制度化視角下基層社會協商治理實證研究

摘要：現代鄉村社會治理的實質是立足于鄉村經濟社會發展的具體情況，由一種傳統的非程序化治理方式向現代的制度化治理模式轉變的過程，而協商治理則是實現這種制度化的重要途徑。本文以協商治理制度化為研究視角，以夏履程序為研究對象，通過對制度化理念、機制和績效衡量的分析，探索新型的鄉村社會協商治理途徑。

關鍵詞：協商民主；協商治理；制度化；夏履程序

中圖分類號：D63-3文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0007-05

收稿日期：2014-04-14

作者簡介：祝麗生（1980—），男，山西祁縣人，中共紹興市委黨校講師，研究方向為基層民主治理。

基金項目：本文系2013年浙江省社科聯年度課題“現代鄉村社會協商治理制度化研究——基于夏履程序的分析”的階段性成果，項目編號：2013N116。

一、理論闡釋

從我國基層民主政治建設的具體實踐看，選舉民主已經成為最重要的民主形式。但是，選舉民主也存在一些不足，如果缺乏必要的協商和監督，很容易讓少數人的決策變為多數人的意愿。在這種情況下，協商民主的重要性就顯現出來。黨的十八大報告明確指出：社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。協商民主的核心是協商，體現的精神是理性的個人和組織能夠通過討論達成共識。上世紀80年代，在西方興起了一種全新的民主治理理論即協商民主理論。協商民主可以理解為“一種理性的決策形式，或者是一種組織形態，或者是一種治理形態。概括起來講，協商民主是一種治理形式”。［1］協商民主的實質是實現和推進公民有序的政治參與，強調在多元的社會現實背景下，通過普通公民的有效參與，實現民主的本質。從行政學角度而言，協商治理就是通過協商的方式，實現對公共事務的治理。［2］協商治理是當下公共事務管理中“協商”取向與“治理”取向相結合的結果，因此，該種治理是一種基于公民理性參與的新型治理，“協商”與“治理”的結合充分體現了人們對民主的迫切需要。

協商民主理論的引入和發展，為鄉村社會治理提供了一種新的研究視角。同時，協商治理及其實踐形成了基層民主選舉與協商民主互補的機制，拓寬了村民民主參與和利益表達的渠道，協商治理的制度化也體現了社會主義民主的本質。即“借助于民主懇談、聽證會、村民代表會議等形式，以協商民主促進鄉村治理，讓廣大村民在參與中學習參與，在民主中學習民主。”［3］在鄉村社會中，傳統的協商是村民在生產生活中形成的非程序化的約定，它反映了村民的共同意志，在相應的歷史時期有其合理性和可行性。但是，伴隨著基層民主政治建設與鄉風文明建設的開展，傳統的鄉規民約也凸顯了其固有的局限性，而基層社會協商治理則發揮了重要的作用。從這個角度來看，基層民主自治的發展過程則是鄉村社會治理逐步規范化、程序化的過程，也是適應村民自治要求，建立現代基層社會協商治理制度的過程。

在百度百科里，制度被解釋為要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規范或一定的規則。制度化被解釋為群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程。制度化是群體與組織發展和成熟的過程，也是整個社會生活規范化、有序化的變遷過程。制度化與制度更多地是一種過程與模式的關系，通過制度化的過程來達到一種穩定的行為模式。馬克斯·韋伯從社會學的角度分析認為：社會制度是一種事實上發生著的東西，是被人們主觀上認作自己行為取向的客觀準則。作為這樣一種準則或規則，社會制度必然在一定社會環境中實際適用于人們的行動，而不是邏輯的、理想的規范，也不是某種“規范意向”。［4］20世紀中后期，隨著新制度主義的盛行，出現了一系列新制度主義理論，諾斯的制度創新理論則是其典型代表。諾斯認為：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。［5］從諾斯對制度的分析可以看出，他更多地是以績效為研究視角，這與羅伯特·帕特南的制度績效研究具有一定的共性。羅伯特·帕特南認為，制度之間是有一定的績效差異的，因此要求制度合理與正規。否則，正如他所言：“相互猜疑、背叛、垂直的依附和剝削、孤立、混亂、犯罪和落后，在無休止的惡性循環中，它們互相支持，互相強化。［6］上述學者從不同的視角對制度的內涵進行了深刻的剖析，他們大多認為制度是一種規則和規范，而且存在績效差異。哈貝馬斯在分析民族認同時認為，規則更多地是人的感情與經驗對管理方式的認同與許可。因此，筆者認為，可以把制度理解為作為一種基于人的感情與經驗的認同，并為人之行為去遵守的規范化規則。制度化作為一個過程的關鍵是要保證確立的制度規范得到認同。正如亨廷頓所言：“所謂制度，是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式，每個組織和程序的制度化程度各不相同。……制度化是組織與程序獲得價值和穩定性的過程”。［7］因此，制度化一方面要關注制度形成時期的合法性；另一方面還要對制度運行情況進行監督與管理，保障制度的有效性。

鄉村社會協商治理制度化建設是一個長期而復雜的過程，需要在基層民主建設過程中不斷創新和發展。中國鄉村社會協商治理制度化轉型必然是“中國式”的或“中國特色”的現代中國鄉村治理制度的建立。

二、夏履程序——鄉村協商治理的制度化模本

夏履鎮位于浙江省紹興市柯橋區西北部，面積52平方公里，轄11個行政村、1個居委會。1997年夏履鎮被聯合國命名為生態環境“全球500佳”，2004年獲“全國環境優美鄉鎮”稱號，2007年獲“中國非織造布名鎮”稱號，多年躋身“浙江省最發達100名鄉鎮”行列。但近年來，由于經濟的快速發展，村級民主管理水平與經濟社會發展呈現出“剪刀差”的趨勢，農村缺乏有效的民主監督制度，而且村級事務決策主觀性較大，村級事務管理缺乏透明度。為此，2004年夏，夏履鎮率先在蓮東村試點，逐步建立了一套程序化模式的村級民主管理制度，使村里的一切事務都按民主管理辦事，讓村民知情、參與、決策、監督，逐漸改變了過去村級事務管理的非正規局面，調動了村民參與村級事務管理的積極性。

（一）夏履程序的具體實踐

所謂夏履程序，就是“以制度治村，按程序辦事”。凡涉及村民利益的事項，以保障村民“知情權、參與權、決策權、監督權”為原則，按照一系列村級民主管理制度設定村民自治路徑。村兩委會根據這一流程，在一定時限內，按程序、有步驟地逐一實施，從而使民主管理從事后監督轉到事前參與，最終實現由非程序化、非制度化民主向程序化、制度化民主轉變。

⒈在保障知情權方面：一是深化黨務、村務、財務公開。為了把“三務公開”工作落到實處，規定由村支書負總責，由村文書負責具體工作并列入村干部崗位責任制考核內容之中。特別是對村民最關心的財務公開工作更是嚴格要求，做到所有往來賬目逐筆公開、每月公開，使財務公開更加及時，確保村民在第一時間了解到村級財務和資金使用情況。二是做到情況通報制度化。規定每月召開一次黨員大會，每季度召開一次村民代表大會，每年至少召開兩次民情懇談會，把村里已做的和想做的事情逐一向黨員、普通村民報告。三是把近年來鎮黨委為推進民主政治建設出臺的一系列制度匯編成冊，發送到黨員、村民代表手中。尤其是涉及民主決策的事項以及決策程序上墻公開，使黨員、普通村民不但了解自己擁有哪些民主權利，還懂得了如何正確行使手中的權利。

⒉在民主決策方面，堅持涉及村民利益的重大問題由村民代表或全體村民表決，以確保村民擁有民主管理村務的權利。為使村民的民主決策權得到有效落實，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關文件精神，要求村公益事業建設、土地承包、資產出租、村干部報酬等八個涉及村民利益的事項都必須實行民主決策。同時明確了決策形式，如規定村民代表在決定村民普遍關心的熱點問題和與村干部自身利益密切相關的事項時，必須采用無記名投票的方式表決。又如在決策程序上，不但對從決策事項的提出到聽證再到最后決定等每一個環節都作了詳細的規定，而且細分出七方面內容并設置了不同的程序，出臺了違規決策責任追究和處罰意見。

⒊在民主參與方面，實行村級事務全過程讓村民參與。一是村里要做什么事讓村民先發言。每年全鎮各村在確定當年工作計劃時先下發一張《年度工作計劃和重大項目安排的意見建議征求表》，由每家每戶填寫后上交村里，經統一梳理匯總后由村兩委會依據多數村民的意見提出初步方案再提交全體黨員、村民代表研究討論決定。二是制定了“1+1”聯系農戶制度和村干部夜談制度。村里每月發給每位黨員和村民代表1張“1+1”聯戶情況反饋表，由聯戶黨員負責填寫村民的意見、建議和要求，村兩委會根據反饋表內容進行討論處理，然后再通過聯戶黨員、村民代表把村里的意見、答復告知農戶。三是實行重大村務聽證制度。該制度規定，在重大村務決策前都必須召開聽證會，廣泛聽取村民意見。村兩委會通過民主聽證，充分聽取兩方面的意見，再把議題提交村民代表會議進行表決，然后做出決定。

⒋在民主監督方面：一是監督村級財務。各村分別成立了理財小組，村里的各種票據必須經理財小組人員審核同意后，村支部書記方可審批，然后入村財務賬。二是監督“三務公開”。各村成立的“三務公開”監督小組人員名單在公開欄公示。其中，財務公開的內容由鎮會計代理站統一按時提供，每個村一式二份，一份給村里公開用，一份給村監督小組備查。財務公開內容必須由監督小組長簽字后才可公開，以避免半公開、假公開現象的發生。三是監督工程招投標。村各項建設工程都必須實行公開招投標，在招投標時，村財務監督小組應全程參與。如果需要改變標的，必須經過監督小組同意后才可實施。四是監督村干部績廉。對全鎮各村主職干部實行業績、廉政評議制度，年初召開全村黨員和村民代表大會，村干部進行績廉承諾，年終先由村干部述績、述廉，然后由黨員和村民代表進行評議，評議結果與村干部報酬和先進評比掛鉤。

（二）夏履程序取得的成效

⒈實現了村級管理的民主化。夏履程序是根據夏履農村實際在實踐中創設的一種制度安排，集中體現了村民自治精神，使村里的一切事務都按民主管理辦事，讓村民知情、參與、決策、監督，改變了過去村級事務完全由村干部說了算的狀況，激發了村民參與村級事務管理的熱情。

⒉提高了村民參政議政的積極性。夏履程序的實施滿足了村民的民主需求和參政議政的意愿，調動了村民參與村務管理的積極性，有力地推動了農村經濟社會的協調發展。其采取的一系列措施在鄉村民主治理方面發揮了積極的作用，得到了村民的認同。

⒊貫穿了民主執政的理念。夏履程序貫穿了科學執政、民主執政的理念，為村級事務的公開、公正、公平提供了有效保證，有利于從源頭上避免出現各種問題，即使在村級事務管理上產生矛盾，也可以在實施民主管理的過程中得以化解。

⒋形成了有效的監督機制。實施夏履程序，使村級事務全方位讓村民參與，確保了“陽光工程”的全面推行，形成了結構合理、科學有效的村級組織間的權力制約機制，加強了村民對村務的監督和管理，從而有效地規范了村干部的行為，增強了村干部為村民辦事和廉潔高效的自覺性，為從源頭上遏止腐敗提供了有效的方式和途徑。

（三）夏履程序實現了鄉村社會協商治理制度化

⒈主體參與的制度化。 就制度化而言，制度化的過程也是不斷滿足人的需求的過程，而這個過程需要發揮人的主觀能動性。社會發展的目標是人的全面發展，是人的自由性的全面展開，而“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”［8］以此類推，農民自由而全面的發展就是鄉村社會協商治理的價值歸宿，應該以農民為社會治理的主體，堅持農民本位的價值取向。［9］因此，夏履程序推行村干部聯系農戶制度、村務聽證制度、村務公決等制度，不是簡單、隨意地讓村民參與農村經濟社會發展事務，而是在一種制度的安排下，村民自發地去管理鄉村各項事務，這是一種治理意識的轉變，更是一種制度的建立過程。

⒉民主方式的制度化。當前，在村民自治過程中，由于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節之間沒有很好地實現四位一體，使得基層政府往往把過多的精力投入到民主選舉中，為此建立了一套制度化的選舉程序，而對于選舉之后的決策、管理和監督則考慮甚少，其結果是：一方面對村干部的村務決策缺乏相應的監督，使得決策存在主觀隨意性；另一方面也使得村民很難實質性地參與到村級事務的管理中去，難以保證決策的公正與公平。夏履程序是一種基于村民自治而形成的協商治理模式，村民可以按照自己所認可的方式來處理鄉村事務，協調鄉村社會的各種關系，保障了基層民主的真正實現。因此，夏履程序的實踐證明，讓村民全程參與到民主管理過程之中，實現自我管理，避免了非制度化決策帶來的資源浪費，保障了基層社會協商治理的順利進行。

⒊程序運行的制度化。針對新農村建設中存在的諸如制度不健全、監督不到位、財務管理混亂等較為突出的問題，夏履鎮形成了一套較為完善的民主治理機制。如建立了農村公共產品供給決策監督機制，實現了決策程序由干部說了算向村民說了算的轉變，實現了公共產品供給的透明化，避免了暗箱操作和權力尋租。同時，從深化村務公開和落實村民的“四權”入手，對集體資產經營、村干部報酬、誤工補貼、村干部公務消費補貼、重大工程招投標、財務審批等六方面做出了詳細規定。而全面推行村級公益事業建設“一事一議”和籌資籌勞制度，調動了村民參與“民主決策、民主管理、民主監督”的積極性，保障了程序的制度化運行。

三、現代鄉村社會協商治理制度化的路徑

隨著改革開放的不斷深入，農民參與鄉村社會公共生活的機會越來越多，民主意識不斷增強，民主訴求不斷增多，由此也帶來了一系列的社會問題，而這些問題的解決有賴于鄉村社會協商治理的規范化和合作化。因此，在新的經濟社會發展形勢下，協商治理即成為鄉村社會發展的必然選擇，而制度化則能夠保障協商治理的有序進行，增強協商治理的實效性。

（一）協商治理制度化理念的培育

協商治理是以人為本的具體體現，通過人們之間的對話與合作，滿足了人們對公共利益的需求。鄉村社會的健康發展不僅需要培育鄉村社會經濟、政治環境，更需要不斷創新社會治理方式和治理理念，其對于實現基層民主自治具有重要的現實意義。一是要提升農民的民主意識。農民是農村社會的主體，建設社會主義新農村需要農民，沒有農民民主意識的增強，就不會有新型農民的誕生。民主是實現協商治理的基礎，在其制度化的過程中，更多地表現為農民民主權利的實現。二是建立治理責任機制。責任機制的建立能夠使農民清楚什么是責任并自覺、認真地履行責任，把責任轉化到基層社會協商治理工作中。在農村，參與農村公共事務，維護集體利益，推動農村經濟社會發展，是每一個農民的責任，而這種責任的形成過程正是制度化理念的形成過程。三是樹立法治理念。這里的法除了一般意義上的法律之外，在農村則更多地體現為民間法。在農村社會交往過程中，每個人都應該樹立法治意識，自覺遵守農村的各項民間規則，而對民間規則的認同是協商治理制度化的基礎。

（二）協商治理制度化機制的形成

長期以來，由于城鄉二元社會結構的影響，政府要么簡單地對農村實行國家社會一體化的控制，要么從便于向農村汲取資源出發實行嚴格的社會控制，并沒有為農民提供全面、公平和有效的公共服務。傳統的鄉村社會治理以政府主導為特征，是一種比較“高效”的治理模式，基層政府可以集中力量解決某一特定時期的社會問題。但是，政府主導下的社會管理實施的是一種自上而下的管理，缺少管理主體的有效參與，往往會變成僵化的管理。隨著行政體制改革的不斷深入，政府逐步從管制型政府轉變為服務型政府，政府的行為方式也不再是靠權威發號施令，而是形成了與人民群眾協商的互動機制。協商治理制度化機制的培育需要建立有效的利益表達和協調機制，從而促進社會的和諧與穩定。夏履程序就是農民實現自我管理與自我服務的一種治理機制。協商治理改變了基層政府的管理方式，已由單一的行政控制轉變為民主合作的方式。因此，基層社會協商治理應將基層政府與農民聯系在一起，堅持在服務中實現管理，通過服務促進管理，形成服務+管理的制度化機制。

（三）協商治理制度化績效的衡量

不同的制度選擇可以導致不同的經濟績效，但僅僅帶來更高經濟績效的制度是不全面的制度。制度化主體必須考慮新制度安排的穩定性、合法性、有效性，力求實現社會成員對其制度的廣泛認同。［10］在鄉村社會治理中，就村民與其他管理主體之間的關系而言，他們之間應該是以公共利益為核心的合作關系。在傳統的管理理念中，政府是公共服務和產品的唯一提供者，但隨著民間組織的建立，村民的自主權利得到了很大的發展，對政治、經濟、文化等各個方面的需求也日益多樣化，單純依靠傳統的政府單一主體很難全面、有效地完成各項任務，滿足村民的各種需求。在新公共服務理念下，治理主體是多元化的，除了基層政府之外，村民與民間組織也應是社會治理的主體。當前，政府在社會治理中處于主導地位，因此，應該培育和發展更多的民間組織來解決當前農村社會中存在的許多問題。 對于基層政府而言，社會的穩定和公共產品、公共服務的供給是衡量制度績效的重要標準，因此，基層政府必須廣泛征求村民意見，回應村民的訴求，使其實現自我管理、自我服務和自我約束。同時，政府必須加強與民間組織的聯系，發揮各自的功能，實現自上而下與自下而上的相互補充，形成由村民廣泛參與的鄉村社會協商治理格局。

【參考文獻】

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［8］馬克思恩格斯選集（第1卷）［C］.人民出版社，1995.294.

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（責任編輯：高靜）