第三方評價組織參與政府績效評估芻議

摘要：第三方評價組織作為政府績效的評估主體之一，在績效評估中發揮著重要作用。本文在分析第三方評價組織參與政府績效評估的獨立性、專業性、權威性的基礎上，結合我國第三方評價組織的實際，總結了影響第三方評價組織發揮作用的因素，提出了健全相關法律法規、加強行政信息公開，實現資源共享、強化第三方評價組織行業自律、提高第三方評價組織評估結果運用的實效性等建議。

關鍵詞：第三方評價組織；政府績效評估；評估主體

中圖分類號：D630.3文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0012-04

收稿日期：2014-04-20

作者簡介：徐文濤（1989—），男，天津人，天津商業大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共組織與人力資源管理。

近年來，在推進服務型政府建設的過程中，政府績效評估已成為轉變政府職能、衡量和評價政府績效的有效工具。第三方評價組織作為不隸屬于任何政府部門的獨立評估主體，在政府績效評估中承擔著越來越多的評價工作。因此，應充分發揮其在專業人才、評估理論和技術方面的優勢，確保評估過程的獨立性、評估結果的權威性，使政府績效評估朝著健康、合理、透明的方向發展，更好地實現評估的價值和目標。

一、第三方評價組織參與政府績效評估的特點及必要性

所謂第三方評價組織是指在政府實行績效管理過程中受政府委托或以其他形式并以相對獨立的身份參與政府績效評估的社會組織。第三方評價組織在參與政府績效評估過程中不僅體現出了自身獨有的特點，而且凸顯了其必要性。

（一）第三方評價組織參與政府績效評估的特點

⒈獨立性。第三方評價組織以其獨立的機構設置、人員構成、經費來源和評估程序獨立于其評估對象——政府部門，在開展工作過程中雖受政府部門的統籌協調，但政府部門在具體評估工作中不得對其進行強制安排，因此，第三方評價組織參與政府績效評估能夠保證評估工作的客觀性、評估過程的公正性和評估結果的有效性。

⒉專業性。第三方評價組織一般是由高校專家組成或是依法成立的專業組織，其組成人員具有較高的專業評估水平，能夠根據評估對象的特點及職能范圍設置科學有效的評估體系，充分利用組織的各種資源，從不同的維度運用專業知識開展評估活動，使評估的專業水平得到了較大的提高，彌補了內部評估專業性不足的缺陷，有效地提升了評估結果的權威性和可信度。

⒊非營利性。第三方評價組織的工作具有明顯的公益性，以提供公共服務為主。當然，第三方組織的非營利性并不意味著它們不能盈利，而是強調它們不以盈利為目的。由這些不以盈利為目的的社會組織來評估政府績效，可以更好地排除經濟利益的誘惑，將公共利益放在評估的首要位置，使政府的績效評估始終堅持公眾導向，將公眾滿意度作為評估的一個重要指標。［1］

（二）第三方評價組織參與政府績效評估的必要性

⒈有利于塑造良好的政府形象，提升政府公信力。由于受傳統觀念、體制、技術等因素的影響，我國政府部門績效評估往往以自上而下的“同體評估”為主，導致評估過程缺乏透明度，評估結果的可信度并不高。第三方評價組織相對獨立于政府部門，在參與政府部門績效評估過程中，外部壓力相對較小，有利于保證評估結果的真實性、有效性、權威性，提升評估結果的可信度。同時，第三方評價組織的介入能夠促使政府在行使權力的過程中更加注重深入基層，關注公共利益，解決公眾最關心的現實問題，為政府進一步轉變工作作風，提高辦事效率，塑造良好的政府形象奠定基礎。

⒉有利于健全政府績效監督機制，節約行政成本。隨著各級政府對績效評估重視程度的提高，“評估權”已成為一種重要的權力。有權力就有尋租的可能。如果不加強對“評估權”的外部制約，很可能產生新的權力腐化現象，使以節約行政成本為本意的政府績效評估走向反面， 造成巨大的資源浪費。［2］第三方評價組織作為評估主體之一參與到政府績效評估中，其建立的信息反饋回應機制能夠有效彌補傳統的績效評估中政府既當“球員”又當“裁判”的不足，從而形成強有力的外部制衡機制，這樣，既能減少政府在績效評估中粉飾政績，制造虛假數據的失范行為，又有利于減少行政資源浪費，節約行政成本。

⒊有利于推進現代民主進程，加快服務型政府建設。第三方評價組織體現了現代民主導向，其在政府績效評估中的獨立性、專業性、權威性受到了公眾的普遍認同和支持，為廣大公眾參與公共產品和公共服務的提供、參與公共事務的決策提供了平臺，提高了公眾在處理社會事務中的參與度，增強了公眾的責任感和主人翁意識。同時，對政府工作進行外部監督，能夠形成“倒逼”效應，促使政府轉變職能，及時聽取群眾意見及建議，實現官民互動，推動服務型政府建設。

二、影響第三方評價組織在政府績效評估中發揮作用的因素

2004年，甘肅省政府委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心對省內各級政府在促進非公經濟發展方面的績效進行評價，開啟了第三方評價組織參與政府績效評估的先河。2006年4月，武漢市政府邀請管理咨詢機構麥肯錫公司對政府績效進行評估；2006年11月，廈門市思明區政府引入福州博智市場研究有限公司進行群眾滿意度評估；上海市閔行區邀請市質量協會用戶評估中心對區政府各部門進行評估。［3］雖然各地對第三方評價組織參與政府績效評估進行了實踐層面的嘗試，但應看到，第三方評價組織參與政府績效評估在我國尚處于探索階段，在實際操作過程中仍受諸多因素的制約。

（一）相關的法律法規

第三方評價組織在政府績效評估中的地位與資格、參與評估的程序、在評估過程中與其他評估主體的關系及協調方式都需要由相關的法律法規作出明確的界定，這樣才能消除第三方評價組織的后顧之憂，充分調動其參與評估的積極性、主動性，確保其在參與評估的過程中依照法律法規規定的程序獨立地行使評估權力，正確處理好與政府部門的關系，使第三方評價組織的評估過程規范有序，使評估結果科學可信。當前，我國在第三方評價組織參與政府績效評估方面缺乏相關的法律法規保障，如思明區政府的《廈門市思明區2004年度公共部門績效評估實施方案》與徐匯區財政局的《徐匯區財政局財政性資金項目績效評估管理辦法》均屬于指導性文件。［4］雖然在學界和政府內部都意識到盡快制定相關的法律法規的必要性，但目前全國性立法仍然處于空白狀態。

（二）行政信息的公開程度

客觀、真實、有效的行政信息是第三方評價組織參與政府績效評估的前提。目前，雖然在行政信息公開方面有《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律做保障，但一些政府部門仍以種種理由拒絕公開行政依據及相關數據資料，不僅造成了第三方評價主體與政府部門之間信息不對稱，而且增加了評估的難度。此外，一些地方政府因缺乏民主理念、善治理念，為了政績而提供虛假數據，影響了第三方評價組織評估工作的順利開展。政府信息公開程度決定了第三方評價組織是否能夠獨立獲取政府完成績效的相關資料以及獲取資料的真實性，也決定了第三方評價組織獨立評估政府績效的科學性及權威性，進而影響其生命力。［5］

（三）第三方評價組織的獨立性及其人才隊伍

政府績效評估是一項復雜的、系統的工程，它要求第三方評價組織必須具有獨立性和專業的人才隊伍。第三方評估組織只有在擁有資金的獨立性、合法的評估地位、較高素養的專業人才隊伍的前提下，才能夠在政府績效評估中發揮其獨特的外部評價作用。無論是高校專家評估還是專業公司評估，如果在資金來源方面過分依賴政府部門，那么在評估中就會受到政府部門的限制，不能充分發揮其在評估中的獨立性，最終影響評估結果的客觀真實性。目前，我國許多第三方評價組織人員的專業素養和資金狀況還不足以支撐其獨立完成政府績效評估，以開創我國第三方評估模式先河的蘭州大學中國地方政府績效評價中心為例，其活動資金及活動的開展仍不同程度地受到當地政府的影響，與西方完全獨立的第三方相比還有很大差距。

（四）評估結果的運用程度

第三方評價組織參與政府績效評估使得原來處于壟斷地位的政府公共服務部門“受制于人”，通過評估結果反饋——評估結果回應——政府行為改善——政府績效提高這一良性循環過程達到規范政府行為、提高公眾滿意度的目的。但如果第三方評估組織的評估結果只是一份被公布的數據，不與政府相應的獎懲措施及以后的改進措施掛鉤，對政府部門沒有任何約束力，就失去了第三方評價組織參與政府績效評估的意義和價值，甚至還會助長一些地方政府為了“嘩眾取寵”而盲目引入第三方評價組織，使第三方評價組織參與政府績效評估流于形式，造成績效評估中人力、物力、財力等資源的極大浪費。

三、發揮第三方評價組織參與政府績效評估作用的建議

要充分發揮第三方評價組織在政府績效評估中的獨特作用，實現政府績效評估的價值和目標，就必須盡可能地確保第三方評價組織的專業性、獨立性、權威性。按照建設服務、民主、透明、法治政府的要求，結合我國實際，筆者提出以下幾個方面的建議：

（一）健全相關的法律法規，確保第三方評價組織有法可依

目前，我國第三方評價組織參與政府部門績效評估面臨的最大障礙是缺乏相關的法律法規。西方發達國家已將第三方評價組織參與政府績效評價納入制度化、法制化軌道，如美國1993年制定的《政府績效與結果法》及《以績效為基礎的典范法》中即對第三方評價組織的主體地位予以明確。因此，我國也應加強專項立法，用法律明確第三方評價組織的地位與權利義務，確保其有權對評估對象進行相關調查，獲取評估所需信息，有權參與政府管理，回應社會關切；明確第三方評價組織與其他評估主體之間的關系及協調方式，減少評估中存在的漏洞，完善評估體系，保證評估內容的全面性；明確第三方評價組織參與評估的資金來源及評估程序，確保其獨立性，使評估工作的開展有法可依，提高評估結果的權威性。

（二）加大行政信息公開力度，實現資源共享

目前，我國第三方評價組織尚未參與到政府部門工作的實際運行過程中，但政府部門公開的行政信息已成為第三方評價組織評估政府績效的依據，政府部門公開行政信息的真實性、時效性直接影響到評估結果的真實性、權威性。因此，政府部門應樹立善治理念，倡導公共精神，依據《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律規定，以信息公開為原則，通過政府網站、官方微博、新聞媒體、書面材料等途徑及時、客觀地向第三方評價組織公開行政信息，實現資源共享，使第三方評價組織能夠全面了解政府的行政過程，在節約評估成本的基礎上對政府績效作出權威性評價。

（三）強化第三方評價組織的行業自律意識，提高其評估能力

第三方評價組織作為溝通政府與公眾之間的橋梁，一方面，應對政府部門的績效進行客觀公正的評價，將結果進行及時反饋和公布；另一方面，應將公眾對政府的意見和建議進行收集、整理，向政府部門進行反饋。因此，第三方評價組織的自律機制建設及人員隊伍素質直接影響評估能否順利進行。第三方評價組織應以保證客觀性、公正性為出發點，建立高效運轉的自我管理體系，通過建立內部人事制度、財務制度、保密制度、績效評價流程等行為規范，增強其成員的使命感，提高隊伍的專業性；規范經費來源，保障第三方評價組織的獨立性，為防止由于經濟上的依賴性所導致的組織獨立性的降低，第三方評價組織的經費應該主要來源于或者生成于組織內部，即收取的會費或者開展政府績效評價工作的收入。［6］

（四）提高第三方評價組織評估結果運用的實效性

評估結果的運用是第三方評價組織參與政府績效評估的重要組成部分，也是第三方評價組織參與政府績效評估的目的所在。因此，應加強對第三方評價組織評估結果的利用，由第三方評價組織將評估結果及時公開并反饋到相關部門，使政府了解自身目標的實現程度和工作效能等方面的實際情況，通過對評估結果的公開，確保公民的知情權、參與權、監督權，為政府改進自身工作、推動管理創新提供參考，將政府部門整改情況作為下一輪績效評估的重要環節；應將評估結果與獎懲、晉升及財政預算撥款等適當掛鉤，重視評估結果的“負激勵”作用，避免為了評估而評估，以增強第三方評估結果運用的實效性。

目前，第三方評價組織參與政府績效評估已在全國范圍內推廣并朝著制度化方向發展，在轉變政風、提高政府工作效率和公眾滿意度等方面收到了顯著的成效。但當，前第三方評價組織參與政府績效評估在理論和實踐方面仍有諸多亟待完善的地方，我們必須以建設服務型政府為目標，運用日趨成熟的政府績效管理理論，不斷完善相關的法律法規，健全配套制度，在績效評估中積極引入第三方評價組織，充分發揮其參與政府績效評估的獨立性、專業性、權威性，通過績效評估這一現代治理工具促進政府職能轉變，使各項工作制度化、程序化、透明化，不斷提高政府績效水平。

【參考文獻】

［1］邢振江，黃秋妹.我國第三方政府績效評價組織問題探析［J］.燕山大學學報（哲學社會科學版），2013，（01）：66-69.

［2］陸明遠.政府績效評估中的第三方參與問題研究［J］.生產力研究，2008，（15）：121-155.

［3］東方早報.閔行邀第三方為政府部門打分［EB/OL］.http：//www.shmh.gov.cn.

［4］王前，彭淑蓉.論我國政府績效評估組織體系的優化［J］.云南行政學院學報，2007，（03）：123-125.

［5］昌業云.進一步發展第三方獨立評估政府績效的對策［J］.中共濟南市委黨校學報，2012，（02）：86-89.

［6］包國憲，張志棟.我國第三方政府績效評價組織的自律實現問題探析［J］.中國行政管理，2008，（01）：49-51.

（責任編輯：劉亞峰）