論捐贈人慈善信息知情權的保護

鄒世允+關靜文

摘要：慈善信息知情權是捐贈人獲取慈善信息的依據，也是我國慈善事業健康發展的重要保障。目前，由于我國缺少與知情權相關的法律制度，加之慈善組織信息公開透明度不高，導致捐贈人的慈善信息知情權難以得到有效保護。因此，應采取完善相關立法、化解組織內部的道德風險以及構建監管體制等措施加強對慈善信息知情權的保護。

關鍵詞：捐贈人；慈善信息；知情權

中圖分類號：D922.5文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0106-06

收稿日期：2014-04-20

作者簡介：鄒世允（1968—），男，遼寧大連人，東北財經大學法學院副教授，博士，研究方向為勞動與社會保障法、經濟法；關靜文（1988—），女，遼寧大連人，東北財經大學研究生院碩士研究生，研究方向為經濟法。

慈善信息知情權是對慈善事業行使社會監督的重要方式，充分保障捐贈人的慈善信息知情權是理論界和實務界必須面對的現實問題。從2011年“郭美美事件”到2013年“蘆山地震捐款事件”，由中國紅十字會引發的慈善信任危機不僅使捐贈人的慈善熱情受到了挫傷，也使我國慈善事業的發展遇到了極大的阻力。種種事件表明，慈善組織與捐贈人之間的溝通聯絡明顯缺位，捐贈人的慈善信息知情權更無從談起。

一、慈善信息知情權概述

（一）慈善信息知情權的內涵

捐贈人的慈善信息知情權是知情權在慈善領域的具體體現。明確信息知情權的含義，首先需要界定知情權的概念。知情權因其豐富的內涵以及界定的出發點不同，在學界中有著不同的觀點。有的學者認為，知情權是指公民有獲取信息的權利和自由，并不包括傳播信息的自由。［1］有的學者則認為，知情權是在實質不對等的法律主體之間，通過請求信息公開來實現的，對自己有直接或者間接利益的權利。［2］通說認為，知情權的概念有廣義和狹義之分，廣義知情權是指知悉、獲取信息的自由與權利，包括從官方或非官方知悉、獲取相關信息；狹義知情權僅指知悉、獲取官方信息的自由與權利。依據本文研究內容，基于對慈善組織運行的監督，筆者將信息知情權的概念界定為，慈善信息知情權是指捐贈人依據法定的權利和程序獲取的與慈善組織相關的信息的權利。

（二）慈善信息知情權的性質

近年來，信息權一直被法學界專家和學者高度關注，因其是公眾在日常的信息活動中合理支配的權利之一。信息權是指主體在信息資源配置過程中，對信息進行獲取、保有、支配、處分及收益的權利。［3］或者說，信息權是指一切以信息為客體的權利。［4］從信息權的內容范圍看，信息權既包括財產權，也包括人身權及政治權利，這三者區分的標準在于權利人獲取信息的目的。一般而言，信息權所涉及的信息是作為財產使用的，但在信息知情權中作為權利客體的信息并非財產，而是人們為了實現自身政治權利的一種手段。因此，信息知情權屬于信息權的范疇。

信息知情權也是知情權的一種，從不同的視角出發，知情權有多種分類。按照獲取的信息的性質，知情權可分為個人信息知情權和公共信息知情權。公共信息知情權是指公民對關乎公民整體利益的公眾信息所享有的知情權；個人信息知情權指公民僅對涉及個人利益的個人信息所享有的知情權。從法域角度可以對知情權進行以下分類：第一，對于國家公共事務信息的知悉和獲取，是公法上的知情權；第二，個人信息以及參與社會交易活動的交易信息的知悉和獲取，屬于私法意義的知情權；第三，具有公共管理職能的社會組織或者社會團體所擁有的，具有社會整體利益性質的信息的知悉、獲取和傳遞，屬于社會法性質的知情權。［5］慈善本身是一項公益事業，其資金大多源于社會捐贈，公民作為慈善捐贈的主體之一，善款善物的使用、慈善組織的工作情況等信息都關乎公民的利益。因此，從信息的性質而言，捐贈人的慈善信息知情權屬于公共信息知情權。同時，慈善組織作為執行公益活動的社會團體已經成為服務社會的重要平臺，慈善組織信息的公開、獲取和傳遞也與社會整體利益息息相關。由此，從法域角度看，捐贈人的慈善信息知情權也是社會法性質的知情權。

二、我國在保護慈善信息知情權方面存在的問題

（一）慈善信息知情權的立法缺失

我國的法學研究者普遍認為知情權是我國公民的一項基本權利，是憲法所規定的表達自由的應有之義，也是公民享有其他權利的前提。我國憲法中雖然沒有對知情權進行直接明確的規定，但憲法的部分條款從不同角度對公民的知情權予以了承認和保護。如《憲法》第27條第2款：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”；第35條：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。

此外，我國的《公益事業捐贈法》第21條規定：“慈善捐贈人有權向受贈人查詢捐贈財產使用、管理情況，并提出意見和建議。對于慈善捐贈人的查詢，受贈人應當如實答復。”該條文明確了捐贈人有查詢慈善信息的權利以及慈善組織的答復義務，保障了捐贈人的信息知情權。但《公益事業捐贈法》是由全國人民代表大會常務委員會制定的基本法律之外的其他法律，在法律位階上不具有基本法律的法律效力。由于我國慈善事業方面的基本立法——《慈善事業法》遲遲沒有出臺，使得捐贈人的慈善信息知情權無法得到法律保護。同時，當慈善組織拒絕向捐贈人提供慈善信息時，該法也并未規定捐贈人享有相應的救濟措施。“無救濟則無權利”，在既沒有救濟途徑，又缺少有關的法律法規作為尋求救濟依據的情況下，捐贈人維護自己的慈善信息知情權則無從談起。

（二）慈善組織的信息披露不充分

慈善組織的信息披露能夠實現慈善組織和捐贈人信息對稱，有利于慈善組織的透明運作和對捐贈人的慈善信息知情權的保護。我國相關法律對慈善組織披露信息的內容有一定的規定，如《公益事業捐贈法》第22條規定：“受贈人應當公開接受捐贈的情況和受贈財產的使用、管理情況，接受社會監督。”《社會團體登記管理條例》第29條第3款規定：“社會團體應當向業務主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關情況，并應當將有關情況以適當的方式向社會公布。”但在適用過程中仍存在一系列問題。首先，我國慈善組織的透明度較低。《2013年度中國慈善透明報告》顯示，從作為監測樣本的1000家公益慈善組織的透明指數分析的結果看，2013年度透明指數達到60以上的公益慈善組織為29.6%，透明指數達到90以上的公益慈善組織僅70家。［6］其次，慈善信息的披露內容缺乏統一標準。我國慈善信息大致包括基本信息、財務信息及運作信息三類，其中財務信息是捐贈人最希望了解而慈善組織鮮為公布的。由于慈善領域規范信息公開的相關法律法規和行業準則還沒有形成，缺乏可操作性的標準，使得慈善組織在信息披露問題上無章可循。第三，我國慈善信息公布平臺不成熟。中國慈善信息平臺剛剛建成，相比于全國數十萬的各類慈善組織，入駐在該平臺并發布相關信息的慈善組織比例很低。而且，由于與發布信息相關的各項標準和制度尚不健全，導致慈善信息全面公開及資源的有效利用還未充分實現。

（三）慈善組織的道德風險仍然存在

道德風險是指在信息不對稱的情況下，從事經濟活動的人在使自身效用最大化的同時，做出損害他人效用的行動。［7］慈善組織道德風險的根源是內部員工的工資待遇水平低，該風險可結合慈善財物的使用效益與披露信息內容兩個因素進行分析，而這兩個因素的概率分布可以通過《高校教師“道德風險”問題模型分析》［8］一文中的模型加以體現。

⒈基本假設。因為員工的工資水平和信息披露內容無關，慈善組織使用慈善財物的效益會是對自己最有利的程度。慈善組織可以使慈善款物的使用效益最大化，此時e=1；也可選擇使用效益較低或為零，此時e=0，使用效益給慈善組織帶來的負效用相當于數量為c（e）的貨幣損失，且有c（1）=M（M>0），c（0）=0。也就是說，使用效益為零的慈善組織的損失為零。

⒉概率分布及道德風險分析。捐贈人可以了解慈善組織披露的信息內容，如公益支出、捐贈收入、透明指數等，慈善組織對慈善財物的使用效益與披露信息內容的概率分布見下表：

[使用效益

披露信息&e=1&e=0&內容多πh

內容少πl&Ph

1-Ph&Pl

1-Pl&]

從圖表可知，受客觀因素的影響，其中不可避免地會出現慈善財物的使用效益低，披露的信息內容難以讓人滿意的情況。捐贈人在了解披露信息內容較少的前提下，不能推斷出慈善財物是否得到充分使用，于是產生了慈善組織的道德風險。慈善組織的道德風險一方面表現為慈善組織對慈善財物的使用效益漠不關心，造成部分群體獲得的救助過剩，部分群體受益為零；另一方面則體現在慈善組織對敏感信息的遮蔽，侵害了捐贈人的慈善信息知情權。

（四）慈善組織的監管體制不健全

現階段我國對各類慈善組織的監管過于寬松，在缺乏監管和責任追究的環境下，不僅不利于慈善組織自身的發展，更不利于慈善捐贈人快捷、準確地掌握慈善信息，也難以實現捐贈人的慈善信息知情權。慈善組織監管制度不健全，一方面表現在慈善組織的監管主體不明。《社團登記管理條例》第27條和第28條規定，非營利性社會團體受登記管理機關和業務主管單位的雙重監管。即以登記管理機關為主管部門，業務主管單位為輔助部門。雙重監管看似強化了監管體系，實則使非營利性社會團體成立、變更、注銷等程序更加繁瑣了，同時導致登記管理機關和業務主管單位之間互相推諉，均不擔責。另一方面則是慈善組織信息公開的外部監管不到位。社會輿論監督不力，不能充分發揮其社會監督作用，存在“第三方”監管缺位現象。此外，很多慈善組織與政府聯系密切，不僅造成了監管障礙，甚至監管失靈，也導致慈善組織信息披露程度低，得不到公眾信任。在《2013年度中國慈善透明報告》中，慈善會系統透明度只有28.56分，紅會系統也僅有37.72分，相比于基金會和民間非盈利組織的分數近乎一半。［9］

三、完善我國慈善信息知情權的保障體系

（一）加強慈善信息知情權的立法

知情權的立法保障是慈善知情權得到保護的前提和基礎。知情權作為公民的一項權利，不但在憲法中有所體現，而且依據《憲法》第2條第3款：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，可以看出知情權具有基礎性和廣泛性等基本權利特征。知情權是公民的重要權利，沒有知情權，公民就無法參與國家的管理活動。因此，我國應當明確將知情權寫入憲法，使其作為公民的一項憲法基本權利而存在。

目前，我國尚無規制慈善事業的專門立法，對捐贈人慈善信息知情權的規定只散見于《公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》及地方性慈善法規（如《江蘇省慈善事業促進條例》）中，體系化的法律規范還沒有建立。英國慈善事業歷史悠久，其慈善方面的法律法規隨著慈善事業的發展而逐步完善。英國《慈善法》作為該國慈善事業的基本立法，明確規定了捐贈人的慈善信息知情權，即任何人都有獲得慈善組織的年度賬目和財務報告的權利。基本法的法律位階和法律效力較高，即便下位法對捐贈人的慈善信息知情權的保護沒有規定，但依據《慈善法》該權利也能得到保障。

我國有關部門正在加緊制定《慈善事業法》，該法應為慈善基本法，應明確慈善事業的基本原則，系統規定基本的慈善法律制度，通過其實施維護捐贈人的慈善信息知情權。因此，《慈善事業法》不但要對慈善組織披露信息的義務、慈善信息知情權的具體內容進行闡述，更要對捐贈人的慈善信息知情權受到侵害后的法律救濟途徑給予規定，切實保護捐贈人慈善信息知情權的實現，努力構建從憲法、法律、行政法規到地方性法規的多層次、多領域的慈善信息知情權保障體系。

（二）建立具體的慈善信息公開制度

⒈增強法律規范的可操作性。我國《公益事業捐贈法》第21條和第22條分別規定了公開慈善信息的兩種方式，即慈善組織主動披露信息和慈善組織依申請公開信息。盡管條文規定如此，但該兩種公布方式還不能完全保證慈善組織信息的透明、公開，需要在現有法律法規的基礎上做進一步的完善。

第一，制定慈善組織依法公開信息的具體措施。《公益事業捐贈法》雖概括性地規定慈善組織負有公布慈善信息的義務，但對實踐中如何保證慈善組織有法必依，如何充分履行披露信息的義務沒有具體規定。美國基金會和慈善服務組織有義務每年發布一份年度報告，年收入超過25000美元的慈善組織必須向國內稅務署遞交990表；較小的慈善組織須填報990-EZ表，還需要另填表報告捐贈者的信息。［10］美國強制基金會和慈善服務組織發布年度報告和上交990表，一方面可以讓國家和公眾知悉其在一年內運作的不足和進步；另一方面能夠形成強有力的外部監督，使基金會和慈善服務組織做好本職工作。我國可以借鑒美國對慈善組織信息公開的規定，制定強制性的信息公布措施，對慈善組織必須公布的信息類型、信息內容等以強制性規范的形式明確下來，從而保障捐贈人的慈善信息知情權。

第二，明確慈善組織依申請公開慈善信息的期限。美國加利福尼亞州《政府法典》中12599節（j）項規定，“商業募捐人應當在收到一份請求后5個工作日內，通過郵寄或者傳真披露該信息。商業募捐人在被當面或者電話請求后，立刻口頭披露該信息，且應當在5個工作日內以書面形式答復。”［11］明確信息的查閱時間不僅對慈善組織的答復工作提出了嚴格要求，而且避免了公民在查詢信息時被慈善組織以各種借口推脫，可以充分保障公民的慈善信息知情權。由于我國一些慈善組織有官方背景，面對社會公眾查詢信息的申請，它們時常推脫或以各種理由搪塞。因此，規定慈善信息答復的時間極為必要。我國也可借鑒美國的做法，規定慈善組織答復捐贈人的具體期限，保證捐贈人及時獲取慈善信息，以利于捐贈人對慈善組織的運作情況實行監督。筆者認為，依申請公開慈善信息更有利于對捐贈人的慈善信息知情權的保護。因為慈善組織主動公開的信息內容會隨著社會的發展而不斷調整，新情況的出現和立法之間存在一定的時間差，而依申請公開信息的方式能夠避免類似的不足，給捐贈人的慈善信息知情權提供更大的保護空間。

⒉規范慈善組織公開的信息內容。我國關于慈善組織信息公開的內容雖有規定，但并沒有將捐贈人關心的全部信息涵蓋其中。對捐贈人而言，是否掌握慈善信息以及信息量的多少直接影響其參與慈善活動的動機和行為。當捐贈人獲得的慈善信息充分且真實時，慈善組織才會真正體現捐贈人的意志，慈善信息知情權才會有其存在的價值。

通常，從自身的情況考慮，不同的慈善組織公布的信息內容各有側重，而財務信息則時常被回避；慈善信息公布的時間對捐贈人來說也難以把握。對慈善組織而言，信息公開不是越多越好，也不是越隱私越好，公開的信息既要充分也要有限度，有些信息比如募得的善款、員工的薪酬、善款的分配等是必須要公開的，而有些信息是可以免于公布的，如捐贈人的個人資料。我國《慈善事業法》應統一慈善組織披露信息的內容，不僅包括慈善組織設置的程序、組織內部的管理體系等信息，還要強調對慈善組織的運營和財務信息的公開。在信息公布時間上，以周、月為時間單位，細化信息公布的期間，讓捐贈人對善款的管理和使用情況有更好的把握。同時，信息披露要兼顧不同行業的捐贈人，不能將報告的內容表達得過于官方化、專業化，不便于捐贈人對慈善信息的了解。

⒊統一慈善信息公開的方式。《基金會信息公布辦法》第9條規定：“除年度工作報告外，信息公布義務人公布信息時，可以選擇報刊、廣播、電視或者互聯網作為公布信息的媒體。”該規定對慈善組織影響不大，但從捐贈人的角度看，在短時間內搜集到各類慈善信息頗有難度，而建立包括所有慈善組織在內的標準信息公開平臺是一個很好的解決辦法。其實，早在幾年前互聯網信息平臺就成為美國慈善信息公開的主要渠道。美國“指南星公司”和“慈善導航”作為兩大公共慈善機構，能獨立提供慈善組織信息查詢服務，幫助公眾了解和比較非營利組織的運營管理狀況和誠信度。目前我國已借鑒國外的做法成立了中國慈善信息平臺，作為慈善信息公開的媒介。現入駐該平臺的慈善組織的總數將近2300家，而且入駐組織的數量還在不斷上升。中國慈善信息平臺的信息包括慈善項目、慈善排行、捐贈收入等，成為社會公眾獲取慈善信息、監督慈善組織運行的平臺。從運行的情況來看，在中國慈善信息平臺上已可以查詢部分入駐慈善組織的年度主要財務數據和年度財務報告；在捐贈收入中顯示的捐贈指數已經細化到日、周、月、季。［12］

但慈善信息平臺也存在捐贈信息滯后、善款使用情況不具體等問題，捐贈人不能隨時了解慈善組織的動態信息，在產生時間差的情況下，也會出現捐贈人的慈善信息知情權滯后的問題。因此，應進一步強化我國慈善信息平臺信息發布的及時性，讓捐贈人及時、準確地獲知信息；增加入駐平臺的慈善組織數量，公開更多的慈善組織信息，做到慈善信息真正的公開、透明。

（三）化解慈善組織道德風險的措施

慈善組織運營過程中產生的道德風險，究其本質是由員工待遇較差以及內部監管不利造成的，所以，解決慈善組織的道德風險問題可從兩方面著手：一是強化慈善組織內部激勵機制。慈善組織應制定內部章程，將崗位職責化、具體化，提高工作人員的整體素質，同時提高員工的待遇水平并建立必要的獎懲機制，吸引更多的專業人才加入到慈善事業中。美國加利福尼亞州《政府法典》規定，如果有虛假陳述、故意犯罪或者導致慈善組織名譽貶損的活動，慈善組織可在任何時間以書面形式終止與雇員簽訂的合同，且無需給予任何性質的支付或者補償。同樣，我國慈善組織的從業人員沒有履行職責或利用職務中飽私囊觸犯法律的，應明確慈善組織擁有辭退權并可追究其相應的法律責任。二是建立慈善行業自律組織，通過該組織對慈善行為進行規制。行業自律組織不僅可以作為行業代表與政府進行更好的溝通，獲得政府支持，還可以制訂行業自律條款和行業準則，以保證會員組織依據標準互相監督，建設更加公正透明的自律環境。雖然我國慈善組織的發展仍處于初級階段，但是，建立慈善行業自律組織卻是大勢所趨，政府應鼓勵慈善組織通過行業規范加強組織彼此間的交流與合作，盡快實現慈善組織自身與慈善組織行業協會的共同監督。

（四）構建健全的內外部監督管理體制

完善的外部監督機制是確保慈善組織依法運行并合理使用善款的有力措施，也是捐贈人的慈善信息知情權實現的外部保障。

⒈鑒于慈善資源的公共性，政府對公共資源的監督不可缺位。對于慈善組織雙重管理的弊端，政府部門應簡化監督主體，根據慈善組織的類型不同，分別規定由登記管理機關或者業務主管單位行使監督權，而不能二者共管，以保證政府監管的效率，最終實現捐贈人的慈善信息知情權。對有官方背景的慈善組織應使其早日“脫官”，沒有官方庇護和行政干預，外部監督才能發揮監管作用。

⒉慈善組織的公益性決定其必須受到媒體和公眾的監督。媒體監督指由報刊雜志、廣播電臺及網絡等進行的輿論監督。媒體是公眾獲取信息的主要渠道，不僅普及范圍廣而且具有很強的導向和威懾作用，能夠對慈善組織的管理者形成強有力的約束，促使他們對組織進行良好的管理。媒體和公眾這種外部監督力量能防范來自慈善組織內外的各種風險，促使慈善組織在日常工作中加強行為自律。媒體和公眾的監督在促使慈善組織充分、及時公開慈善信息的同時，也保障了慈善捐贈人的信息知情權。

⒊引入第三方評估機構進行監督。第三方評估機構是與被評估對象和服務對象不具有任何行政隸屬關系和任何利益關系，能從專業的角度對慈善組織的信息進行調查、分析和公布的組織。慈善導航作為美國最大的慈善評估機構， 每年對各類慈善組織進行評估， 提供機構規模開支額、私人捐贈、公眾評議等單項排行榜，公眾則據此判斷慈善組織的績效和公信度。除了會計師事務所、律師事務所等社會中介機構外，我國慈善組織也需要更加專業的獨立評估機構。但我國至今也沒有獨立的第三方評估機構對慈善組織的工作做出客觀評價，為公眾選擇慈善組織提供充分的信息。第三方評估機構作為監管部門，其引入和扶持必須由政府完成，待第三方評估機構發展較為成熟后，政府方可完全撤出，讓第三方評估機構獨立工作，確保其工作結果的公正性，這樣，不僅有利于對慈善組織的行為進行約束，也有助于社會公眾對慈善組織的了解與信任。

捐贈人的慈善信息知情權與我國慈善事業緊密相關，保護捐贈人的慈善信息知情權可以實現捐贈主體的基本權利，也能夠促進慈善事業的有序發展。目前我國對慈善信息知情權的保護并不充分，這不僅因為法律規范本身存在缺陷，還因為慈善組織自身約束不足、外部監督力量薄弱等。因此，我國在完善相關法律制度的同時，也要加強慈善信息披露、慈善行業監管、社會力量監督，以真正實現捐贈人的慈善信息知情權。

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（責任編輯：王秀艷）