合作治理 成都市推進城市社區建設的探索與思考

黃仕紅+宋小娥

摘要：隨著城市化進程的加快，社區建設已成為城市社會管理的關鍵所在。近年來，成都市在城市社區建設中對城市社區“合作治理”進行了有益的探索并取得了初步成效。但由于受諸多不利因素的影響和制約，城市社區“合作治理”在實踐中還存在一些問題，需要從改革城市社區“合作治理”體制、培育社區民間組織、強化市場化運作、建立有效對接機制等方面推進城市社區建設。

關鍵詞：城市管理；城市社區；合作治理

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0069-06

收稿日期：2014-04-15

作者簡介：黃仕紅（1963—），男，四川南部人，中共成都市委黨校、成都行政學院法學教研部副主任，教授，研究方向為行政法學、法理學；宋小娥（1968—），女，四川南部人，中共成都市委黨校、成都行政學院國際合作交流部副教授，研究方向為行政管理。

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并要求“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序”。社區是城市的細胞和社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和基本平臺。加強和創新社會治理的重心在城市社區，改善民生的依托在社區，維護社會穩定的根基在社區。隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化和國際化進程的加快，城市規模不斷擴大，城市居民不斷增加，城市資源的分配日益緊張，而與社會治理相關的法律法規政策體系卻不盡完善，社區服務的行政化傾向與社區自治也存在著一定的矛盾。同時，伴隨著經濟社會的快速發展，非公有制經濟和社會組織大量增加，就業、社會保障、社會救助等社會服務不斷向社區延伸。［1］城市社區日益成為各種利益關系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點和黨在基層執政的支撐點。社區在加強城市治理、服務市民生活、提升文明程度、發揚基層民主等方面的作用越來越突出。社區建設內容的不斷豐富和拓展，要求并呼喚調整和創新社區治理方式。創新社區治理模式，協調好各方面關系，及時化解矛盾糾紛，有效實現社區治理，對于全面落實科學發展觀和促進城市可持續健康發展十分重要。近年來，成都市在城市社區建設中探索出了城市社區“合作治理”模式，并取得了一定的成效。如何在新形勢下總結、完善和推廣城市社區“合作治理”的機制，值得進一步深入研究。

一、城市社區“合作治理”的必要性

從社會治理的角度看，當今社會治理的主流模式和發展趨勢已不是參與治理或社會自治，而是對參與治理和社會自治兩種模式進行揚棄的治理模式——合作治理。［2］所謂合作治理，是在國家與社會間以及國家、社會內部建立良性合作機制的一種治理。是指在政府主導下，通過政策創新，發展相互依賴關系，動員基層群眾自治組織、行業協會、社會團體等多元社會主體共同參與公共事務治理。合作治理理論從根本上排除了政府中心主義的取向，認為現代社會的治理主體除政府外，還包括其他各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人組織、行業協會、科研學術團體和社會個人等。改革開放以來，我國城市社區建設得到了各級政府和社會各界的廣泛關注，一些城市的社區建設工作也取得了明顯成效。然而，在城市社區治理主體多元化的情形下，如何平衡多元治理主體間的關系，充分發揮利益相關者在社區治理中的作用，營造和諧、平等、互助的社區環境，已成為社區建設中非常重要的理論與現實課題。眾所周知，社區治理不同于社區自治。社區治理在本質上是朝著社區自治目標前進的基層社會中國家與社會權力關系調適的過程。［3］這是因為社區治理的核心對象是社區公共事務。社區公共事務是公共產品的組合，是涉及多個家庭和多個組織的共同需求，是個體需求的集合。

社區治理的過程往往體現為社區利益相關者的行動。社區居民存在著共居一地而產生的利益相關性，在處理社區公共事務時，最符合共同利益的社區關系是一種合作協調關系，這種關系是相互依賴、彼此合作的。［4］合作關系中的社區治理就是社區利益相關者之間通過面對面協商，增進共識，消除分歧，合作互動，共同解決社區公共問題的過程；社區利益相關者之間的平等參與不僅僅是一種手段，也是一種資格，還是社區走向自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的過程；社區平等參與機制既不可能是行政命令機制，也不可能是市場交換機制，而應該是面對面協商機制。［5］因此，城市社區“合作治理”是城市社會管理的方向，是適應轉型時期的中國社會治理和城市基層社會發展需要的治理的創新，它實現了國家權力與城市基層社會的有效銜接，完善了國家城市基層社會治理形式，滿足了改革政府社會管理體制、發揮社區主體自治功能、推進城市和諧社區建設的需要，是城市基層治理的內在要求。

二、成都市城市社區“合作治理”的探索

我國城市社區建設是在政府推動下出現并在不斷地探索中發展的。1986年，國家民政部倡導在城市基層開展社區服務，首次將社區這一概念引入我國。1989年12月26日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《中華人民共和國居民委員會組織法》第4條規定：“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動”，這是我國第一次將“社區服務”引入法律條文。1991年，民政部又提出了“社區建設”的概念。1998年，國務院將“推進社區建設”的職能賦予了民政部。1999年，民政部正式啟動“全國社區建設試驗區”工程。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，社區建設由試驗區向全國鋪開。在國家民政部指導下，各地積極探索適合本地的社區建設模式與機制。2000年以來，成都市秉持“在共建中共享、在共享中共建”社區發展理念，逐步探索出了具有成都市特色的城市社區“合作治理”。其在組織建設上，建立了比較完整的社區組織管理體系；在力量配置上，形成多元主體合作治理的格局；在制度構建上，不斷完善居委會運行機制；在社區服務上，進一步培育社區服務載體。

⒈建立組織體系。成都市的城市社區“合作治理”建立了比較完整的社區組織管理體系，主要包括區縣級政府管理機構、鄉鎮（街道）社區管理機構和社區管理組織三個層次的社區管理服務體系。區縣級政府的社區管理機構由社區建設委員會和其他職能部門組成。其中社區建設委員會作為區縣級社區建設決策機構由區縣目標管理督查辦公室和相關部門負責人組成，具體負責社區建設和管理的規劃、協調及對鄉鎮（街道）的考核工作；下設社區辦公室于區縣民政局負責社區管理服務日常工作；其他職能部門不同程度地在各自職責范圍內承接或多或少的社區管理服務工作。社區建設重大事項由社區居民代表大會討論通過后提交到區縣委后決策，區縣社區辦公室協調各職能部門執行。鄉鎮（街道）社區管理機構主要在鄉鎮（街道）黨委領導下，由鄉鎮（街道）派出所、司法所等專職機構和社會事務與計生辦、綜治辦、城管科等職能科室以及鄉鎮（街道）社區服務中心等構成。根據各自職責范圍承接區縣相關部門下達的各項工作，承擔相關社區的管理服務工作，并直接或間接服務于社區居民。社區管理機構主要在社區黨組織領導下，由社區居民代表大會、社區居民委員會、社區議事協商委員會、業主委員會和社區服務站等構成。社區居民代表大會代表全體社區成員討論社區重大問題；社區居民委員會對社區內日常事務進行行政領導；社區議事協商委員會由社區單位代表和社區居民代表組成，對社區各項工作進行監督和協商；業主委員會系基于物業管理而設立的自治組織，代表全體業主的利益。社區公共事務服務站實行“一站多居”的管理模式，即一個服務站服務多個居民小區，承擔政府工作部門交辦的社區警務、計劃生育、民政工作、殘疾人、勞動保障、社區衛生等工作，同時面向社區居民開展便民、利民的社區服務。

⒉形成共建格局。現實的社會管理活動都是在一定的系統或網絡背景下進行的，單一主體的單個行動往往難以取得最優的績效。一個健康、和諧的社區，應該是政府、社區、居民、企業等處于良性互動和協調發展的社區。為此，成都市改變原有社區事務由政府唱“獨角戲”的管理思路和方式，整合政府資源、社會資源與社區資源，形成了地方政府、社區居委會等社區組織、社區居民和其他各種社會組織力量的多元主體共駐、共建、共享的城市社區“合作治理”格局。在多元主體城市社區“合作治理”格局中，地方政府既是政策、制度、規劃的制定者和推行者，又是社區治理的主導力量；既是信息、服務、資源的提供者，又是各種利益關系的協調者；既是社區力量的動員者，又是社區治理的直接合作者，在城市社區“合作治理”中發揮著領導和指揮作用。社區居委會等社區組織及居民是社區治理的主要力量，由他們制定本社區發展規劃、制度并開展具體的治理活動。而駐社區單位、社會組織和市場組織等其他各種社會組織力量是社區建設的參與者和社區治理的介入者與合作者。

⒊規范運行機制。社區運行機制是指在特定的社區管理體制中，社區各要素依一定的結構有機地結合在一起，從而使社區能夠發揮出特有功能的方式。建立一個規范有效的社區運行機制，對于保障社區正常、健康、高效運轉有著十分重要的作用。為此，成都市城市社區建設堅持“議行分離、民主管理、強化職責”的原則，不斷加強社區自治組織建設，提高社區自治能力。一是完善居民民主選舉制度。由社區全體有選舉權的居民或每戶派代表或每個居民小組選舉代表3至5人，選舉產生居民委員會主任、副主任和委員。二是建立健全居民民主決策制度。凡是與社區居民的切身利益密切相關的事項，或制定和修改居民公約、審議居委會工作計劃和工作報告、興辦社區公益事業等涉及全體居民利益的重要事項，都實行民主決策。三是完善社區工作制度。其中包括社區居委會定期向居民代表會議述職制度、社區居委會學習工作制度、考核評議制度、財務管理制度、居務公開制度、離任審計制度等，以提高社區居委會自治和服務水平，確保社區工作有章可循。

⒋培育服務載體。成都市在城市社區建設中，堅持“重心下移、貼近群眾”的指導思想，努力搭建社區服務平臺。一是建立社區服務網絡。除區縣政府職能部門面向廣大社區居民開展便民、利民服務外，還在區縣政務中心設立民政窗口、鄉鎮（街道）建立社區服務中心、社區建立公共事務服務站，面向社區居民提供各類便民、利民服務。社區服務中心和公共事務服務站集警務服務、民政服務、人口計生服務、殘疾人服務、勞動保障服務等于一體，實行“敞開式辦公、一站式服務”，這些舉措極大地方便了社區居民和駐社區單位的生活和工作。二是培育社區民間組織。社區民間組織包括兩類，一類是文化健身娛樂類組織。由社區文藝骨干和普通群眾組成，常年開展活動，為豐富社區群眾的文化生活做出了積極的貢獻。另一類是服務類組織。各區縣政府先后成立了就業指導中心、“4050”服務社等中介組織，為下崗失業人員提供更多的就業服務。多數社區與鄉鎮（街道）共建的社區服務點都涉及家政服務、衛生服務、社區保障、社區教育等方面的服務。三是實施“便民工程”。各鄉鎮（街道）根據社區居民的需求和現狀，有針對性地加強便民、利民網點建設。社區服務網點包括社區收發室、治安崗亭、圖書閱覽室、電子閱覽室、文化信息資源共享室、社區衛生服務點等便民服務項目。

三、城市社區“合作治理”實踐中存在的問題

成都市城市社區“合作治理”在探索中取得了一定的成效，但受諸多不利因素的影響和制約，也遇到了一些困難和問題。

⒈社區行政化色彩較濃。根據《城市居民委員會組織法》的規定和以社區自治為取向的社區建設實踐經驗總結，居委會的職責和任務按事務的功能性可分為兩大類：一是社區公共事務和公益事業的管理和開展，體現的是自治的功能，這是居委會的主要職能；二是協助政府行政，體現的是行政功能。筆者調查中發現，社區居委會在實際工作中的兩個功能分配是不均衡的。表現為承擔的各種行政職能的責任大、負擔重。當前，我國多數大中城市實行的是“兩級政府、三級管理”的行政管理體制，各級行政機關、各職能部門對城市基層的管理幾乎都需要通過居委會貫徹執行。這樣，居委會便承擔著各級黨政機關部署的、指派的、委托的繁重工作任務。而每一項工作任務又都來自于上級的主管部門，是必須完成的。由此出現了“上面千條線，下面一根針”的局面，居委會不得不忙于應付來自上級布置的各項工作，每年要同上級有關部門簽定各種類型的“責任書”、“協議書”、“達標書”，完成名目繁多的各項檢查任務。調查顯示，檢查單位涉及幾十個。居委會的日常工作基本上是在做行政性工作。政府過度地介入社區建設和管理，使得社區居委會出現行政化的傾向，甚至還有許多居民認為居委會就是“一級政府”。

⒉居民社區意識有待加強。社區意識是居民對于所屬社區所擁有的一種同體感及和衷共濟的一體感。這種一體感植根于居民個人對社區的認知與態度，同時也表現出對社區的認同、關懷、參與等心理，這是居民個人與社區通過互動交流所產生的一種情感的表達。居民的社區意識既來源于居民對社區事務的參與，又可以促進居民參與社區事務。調查發現，有的居民對我國的經濟轉軌、社會轉型和文化轉向的總體背景認識不清，依舊抱著“不跑不叫，不叫不到，不給不要”的傳統觀念；有的居民對社區概念缺乏了解，對社區的職能認識不清；有的居民對社區居委會仍停留在“發通知、搞衛生、管戶口、查生育、蓋印章”的表層認識上。甚至認為社區建設是政府的事，與己無關。這些現象的存在必然會使社區居民對社區建設持觀望、猶豫、懷疑或抗拒的態度。

⒊社區建設合力需要提升。城市社區治理不僅限于政府與社區之間的合作，社區內各種力量（居民、民間組織、企事業單位等）也是重要的合作者，并且其參與合作的程度直接影響到政府和社區的功能定位。社會力量參與社區治理的方式主要有：為社區提供市場化服務，如物業公司的服務；專業化的志愿服務或非營利性服務；提供資源或捐贈等。但目前的情況是：一方面，社區內組織發育不夠成熟，數量、種類和資源條件有限，社會捐贈文化和機制正處于建構之中，社區內部組織募捐能力較低，社會為社區提供專業化的服務不足。如一些老單位宿舍、老居民院落至今仍未引進物業管理公司。社區志愿者服務也僅限于機關干部、社區黨員、小區居民和大學生志愿者等。另一方面，因缺少有效的社會對接機制，現有的資源得不到有效利用，潛在的資源得不到挖掘，居民的這部分服務需求得不到滿足。如一些轄區單位認為與社區共建會加重單位負擔，即使資源閑置也不愿意向社區開放，政府只能再投入社區公共設施的修建。這既影響了國家和社區治理職能的正常發揮，也影響了政府、社區與社會的正常合作，造成國家資源的巨大浪費。

⒋社區資源整合能力較低。社區治理需要相應的物質資源支持。社區資源整合能力的高低直接關乎社區公益事業的推進和社區共同體意識的形成。長期以來，社區建設及社區居委會的經費來源都是依賴政府的投入，由此形成了對財政資源的依賴。這樣的財政投入機制帶來兩個方面的后果：一是在政府對社會建設總體投入不足的情況下，社區建設很難獲得大量財政撥款，區縣政府或鄉鎮（街道）撥給社區居委會的經費，基本上只能保證居委會的日常開支，而各類自治活動則無法從經費上保證其正常開展。二是社區面向社會的資源整合能力較低。居委會對政府資源的依賴很容易產生“拿政府的錢，為政府辦事”的觀念，而居委會整天忙于應付政府布置和安排的各種各樣的行政事務，對社區居民的了解并不多，因而不能及時地為居民和社區內組織提供切實有效的服務，這勢必會降低居委會在居民和社會組織中認同感，難以激發居民社區自治的參與熱情，從而削弱了社區居民的自治能力，使社區內資源得不到有效的整合和利用，社區合作治理的開展受到制約。

四、完善城市社區“合作治理”的對策

黨的十八屆三中全會提出，創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。一個健康和諧的社區有利于社區、政府與社會的良性互動和協調發展。因此，構建和諧社區的關鍵是協調和均衡社區的各種利益關系，完善社區治理結構。

⒈轉變政府職能，完善城市社區治理體制。政府對社會資源的整合能力對社會的發展至關重要。如果政府過度介入社區，不僅會使政府在社區治理中力不從心，也會使社區對政府形成過度的依賴。社區自治能力的降低不利于社區良性健康發展。要改變這種狀況，政府必須從傳統的行政控制者、資源汲取者向社區治理者、公共物品和資源的提供者轉變，只有實現了這種角色與功能的轉變，才能真正建立起政府與社區的良性合作關系，才能更好地推動社區建設的健康發展。一是要理順政府管理體制。建立和完善社區工作管理和協調機制，明確區縣政府、鄉鎮（街道）與社區的關系，科學界定各自的職責范圍。對上級政府安排到社區的有關工作任務實行“準入制”，明確哪些由社區承擔，哪些由政府部門負責，屬于政府或鄉鎮（街道）的不能轉嫁給社區。需要社區協助的工作也要通過“準入制”辦理授權手續，并按“人隨事走、費隨事轉”的原則，做到社區工作責、權、利相一致。二是改革社區工作考核機制。由鄉鎮（街道）、駐社區單位、居民代表組成考評組對社區工作進行綜合考核，切實改變社區工作行政化以及疲于應付檢查考核評比的現狀。三是完善“一站多居”社區公共事務服務站運行機制。一個鄉鎮（街道）設一個公共事務服務站或社會事務服務中心，全面承接政府交辦的各類社區公共事務。服務站（服務中心）設站長（主任）一名，副站長（副主任）一名。服務站（服務中心）站長（主任）可由鄉鎮（街道）行政副職領導兼任，負責服務站（服務中心）的全面工作，副站長（副主任）具體負責服務站（服務中心）的日常事務和協調工作。根據鄉鎮（街道）服務對象的多少聘用相應的社會工作者擔任社區公共事務服務工作，除必要的工作人員留守服務站（服務中心）外，其余工作人員分派到各社區服務點，并確保每個社區有2名服務站（服務中心）的工作人員，全面受理群眾來件，包括警務事務、民政事務、人口計生事務、殘疾人事務、勞動保障事務等。下派到各社區的工作人員與社區居委會成員不同，其編制、工資、福利等完全與服務的社區脫鉤。各社區點的下派工作人員相互間或與服務站（服務中心）之間通過網絡交換信息。能夠就地辦理的事項，可通過服務站（服務中心）站長（主任）網上授權辦理，不能就地辦理的，交由服務站（服務中心）統一辦理或由服務站（服務中心）統一派人到區縣政務中心辦理。

⒉培育社區民間組織，吸納社會力量共建共享。社區建設與社區治理是一項系統工程，需要全社會的關心和支持，各區縣政府及政府有關職能部門、鄉鎮（街道）、駐地單位等要在形成社區建設合力、整合社區工作力量、提高社區服務水平、動員社會力量參與支持社區建設、加強對社區建設工作的領導等方面齊心協力，攜手推進社區建設，提高城市社區“合作治理”的水平。按照黨的十八屆三中全會提出的改進社會治理方式的要求，鼓勵和支持社會各方面力量參與城市社區建設，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。民間組織是社區建設與社區治理中不可或缺的重要推動力量。但受多種因素的影響，我國民間組織發育還很不成熟，存在管理制度不健全、人力資源不足、現有資源不能充分利用等問題。為此，在城市社區“合作治理”中，政府要充分尊重社區組織和居民的主體地位，通過法律制度安排，支持市場主體、非營利組織參與社區服務，支持駐地單位和其他社會力量提供資源、參與社區治理。一是要為民間組織創造良好的制度環境。建議政府通過制度措施為民間組織開辟參與社區公共事務的渠道，建立民間組織參與基層民主建設的機制，形成民間組織發展與推進和諧社區建設、促進居民自治良性互動的格局。二是要推動民間組織的自身能力建設。通過法律法規對志愿者的公益行為進行鼓勵；建立政府對民間組織的資助機制，通過財政手段扶持民間組織發展。三是要監督和規范民間組織。通過財務監督、業務監督、內部監督等制度促進民間組織在法律法規和規章允許的范圍內健康運行。

⒊強化市場化運作，多方籌集社區建設資金。在社區治理資源建設方面，國家應當加大政策供給和財政支持力度，社區應當主動向政府、社會和有關部門獲取各種行政與政策資源、財政與經濟資源、信息與智力資源等法律政策許可的資源。一是加大財政投入力度。區縣政府要將社區建設經費納入財政預算，按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定和社會經濟發展水平足額撥付社區居委會的工作經費、生活補貼，統籌解決居委會的辦公用房。二是費隨事轉。政府或有關單位在交給社區工作任務的同時，也應將此項工作的經費交給社區。三是有償服務。社區在開展福利服務的同時，若提供其他的法律政策允許的服務事項可以拓展有償或抵償服務。四是政策優惠。對社區內開展的服務項目，要積極爭取優惠政策并給予扶持。五是社會贊助。鼓勵轄區單位和個人捐款支持社區活動。

⒋建立有效的社會對接機制，加強社區自治。城市社區“合作治理”是現代社區建設的邏輯視野。為了推動社區建設穩步發展，必須從建立和完善社區治理相關制度，培育城市社區“合作治理”的價值共識著手，加強社區自治，提升社區居民的參與度。一是要進一步理順社區內部組織關系。應著力加大“三大機構”（即社區事務決策機構——社區居民代表大會、社區事務執行機構——社區居民委員會、社區事務議事機構——社區議事協商委員會）的建設力度，明確各自的職責和權限，各盡其能，各負其責，讓利益相關者資源共享、利益均沾。二是要營造居民參與社區治理的環境。以法律制度拓寬和保障居民民主參與的途徑和渠道，鼓勵社區居民參加社區居民代表大會或組成業主聯合會、文體協會、志愿者協會參與社區治理，增強居民對社區的心理認同感，激發居民參與社區治理的熱情。三要建立利益相關者的信任關系網絡。通過鄰里網絡的信任、合作與互助，把自我利益和團結互助結合起來。四要特別關注駐地單位參與社區共建。可以考慮制定一定的政策對其進行激勵和約束。如對積極參與共建并做出了一定貢獻的企業，可以在稅費上給予一定的優惠。

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（責任編輯：牟春野）