中國衛生軟援助:實踐、問題與對策
——以對外衛生人力資源合作為例

劉倩倩 朱紀明 王小林

1.中國國際扶貧中心 北京 100028

2.牛津大學人口健康系 英國牛津 OX3 7LF

·國際衛生·

中國衛生軟援助:實踐、問題與對策
——以對外衛生人力資源合作為例

劉倩倩1*朱紀明2王小林1

1.中國國際扶貧中心 北京 100028

2.牛津大學人口健康系 英國牛津 OX3 7LF

中國衛生軟援助是中國對外援助的重要組成部分。以衛生人力資源援助為主的衛生軟援助集中反映了中國對外援助的基本理念和創新機制，是南南合作的典范。本文回顧了包括派遣醫療隊、醫療衛生官員培訓和提供中國政府獎學金等形式的中國衛生人力資源援助的成功實踐。同時指出中國衛生軟援助缺乏戰略規劃，參與援助的主體單一，對衛生軟援助的實踐和研究總結不足等。建議加強戰略規劃，主體多元化，提升總結中國軟援助的能力，從而不斷提高軟援助的有效性。

軟援助； 衛生人力資源； 援外醫療隊

1 衛生軟援助的內涵

1.1“軟援助”與“軟實力”

近幾年，隨著中國對外援助的不斷發展，逐漸出現了“軟援助”的概念。“軟援助”衍生于美國著名學者約瑟夫奈(Joseph Nye)提出的“軟實力”和“硬實力”的概念。它更強調“依靠吸引力而達到目標的能力”，而這種吸引力“源于一個國家的文化、政治理念和政策”。[1]

“軟援助”同“軟實力”一樣，依托一國自身的吸引力，這種吸引力更多來源于該國的文化、政治價值觀、對外政策及其自身管理的經驗和所提供的成功示范。在《中國的對外援助》白皮書中，提到8種主要的援助方式，其中包括成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務減免。[2]如果“硬援助”是指傳統的與基礎設施、物資、資金直接相關的援助，如成套項目、一般物資、債務減免等，那么相對而言，這里所指的“軟援助”就是非物資或非資金直接相關，而更側重技術、人力、能力建設等方面的支援，如技術援助、人力資源開發合作、醫療隊、援助志愿者等。另有一些中國學者將“軟援助”概括為非實體性的援助也是非常有借鑒意義的。[3]

1.2 衛生援助與國際環境

在當今全球化時代，衛生援助在世界援助體系中作用愈加凸顯，這主要基于兩大國際背景。衛生援助已經不能僅局限在人道主義救援層面，它和一國的外交政策息息相關。現在，來自衛生和健康的威脅往往被視為一種對國家安全的挑戰，無論在國家層面還是全球層面，都早已成為公共外交的重要問題之一。衛生援助的重要性主要源于以下兩個方面。

首先，衛生問題圍繞生存權、健康權等人的最基本權利，同時在某種程度上也會影響人的其他權利的獲得或發展。例如，沒有健康，飽受疾病困擾，可能會影響人受教育和就業的權利。因病致貧往往是貧困的主要原因。很多貧窮的發展中國家，常年飽受衛生問題的困擾，更亟需衛生領域的外援。

其次，衛生援助在外交政策中的作用越來越顯著。來自衛生領域的挑戰涉及國家衛生安全戰略，同時也越來越影響各國的對外關系和地區政治。全球化的發展使得國家的界限更加模糊，國家間的相互依存更加緊密，同時這也造成一國面對外部挑戰的脆弱性增加。衛生問題更加地區化和全球化，一個國家出現的問題往往會蔓延到地區內的其他國家，因此各國需要借助政治合力共同抵御衛生領域的挑戰。這使得衛生和外交政策的互動關系更加密切。艾滋病的防治、禽流感、生化武器還有更為普遍的涉及醫藥等的貿易爭端都是涉及國家外交政策的衛生問題。

從2008—2009年國際金融危機以來，西方傳統發達國家由于受到金融危機的影響，對發展中國家的援助 (無論是資金援助還是技術援助)逐步減少。與此形成鮮明對比，以中國、印度等為代表的新興經濟體，隨著經濟和社會發展水平的上升，逐漸在國際發展和援助領域嶄露頭角，以這些新興國家為代表開展的“南南合作”成為當今國際發展和援助舞臺的一支重要力量，它已逐漸在改變以傳統援助國家為主導的國際援助體系。

衛生軟援助是衛生援助的重要組成部分。與建醫院、提供藥品疫苗這些“硬援助”方式相比，衛生軟援助相對更側重與衛生相關的技術援助和當地衛生能力建設。而著眼于提升受援國貧困地區人口自身能力與素質開發和建設的衛生人力資源軟援助就顯得尤為重要。相對提供衛生物資，衛生人力資源援助的效果可能不會立竿見影，但其長遠效果深遠。無論是援外醫療隊，還是當地衛生人員能力培訓或是提供中國政府獎學金培養當地衛生領域的專業人才，這些衛生人力資源形式都更直接作用于當地百姓，這種方式更深入基層，有助于提高受援國貧困地區自身的“造血”功能。

2 中國衛生人力資源軟援助的歷史發展和現狀

衛生人力資源軟援助主要是在衛生對外援助中的人力資源開發和合作。[4]目前全球衛生領域的專業醫護人員短缺，2013年，世界衛生組織指出，全球范圍內約有720萬醫護人員缺口，預計到2035年這一數字將達到1 290萬。[5]從數量上看，醫護人員短缺最多的是亞洲；但是，在非洲地區，由于醫護人員短缺而凸顯出的問題更加嚴重和激化。以醫護人員的教育和培訓為例，在撒哈拉以南非洲的47個國家中，總共只有168所醫學院。其中11個國家完全沒有醫學院，24個國家只有一所醫學院。[5]更重要的是，人力資源的短缺對國家衛生安全和全球衛生安全都構成挑戰。在這樣的背景下，中國對廣大發展中國家衛生領域的人力資源援助就顯得尤為重要，它有助于增強受援國衛生人力資源能力，促進受援國衛生事業的發展，有助于改善受援國人民的健康和衛生狀況，更豐富了國際發展援助的形式和內涵。

通過以上部分的回顧和總結，中國衛生人力資源軟援助主要形成 “走出去”和“請進來”兩種模式。所謂“走出去”，包括援外醫療隊等方式；而“請進來”模式則包括發放中國政府獎學金，支持發展中國家學生來華讀書和舉行衛生領域各類培訓班等方式。

2.1 援外醫療隊

援外醫療隊是中國衛生南南合作的主要形式之一，也是中國對外衛生人力資源援助的主要方式。中國醫療隊不僅在國外開展醫療工作，而且通過現場帶教開展培訓工作。[6]從1963年向阿爾及利亞派遣第一支醫療隊以來，截至2013年6月中國累計向66個國家和地區派遣過援外醫療隊，累計派出醫務人員2.3萬人次，診治受援國民眾2.6億人次。[7]

2.1.1 簡要歷史

中國援外醫療隊大體可以分為三個階段(圖1)：

1963—1978年,奠定基礎與快速發展階段。這一時期，中國在自身經濟基礎十分薄弱的情況下，充分發揚國際主義精神，投入大量人力物力，向非洲和其他發展中國家派遣了數量眾多的醫療隊。中國援外醫療隊發揚抗日戰爭時期在中國出現的“白求恩精神”，在非洲國家贏得了極高的口碑，為中國的外交在美蘇兩國的夾擊中打開了新局面。

1979—1999年，波動與探索階段。這一時期是中國經濟全面轉型的時期。中國自身經濟政治的發展以及這一時期冷戰結束、非洲一些國家政局動蕩等國際環境的變化，使中國援外醫療隊的發展不斷波動與調整。在這種波動與調整中，中國的援外醫療逐漸向國際慣例的援助模式靠攏。中國在這一時期派遣醫療隊的數量大量減少，1988—1995年甚至未向非洲國家增派醫療隊。同時，援外醫療隊也從以前的無償援助發展為雙方共同負擔費用。

2000年至今，全面發展階段。2000年中非合作論壇的召開以及《北京宣言》的發布，標志著中國同非洲開始建立全面的新型伙伴關系，援外工作開啟了一個新時期，中國的援外醫療隊也有了穩定的新發展。這一時期中國援外醫療綜合考慮政治經濟因素，借鑒國際慣例模式的同時也更注重自身傳統保持與特色維護。這一時期，中國援外形式更多元化。例如，以前需要援外醫療隊在非洲從事的衛生人力資源培訓，現在已經可以大量接受受援國前往中國本土進行系統培訓。

圖1 中國援外醫療隊的發展階段

2.1.2 基本狀況

中國共有1 171名醫療人員分布在全世界的113個醫療點上。全國27個省(市、自治區)承擔了派遣援外醫療隊的任務。[7]援外醫療隊的重點一直是非洲。目前我國在49個國家派有援外醫療隊，其中42個是非洲國家，派往非洲的國家醫療隊數量占到了中國援外醫療隊總數量的86%。

2.1.3 援外醫療隊衛生人力資源培訓的特點

中國援外醫療隊及其承擔的衛生人力資源培訓，經過半個多世紀的發展，已經為非洲地區培養了數以萬計的醫護人員。[8]2011—2016年中國政府承諾再為非洲培養5 000名醫務人員。[9]中國援外醫療隊的衛生人力資源培訓包含以下三個主要特點：

一是以能力建設為中心。在中國對外援助的八項原則中，第四條規定“中國政府對外提供援助的目的，不是造成受援國對中國的依賴，而是幫助受援國逐步走上自力更生、經濟上獨立發展的道路。”第七條規定“中國政府對外提供任何一種技術援助的時候，保證做到使受援國的人員充分掌握這種技術。”援外醫療隊一直把培訓受援國醫療人才，作為一項重要工作內容。如何培養受援國自身的能力，是援外醫療隊的工作重點之一。因此，援外醫療隊是衛生人力資源援助的重要組成部分。援外醫療隊為受援國引進了心臟外科、腫瘤摘除、斷肢再植、微創醫學等高精尖醫學臨床技術。[10]

二是以現場帶教為主要方式。醫學是一項實踐性非常強的科學，現場帶教的方式能使當地醫療人員更快地成長，并能切實地解決醫療問題。中國在所有的醫療點都開展了現場帶教的活動，通過中國援外醫療隊員與當地醫務人員的配合，并逐步讓當地醫療人員承擔更多的責任，為當地培訓出大量衛生人力資源。

三是分享中國醫療技術的同時幫助受援國完善醫療體系。中國的援外醫療隊幫助受援國建立新的科室，在大學設立新的學科。如中國醫療隊的巡回醫療，“把預防和醫療的重點放到農村去”。此外，中國醫療隊利用各種方式提供免費藥品并介紹中國的醫療技術。中國醫療隊還將針灸推拿等中國傳統醫藥以及中西醫結合的診療方法帶到這些國家。中國甚至于1994年應突尼斯要求在其首都建立一個針灸中心，除了治療外，還承擔教學任務。

2.2 中國政府獎學金

為了發展中國與世界各國在政治、經濟、文化、衛生、經貿等領域的交流與合作，中國政府從20世紀80年代起設立了一系列獎學金項目，資助世界各國學生、老師、學者到中國高等學校學習及從事研究活動。中國政府獎學金更是中國對發展中國家衛生人力資源援助的形式之一。

2.2.1 分布情況

截至2012年，中國政府獎學金覆蓋的國家不斷增加，已經覆蓋184個國家和地區。[11]接收的人員迅速增長，從2001年的5 841人，增加到2008年13 516人，到2012年人數增加到28 768人。醫科學生比例有增長的趨勢，據估計，2001年約占8.9%，2008年約占12.8%。整體數量與相對比例的同時增加，充分體現了中國政府獎學金在對外醫療衛生人力資源培養方面日益增長的重要作用。與援外醫療隊不同的是，中國政府獎學金更多地是給予亞洲國家，這主要是因為地域的臨近和文化的類似，使亞洲國家學生更容易來中國求學。

2004年教育部在《2003—2007年教育發展綱要》中確立了“擴大規模，提高層次，保證質量，規范管理”的來華留學工作原則。之后，來華留學生迅速增長。2007年中國政府獎學金生中學歷生的比例占65%，遠遠高于歷史上全體來華留學生中學歷生的比例(34.9%)。2007年中國政府獎學金博士研究生和碩士研究生比2003年分別增加105%和85%。[12]醫科學歷生的比例也隨著這一趨勢不斷提高。

2.2.2 在對外衛生人力資源培訓中的作用

對外系統培養正規、高層次衛生人力資源，適應受援國發展新需求。這些在中國最頂級高校接受正規高等教育的受援國留學生，會具有更好的基礎，尤其是醫科類學生，最多可以享有7年之久的中國獎學金資助，可以成為具有國際競爭力的醫療人才。比起中國援外醫療隊的臨時培訓，這些留學生無疑會有更扎實的專業技能，而且在中國長期的生活，讓其更能切身體會中國的醫療制度與傳統文化，特別是那些學習中醫的學生，更能領悟中醫學的精髓。可以說，中國政府獎學金是為受援國，尤其是非洲國家，培養未來醫療精英的最重要的途徑，隨著非洲的發展，這些高等人才的作用會更加明顯。

2.3 衛生領域官員研修和技術培訓

2.3.1 歷史簡介

中國在衛生領域開始開辦針對受援國的技術培訓班以及安排實習生來華實習規模很小，主要是應受援國政府的要求，中國援外醫療隊在國外培訓的當地醫生，為了更好地提升技能，來到中國進行培訓。例如，1973年當時的對外經濟聯絡部在南京召開全國培訓外國實習生工作座談會，研究制定了《培訓外國實習生工作暫行條例》。隨后，1975年江蘇省接收了十四名桑給巴爾進修生。[13]可以看出，中國在醫療領域接收受援國實習生來華技術培訓，從一開始就著眼于受援國的需求。

中國在衛生領域大規模開展官員研修班與技術培訓班源于20世紀90年代末與21世紀初，是中國廣泛開展對非洲人力資源培訓的一個重要組成部分。從2000年中國設立“非洲人力資源開發基金”至今，中國已經累計承諾培訓非洲人才4.5萬名。[14]雖然沒有更詳細的數據把醫療領域參與官員研修班與技術培訓班的具體人數分離出來，但是，醫療衛生人力培訓無疑是對非洲4.5萬人才培養承諾的重要組成部分。在2009年，非洲合作論壇部長級會議更是明確提出要為非洲培訓3 000名醫護人員。[15-16]

2.3.2 培訓項目的實施機制

衛生領域官員研修班、技術培訓班、安排實習生來華實習由中國商務部統一安排，由衛生部協調各省、直轄市或自治區衛生廳具體實施。中國的每個培訓項目都有明確的主題與培訓對象，這些主題與對象是商務部根據受援國的需求與中國的具體情況確定的。挑選學員有一套完整的程序和嚴格的規定：首先需要有受援國政府相關部門的正式推薦，經過中國駐外使館經商處初審后報請商務部培訓中心確認，并協助辦理訂票等相關手續。大部分學員是司級和處級等中高級官員和管理人員，最高至部級官員，也包含一般技術人員。

這些衛生人力資源軟援助方式受到發展中國家特別是民眾的普遍贊賞，同時極大豐富了中國對外援助的形式和內容，更為促進中國與其他發展中國家的友誼作出了積極貢獻。就中國與其它發展中國家的關系來說，這些直接作用于受援國民眾的衛生人力資源軟援助方式加深了發展中國家民眾對中國的了解、信任和認同感，對于鞏固中國對外關系、提升中國對外軟實力也起到積極作用。

3 中國衛生軟援助的問題

雖然中國通過衛生軟援助，形成了一套具有中國特色的衛生援助模式，但是當前的援助在以下幾個方面存在著一些問題。

3.1 衛生軟援助缺乏戰略規劃

衛生軟援助的概念較新，目前仍相對缺少國家層面的整體戰略規劃。雖然像目前的中非合作在國家層面已形成成果文件《中非合作論壇第五屆部長級會議—北京宣言》和《中非合作論壇—北京行動計劃》，但涉及衛生對外援助體系的軟援助等方面的內容仍缺乏整體性的、更系統、更深入的思考和規劃布局，特別像衛生人力資源等更是缺少較為系統的規章制度管理和規劃。

3.2 衛生軟援助參與主體單一

在西方傳統援助國家，非政府組織在對外援助中發揮了重要的不可替代的作用，特別是在衛生、扶貧等民生領域。在我國的衛生對外援助體系中，大多是政府主導，醫院和學校參與，相對而言，無論是中國本土民間組織或是受援國當地民間組織的參與程度較低。這導致衛生軟援助的參與主體較為單一，使得我國衛生援助的力量不能充分發揮。

3.3 衛生軟援助的國際合作與交流不夠多元化

目前，我國進行衛生軟援助的方式主要是通過政府與政府之間的雙邊合作，或者與世界衛生組織合作。但是，同其他發達國家的援助機構進行的三邊合作和交流較為有限(更多的局限于衛生學術領域或者是知識分享的三方合作)。

4 加強中國衛生軟援助的對策

4.1 從國家制度層面建立符合外交政策的國家衛生援助戰略

將衛生軟援助納入到中國外交和外援框架中。很多國家，無論是發達國家還是發展中國家，都非常重視衛生援助和衛生外交，一些發達國家，如美國、歐盟國家都有自己的衛生援助戰略。以美國為例，二戰后，美國各屆政府從國家層面上都非常重視對外衛生援助在美國整體對外戰略中的作用。小布什時期，全球衛生是美國對外援助的三個戰略方向之一。[17]在美國政府發布的《2007—2012財政年度戰略規劃》中，促進全球健康也是其中七大戰略目標之一的重點領域。奧巴馬政府上臺后更加重視衛生援助。在2009年更是提出了“全球衛生倡議”，決心發展一個綜合的全面的美國全球衛生戰略。該倡議也是美國提供對外衛生援助的主要依據框架。此外，瑞士政府在2006年就發布《瑞士衛生外交政策》，英國在2008年發布《衛生是全球的：英國政府2008—2013年戰略》等。[18]我國應站在國家外交的高度定位衛生援助，將衛生軟援助與硬援助相結合，制定我國的衛生全球戰略，逐步優化我國的衛生外交。加強中國軟實力，增強中國負責任大國的國際形象。

4.2 努力促進雙邊和多邊合作機制化

加強衛生軟援助領域的國際交流和合作。改善全球衛生狀況，要通過國家層面、區域層面和全球層面的聯合政治行動來實現。隨著衛生問題的全球化發展趨勢，要加強同其他發達及發展中國家在衛生醫療技術和人力資源等方面的溝通和交流，以增強全球衛生援助領域的話語權。國際舞臺話語權的增加，是基于在國際社會與其它國家充分對話和交流的基礎之上，因此要積極參與到全球衛生合作中去，而不應回避自身問題或是機械地強調自身立場。近年來，巴西一直積極參與國際衛生合作，并不斷的探討新的合作模式，例如將衛生融入葡萄牙語國家社區，開展很多衛生合作項目。[18]我國應充分學習巴西等國家的經驗和做法，加強雙邊和多邊各種形式的衛生國際合作。

4.3 促進合作主體和模式的多元化

在衛生軟援助主體上，促進合作主體的多元化和合作模式的多樣化。將社會組織納入到衛生軟援助的主體中，作為中國政府實施對外援助的有益補充。除了鞏固雙邊合作模式外，還要增強多邊合作方式。加大國際合作力度，逐步探討同發達國家的三方合作方式。

4.4 加強衛生軟援助領域的研究和知識分享

支持衛生軟援助領域的研究和知識分享，促進高層次的衛生研究領域的能力建設。培養來自發展中國家的衛生研究人員，促進發展中國家衛生人員創新意識的形成。促進衛生專業人員和科研人員的國際交流。逐步提升中國衛生研究機構總結和提升中國衛生軟援助經驗的能力，將衛生軟援助轉化為國家軟實力。

[1]約瑟夫·奈.軟實力 [M].馬娟娟, 譯.北京：中信出版社，2013.

[2]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的對外援助[M].北京：人民出版社，2011.

[3]宋衍濤, 衛旋.中國對外援助中的‘軟援助’探究[J].山東科技大學學報，2012(6): 86-91.

[4]王小林, 朱紀明, 張德亮.中國對外衛生人力資源援助[M]//北京大學全球衛生研究中心.全球衛生時代中非衛生合作與國家形象.北京：世界知識出版社，2012.

[5]World Health Organization.Global health workforce shortage to reach 12.9 million in coming decades [EB/OL].[2014-02-24].http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2013/health-workforce-shortage/en/

[6]任明輝.中國援外醫療隊成為與第三世界國家合作典范[EB/OL].[2013-09-10].http://www.cctv.com/lm/522/41/85901.html

[7]羅沙，孫鐵翔.中國50年來派遣援外醫療隊2.3萬人次 50人犧牲[EB/OL].[2013-09-10].http://news.xinhuanet.com/world/2013-08/09/c_116881446.htm

[8]王立基.中國援外醫療隊非洲史歌——獻給中國援外醫療隊派遣50周年[EB/OL].(2013-08-01)[2013-09-10].http://www.moh.gov.cn/gjhzs/gzdt/201308/043fa7164ff44-cb2bcf2ff330f08d266.shtml

[9]中國新聞網.中國累計向非洲派1.7萬名醫務人員 診治2億人次.[EB/OL](2011-02-14)[2013-09-10].http://www.chinanews.com/gn/2011/02-14/2842863.shtml

[10]國家衛生計生委.8月例行新聞發布會新聞稿：中國援外醫療隊派遣50周年.[EB/OL](2013-08-09)[2013-09-10].http://www.moh.gov.cn/gjhzs/gzdt/201308/98d941ccaa3a48839301ad203ecb2f83.shtml

[11]時金華.2013年中國政府獎學金來華留學工作會議召開[EB/OL].(2013-03-28)[2013-09-10].http://news.upc.edu.cn/zhxw/2013/03/28/08595323271.shtml

[12]謝建華，周一.認真踐行科學發展觀，又好又快地發展來華留學工作——訪教育部國際交流與合作司副司長劉寶利[J].世界教育信息，2008(6): 12-14.

[13]王寧軍.中國援外醫療研究(1963-2003)——以江蘇為中心[D].武漢：華中師范大學碩士學位論文，2009.

[14]中國援非，更注重授人以漁[EB/OL].[2013-09-10].http://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/mtsy/t718857.htm

[15]溫家寶提出八項舉措推進中非合作[EB/OL].(2009-11-08) [2013-09-10].http://news.xinhuanet.com/world/2009-11/08/content_12411492.htm

[16]中非合作論壇年鑒[EB/OL].[2013-09-10].http://cpc.people.com.cn/GB/67481/199697/199699/12388130.html

[17]晉繼勇.美國全球衛生治理的戰略、實質及問題[J].美國研究，2011(1)：90-109.

[18]郭巖，劉培龍，許靜 .全球衛生及其國家策略研究[J].北京大學學報: 醫學版，2010, 42(3): 247-251.

(編輯 劉 博)

China’ssoftaidforhealth:Practices,Issuesandimplications:Acaseofhealthhumanresourcecooperation

LIUQian-qian1,ZHUJi-ming2,WANGXiao-lin1

1.InternationalPovertyReductionCenterinChina,Beijing100028，China

2.NuffieldDepartmentofPopulationHealth,UniversityofOxford,OxfordOX3 7LF，UK

Soft aid for health has become an important component of China's foreign aid.Soft aid for health with a focus on human resources development reflects the core spirit and the innovative mechanism of China's foreign aid.This paper examines three different types of aid for health human resources: medical assistance teams, government scholarships for students from developing countries, and health training courses for officials from developing countries.It also argues that China's foreign aid exposes problems, including insufficient strategic planning, non-involvement of civil society and NGOs, and lack of research on China's soft aid practices.In this paper, we suggests that to improve the effectiveness of foreign aid, the government should improve its strategic planning for aid, ensure the full public participation, strengthen the academic research, and improve knowledge sharing.

Soft aid; Human resources for health; Chinese medical teams

劉倩倩，女(1981年—)，博士，主要研究方向為國際政治與國際關系、國際發展援助。E-mail: Liuqianqian@iprcc.org.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.03.011

2013-12-10

2014-02-26