身房（設有大型綜合健身器材）、心理減壓室（設有減壓器械）等，內部設施比較完善。

通榆縣委、縣政府成立社區管理委員會（以下簡稱社區管委會）負責新社區的管理工作，主任由主管縣領導兼任，常務副主任由縣民政局長擔任。社區管委會下設辦公室（以下簡稱管委會辦公室），辦公室設在縣民政局，核定工作人員編制8名。辦公室職責為代表社區管委會組織協調各社區貫徹落實縣委、縣政府各項決策部署；完成縣委、縣政府交辦的各項工作任務；創新社區管理辦法，引導社區發展；向縣委、縣政府反映社區的運行狀況和民情民意，向社區轉達縣委、縣政府對社區發展和社區管理的意見和要求；對社區管理進行行政督導、對外宣傳等。

社區成立“社區黨工委和公共服務中心”（合署辦公），組織結構是以社區黨工委為核心，以社區公共服務中心、社區居委會和社會組織三個體系為支撐的“1+3”管理模式。“社區公共服務中心”內設黨政辦公室、綜合管理辦公室、綜治維穩辦公室、居家養老服務站、民政事務服務站、人口計生服務站、勞動保障服務站“三辦四站”，負責新社區內所有的日常管理服務工作。具體職能包括：黨政工作辦公室負責黨務、群團、武裝、中心內部管理與協調等方面的工作；綜合管理辦公室負責社區內所有文字材料，數字統計匯總，行政管理以及區內、區外的協調等方面的工作；綜治維穩辦公室負責社會治安綜合治理、警務、平安創建、司法調解、法律援助、信訪維穩、民族宗教等方面的工作；居家養老服務站負責為老年人提供生活照料、文化娛樂、醫療保健、精神慰藉、代購代辦等方面的工作；民政事務服務站負責城鎮低保、醫療救助、慈善救助、防災救災、雙擁優撫、老齡工作、陽光超市、困難家庭認定及補貼辦理等方面的工作；人口計生服務站負責常駐、流動人口管理和計劃生育服務等方面的工作；勞動保障服務站負責收集發布就業信息、人才引薦、社會保險、退休人員社會化管理服務等方面的工作。

新社區成立后，實行網格化管理。在原有10個社區、10個居民委員會、105個居民小組的基礎上，重新進行了網格式劃分，構建了由5個社區黨工委、117個網格黨支部、214個樓院黨小組、428戶黨員中心戶和由1470人組成的85支黨員志愿者服務團隊構成的“五位一體”的服務網絡。居民每300-400戶為一個網格，每個網格設1名網格長，網格長兼任網格黨支部書記，網格內配備治安調解員，衛生監督員、科普宣傳員等若干個網格員，將社區內大街小巷、公共場所、居民小區、駐地單位等全部納入網格，實行橫向到邊、縱向到底、職責到位、責任到人的立體化無縫隙服務管理體系。

實行網格化管理是通榆縣堅持科學發展，提高社區服務水平的有益探索，也是維護社會和諧穩定，加強基層管理體制創新的重要舉措，是實行以人為本、服務為先的新抓手，是連接社區居民的新紐帶。通過實施社區網格化管理，能夠使社區黨員干部面對面地聯系、服務群眾，把黨和政府服務管理的觸角延伸到千家萬戶，廣泛地動員方方面面的力量參與社區服務管理，從而滿足社區居民個性化、多樣化的服務需求，提高社區的科學管理水平，增加社區居民的幸福指數。

（二）通榆縣城鎮社區網格化管理取得的成績

⒈社區基礎數字信息更加明確、全面。按照社區網格化管理的要求，在5個社區、117個網格中，每個網格都有四本臺賬：一是建有人口信息臺賬。社區網格內的常住人口有統一格式要求的居民臺賬、人戶分離的住戶臺賬、租房戶臺賬，做到樓（院）不漏戶、戶不漏人、不留死角、不出盲點；二是建有特殊群體信息臺賬。對社區網格內以流動人口、勞教刑釋人員、閑散人員、易肇事的精神疾患人員等為主的需要防范群體和以低保戶、特困戶、殘疾人、空巢老人、留守學生等為主的需要照顧群體分別建立臺賬；三是建有企業、單位信息臺賬。對網格內的學校、醫院、商場（店）、個體工商戶、企業、機關、事業單位（部門）等分門別類地建立信息臺賬；四是建有用人信息需求臺賬。對網格內居民用戶的求職就業信息、服務用人信息、護理用人信息等建立臺賬，并及時張貼在公示板上。

⒉社區服務管理水平更加高效、便捷。社區網格化管理通過實行“出門一把抓，回門再分家”的工作方式，采取定人、定崗和上門走訪、服務走訪、結對幫扶等做法，實現服務對象、管理區域的全覆蓋。設立“一站式”服務大廳，開設醫療保險、社會救助、勞動保障、法律服務、人口計生、醫療衛生等8個窗口，實行“一條龍”服務；設立綜合信息服務平臺，整合社區黨建、綜治、計生、社保、就業、公安、民政等資源。推行社區工作人員首問負責制，公開辦事審批流程，簡化辦事程序，限期辦結等方式方法，使辦事效率得到迅速提高，提升了服務水平，降低了行政管理成本。“一站式”服務大廳運行以來，共受理、辦結各種事項700余件，接待居民近萬人次，極大地方便了社區居民群眾。

⒊社區服務管理范圍日漸擴大。社區網格化服務管理按照“大事不出社區，小事不出網格”的辦事原則，通過推行網格長定期走訪、日常巡查和上門服務等制度，及時掌握居民思想動態和利益訴求，開展面對面、點對點的精細化服務，有針對性地為居民解決實際問題。實現了社情無遺漏、管理無盲點、服務無縫隙的目標。在原有計生、民政、勞動就業、法律宣傳等行政事務性服務以外，突出了黨組織的核心帶動輻射作用，開展了“黨員服務承諾”、“結對幫扶”、“黨員進社區，奉獻雙崗位”等活動，依托黨員、團員、群眾組建治安、巡邏、應急救援、愛心助困、法律服務等各類志愿者服務隊伍85支，結成了幫扶對子562個，上門走訪千余次，兌現幫扶款近十萬元。還組建了居家養老服務隊，定期為空巢老人提供生活照料、醫療保健、代購代辦等多樣化的服務，初步形成了以社區黨工委為領導核心，以黨組織為服務框架，以黨員為骨干，以社區居民為服務對象的便民服務體系，使服務內容更加全面，服務范圍日漸擴大，極大地滿足了社區不同群體的不同服務需求。

⒋社區服務管理內容更加精細化。社區根據居民群眾的生產生活習慣、實際利益訴求等情況開展了面對面、點對點的精細化服務。針對越來越多的“單位人”變成“社會人”和下崗失業人員就業難等問題，各社區及時舉辦了計算機、家政服務、創業就業等各類培訓班，在提高無業居民創業技能的同時還積極為他們申請小額擔保貸款。此外，社區工作人員還深入到居民家中對城鎮醫療保險、“一卡通”辦理、高齡老人補貼、獨生子女父母一次性補貼、每月一次的育齡婦女登記、每季度的低保動態核查、轄區用人單位等基本情況進行宣傳并做好統計工作。不定期地到獨居孤寡老人家中幫助做家務，購買生活用品。對未享受任何待遇的患重病人員及時落實了城鎮最低生活保障和廉租房租賃補貼等政策。經過各社區的努力，已經成功選出業主委員會141個。同時，社區推行網格長民情日志制度，將每天記錄的大事小事做好溝通協調并盡快給予解決。如雨天巷道積水、冬天隨處堆放垃圾、居民私搭亂建、危房面臨倒塌、鄰里矛盾等都得到了及時、妥善的處理，使社區居民不出社區就有人論事評理，有地方表達訴求。一年來累計解決鄰里糾紛、婚姻糾紛300多人次。真正做到了民情無遺漏、管理無縫隙、服務無死角。

⒌社區共建氛圍更加和諧。按照“優勢互補，主動參與，雙方共贏”的和諧建社區的原則，讓駐區機關、企事業單位參與和諧社區建設活動，主動吸納16名駐區單位的黨組織負責人為社區黨工委成員，引導、帶動駐區單位黨組織共同參與社區服務和管理工作，為社區提供人才、資金、信息、場地等方面的支持。實現了社區組織、人力、物力等資源的優化共享，同時，積極引導社區內的老黨員、退休干部和有各種精神文化需求、各種愛好特長的文化骨干，共同參與和諧社區共建活動，組成形式多樣的文化活動團體，開展豐富多彩的文化娛樂活動，既增進了社區內鄰里間的了解，也增強了社區的凝聚力，激發了駐區單位、社區居民主動參與社區建設的熱情和積極性，使社區共建的氛圍更加和諧。

三、通榆縣城鎮社區網格化管理存在的問題

通榆縣實施城鎮社區網格化管理一年多來，雖然積累了一些經驗，取得了一定的成效，但也存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）城鎮社區網格劃分不規范

一是社區在網格調整和重新設置劃分方面沒有及時跟進。特別是在縣城東部育才社區管轄范圍內的城鄉結合部還存在權屬重疊的問題，致使社區網格的管理出現部分空白或薄弱點。 二是“網”和“格”的劃分設置不夠規范、科學。從現在工作運行的責任主體來看，是“網”而非“格”。現在的工作更多地是對“網”的責任主體的強調，雖然“網”具有專業性強、依法行政等優勢，但隨之而來的問題就是各項工作到了基層仍是各自為政，不僅造成了資源浪費，而且達不到網格化管理的預期目標。所以，對“網”的過分強調而忽視了“格”的意義，造成了有“網”而沒“格”的現象，顯然與科學含義的“網格化”不一致。

（二）城鎮社區網格管理人員構成不合理

現有社區的服務管理人員多數是新招聘的公益崗位工作人員，少數是原有社區的工作人員。通榆縣5個社區共有服務管理人員470名，其中，公益崗位人員430人，占91.5%；公務員和事業編制40人，占8.5%。這些人員的共同特點包括：一是年齡偏大。45歲以上人員占52.7%，40歲—44歲人員占33.2%，39歲以下人員占14.1%。二是文化程度偏低。具有大學本科學歷的人員50名，占10.6%；具有專科學歷的人員110名，占23.4%；具有高中以下學歷的人員310名，占66%。三是專職人員少，兼職人員多。這部分人員在家里上有老下有小，收入低、家庭負擔重，有的甚至還兼職做第二職業。四是專業性不強，業務能力有限。由于文化程度相對偏低，業務能力普遍不高，只有少數人員能熟練使用電腦操作電子表格。此外，社區網格化管理人員相對較少，工作量較大，致使這些工作人員不能適應社區網格化管理的要求。還有一些工作人員責任心不強，工作主動性差，只是被動地聽從上級的安排和部署，而不是主動地調查走訪。

（三)城鎮社區網格化管理職責劃分不清

城鎮社區網格化管理是一項綜合性很強的系統工程，必須明確各相關主體的職責和權限，方能形成合力。但在現實中,社區網格化管理的權責劃分并不清楚。社區管理的內容很多，體現在民主自治、政府協助、治安維護、公共服務、民意表達等方面。在社區管理過程中，雖然政府職能部門的派出機構進駐到了社區，但由于缺乏權威性的社區事務管理機構和明確的職能目標對社區事務實施全面的監督和指導，導致由社區牽頭開展與居民密切相關的衛生、服務、治安等工作，而職能部門僅僅是參與、協助。其結果是：條與條之間、條與塊之間、塊與塊之間缺乏協同，經常出現有利爭著管、無利不愿管的情況。承載這些社會責任的社區要真正履行和完成好這些職能與責任，必須擁有相對應的權力，但實際上擁有的權力卻十分有限。目前，通榆縣已把公安、民政、計生等部門相應的職權下放到社區，但由于社區沒有行政管理權，當然也就無權整合相應的資源，在協調工作時大多都依靠人情、面子，面對許多問題只能疲于應付，使社區管理工作受到了影響。 這一狀況又迫使社區不得不增聘人員甚至重新成立機構，導致社區隊伍進一步膨脹，機構臃腫不堪。

（四）城鎮社區服務管理觀念陳舊，行政化傾向嚴重

通榆縣從事社區網格化管理的工作人員絕大多數都是原社區管理人員，由于傳統的“管理”工作理念已經根深蒂固，所以，目前很難轉變為“服務”的意識和理念，這其中當然少不了權力的驅動作用，自然也就導致了當前一些網格化工作重管理功能而輕服務功能的后果。從黨政機關部門來說，由于長期受傳統的“政府獨攬公共事務”思想觀念的影響，一些黨政機關、部門用行政手段來開展社區工作，把社區居委會當成下屬機構，布置任務多，創造條件少；檢查考核多，指導幫助少；事權下放多，實權下放少，致使社區的各項活動都是按照上級的行政命令安排來開展，不是根據社區的現有實際和工作重點來開展，導致社區自治功能和服務職能難以發揮，行政化傾向嚴重。

四、通榆縣完善城鎮社區網格化管理的對策

（一）科學劃分社區網格

在原有社區網格劃分格局基本穩定的基礎上，對個別社區網格的服務管理與劃分要實行動態微調。要確保每個網格大小規模相當、服務的居民群眾數量相當、工作任務相當。要不間斷地組織社區干部對社區內居民和周邊單位等進行詳細摸排。充分利用摸排結果，按照“便于管理、界定清晰、全面覆蓋、不留空白”的原則，科學、合理地將社區劃分為若干個單元網格，實現網格管理無縫對接，使網格覆蓋到社區所有居民群眾和各單位、商場等，特別是要合理劃分育才社區的城鄉結合部，明確職責，切實消除社區管理與服務工作的薄弱點。一旦社區居民有所增加，可視增加數量，通過每新增100戶增加一名工作人員或重新設置社區等方式予以解決。網格確定后，盡量不做大的調整，這樣，才能確保分片包戶的固定性和“知曉”情況的連續性。總之，網格的劃分要符合城鎮社區網格化管理的新要求以及創建和諧社區、和諧社會的目標。

（二）加強對社區網格工作人員的培訓，使其構成更加科學、合理

在社區實行網格化管理的新模式下，每個網格的工作人員都要管理好各自網格內居民的計劃生育、勞動就業、民政救濟、低保、醫療保健以及各種調查、統計建檔、下情上傳、上情下達等多項事務，不僅工作人員的工作量會大大增加，而且社區居民對他們的要求也越來越高，這就要求社區黨工委主動聯系相關職能業務部門，充分利用縣委黨校（行政學校）、清華大學遠程扶貧教育、吉林“萬名社區干部專業學歷培訓計劃”等教育平臺，有針對性地對網格工作人員進行相關的專業技能知識培訓、為民宗旨服務和思想覺悟提高的培訓以及相關政策法律法規的培訓，使其知識結構、專業結構、能力結構更加合理，以全方位適應網格化管理的需要。

（三）理順社區各組織間的工作關系

在實行社區網格化管理過程中，要充分發揮以社區黨工委為領導核心，以公共服務中心、居委會和社會組織為支撐的“1+3”組織工作機制的作用，其他各類組織要在該組織工作機制的指導下開展工作。一是強化政府主導。充分發揮政府在社區工作中的主導作用，加強對社區行政工作的組織領導、安排部署、政策和經費支持，幫助社區協調各種關系。二是推行準入制度。各職能部門下沉到社區的公共管理和服務事項，除了有明確規定由社區承擔以外，其余全部實行準入制度。對于不屬于社區職責范圍、沒有經過許可準入或沒有得到群眾滿意認可的工作，社區有權拒絕或上報社區辦備案。三是確保權責統一。按照權、責、利相一致的原則，實行“權隨責走”制度，相關部門要依法賦予社區必要的權力，要將所需工作經費及時劃撥給社區，做到“費隨事轉、以錢養事、事費配套”。這樣，才能理順并協調社區各組織間的關系。

（四）轉變社區服務管理理念，使其適應網格管理社區實行網格化管理的主要功能就是由傳統的、自上而下的以行政命令為主的工作方式轉變為以群眾自治、共同參與為主的工作方式。要達到這個目的，一是要對原政府各職能部門相關人員進行宣傳教育，提高他們對網格化管理功能的認識，逐漸轉變服務管理理念，履行新的職能；二是要對現有社區網格化工作人員進行宣傳教育，從傳統的行政命令的工作模式轉變為新的工作模式，樹立新理念，履行好自己的工作職責；三是要對社區居民進行宣傳教育，提高他們對加強社區建設的認識，自覺參與到新社區建設中來，增強其建設新社區的積極性和主動性；四是在充分發揮政府主導作用的前提下，積極發揮市場運作、社會參與、社區自治的功能，將社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和、平安和諧的社會生活共同體。這樣，才能使政府的各個職能部門、社區的各類組織和工作人員以及社區居民真正適應新形勢下城鎮社區網格化管理模式并收到更好的效果。

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（責任編輯：高靜）