中國控煙政策變遷:基于支持聯盟框架的分析

洪 宇

北京航空航天大學公共管理學院 北京 100191

吸煙有害健康，我國是世界上最大的煙草生產國和消費國，也是最大的煙草受害國。據調查，我國吸煙人群逾3億，另有約7.4億不吸煙人群遭受二手煙的危害;每年因吸煙導致死亡的人數已超過100萬，至2050年將突破300萬。［1]吸煙已經成為公眾身體健康的重大威脅，并直接或間接地導致一系列的社會問題，控煙刻不容緩。2003年5月，世界衛生組織(WHO)通過了《煙草控制框架公約》(簡稱《公約》)，全球168個國家簽署了此項《公約》，控煙在世界范圍內成為一種趨勢。2003年11月我國簽署《公約》，2006年1月《公約》在我國正式生效，承諾到2011年1月實現室內公共場所和室內工作場所100%禁煙。2011年1月，中國疾病預防控制中心等部門發布的《控煙與中國未來》報告指出，我國控煙效果微弱，吸煙率居高不下;控煙履約績效得分很低，與《公約》要求差距巨大。［2]這宣告了我國簽署《公約》5年來履約的不成功，我國控煙進程緩慢推進，控煙政策產出乏力。［3]盡管當前控煙成效微弱，但從長期來看，中國控煙在宣傳吸煙危害性、禁止煙草廣告等方面還是取得了一定的成效。本文運用支持聯盟框架來分析中國控煙政策變遷的機制，展示不同的政策聯盟、政策主體在控煙政策變遷中的作用，并提出中國控煙運動進一步發展的方向和措施。

1 理論基礎:支持聯盟框架

支持聯盟框架(Advocacy Coalition Framework，ACF，也譯為“政策倡議聯盟”)的最初觀點是由薩巴蒂爾(Paul A.Sabatier)提出的，它被定義為:“由來自不同職位(選舉產生的和行政機構的官員、利益集團的領導、研究者等)并具有以下特征的人組成，他們共享一個特定的信仰系統——基本的價值觀、因果假設和對問題的感知，并長時間內對一項協調行動毫無爭議”。

支持聯盟的信仰系統包括三個層次:深層核心信仰、政策核心信仰、表層信仰(也稱為“第二層面信仰”)。深層核心信仰處于最高、最廣泛的層次，包括實體性和規范性的信仰，如對于個人與社會平等的相關評價等，這個層次的信仰是極其抵制變革的。政策核心信仰是聯盟的基本黏合劑，它代表了貫穿于整個政策領域或子系統中的聯盟的基本行為規范和因果認知，包括:基本的價值偏好、對于問題總體嚴重性以及它的主要原因的基本感知、認識子系統中核心價值的策略、適于處理問題的最佳政府層級以及要使用的最基本的政策工具。在某種程度上，一個聯盟政策的核心信仰并非僵化不變，只是調整起來非常困難。表層信仰包括一組范圍較窄的信仰，它考慮問題的重要性或者考慮在具體背景下不同因果因素的相對重要性，更易于根據新的數據資料、新的經驗或者變化中的策略因素而改變，絕大多數的變遷發生在這個信仰層面上。［4]

政策子系統內不僅有利益集團、行政機構，還包括在政策的產生、宣傳和評估過程中起到重要作用的媒體記者、分析家和研究者們。［5]政策子系統內的政策支持聯盟試圖將它們信仰系統的核心理念和次要方面轉變為政府政策，每個政策支持聯盟都將通過政治資源的積累和以政策為取向的學習來實現自己的目標。［6]重大的政策變遷是由政策子系統的外部事件導致的，這些外部事件包括:社會經濟環境的變遷、公共輿論的變化、統治聯盟系統的變化、來自其他子系統的政策決定和影響。子系統內部的政策學習改變聯盟第二層面的信仰，導致政策的輕微變化。

2 中國控煙政策變遷

中國的控煙運動開始于20世紀70年代末，至今已有30余年發展歷史，1979年2月28日，衛生部聯合財政部、農業部和輕工業部頒布的《關于宣傳吸煙有害與控制吸煙的通知》是我國第一份官方控煙文件，標志著控煙問題開始進入政府議程。［8]有專家以1999年中國啟動加入《公約》談判為分水嶺，將中國控煙運動分為專家控煙和政府控煙兩個階段。［8]本文在現有的研究基礎上［7，9-10]，對30年來控煙政策變遷進行梳理，如表1所示。

在專家控煙階段，醫學專家是控煙政策的積極倡導者和推動者，他們向政府提出控煙訴求，推動控煙進入政府議程，并利用自身的專業優勢，提出政策方案，參與到政策制定中來。專家在這一階段的政策制定中起到了主要作用，而且從表1中也可以看出，控煙政策的實施對象較為狹窄，力度也較小。

參與《公約》談判推動中國控煙由專家控煙轉變到政府控煙階段，政府開始在控煙中起主導作用，履約壓力和公眾健康意識的增強促進政府控煙政策在層次、范圍和力度等方面不斷擴大。尤其是《十二五規劃綱要》中提出“全面推行公共場所禁煙”，標志著控煙被納入國家戰略規劃層面，體現了中央政府對于控煙的重視，而與《十二五規劃綱要》頒布之前的控煙政策相比，《中國煙草控制規劃(2012—2015年)》也將控煙政策推進了更大一步，首次提出制定全國性禁煙法規，為控煙提供了頂層設計。

3 中國控煙政策變遷:基于支持聯盟框架的分析

支持聯盟框架認為，政策變遷的途徑有政策取向學習和外部(系統)事件兩種，它們分別通過改變表層信仰和改變政策核心信仰導致政策變遷。本文將從兩個控煙政策支持聯盟及其信仰、政策取向的學習和外部(系統)事件三個方面來分析中國控煙政策變遷。

3.1 兩個控煙政策支持聯盟及其信仰

具有共同信仰和采取共同行動的政策行動者和政策主體組成一個政策支持聯盟，每個聯盟都具有由三個維度的信仰構成的信仰體系，其中政策核心信仰是最重要的，比深層核心信仰對于個人來說更為顯著，比表層信仰更能提供有效的指導。而且在政策核心信仰上，支持聯盟的參與者有著更廣泛的共識。中國控煙政策變遷過程中存在著兩個支持聯盟:支持控煙聯盟和反對控煙聯盟。

表1 中國控煙政策變遷

支持控煙聯盟包括:國家衛生和計劃生育委員會、教育部、醫學專家、政策研究者、大眾傳媒、中國控制吸煙協會、被動吸煙者等。其中，國家衛生和計劃生育委員會是反對控煙聯盟中最重要的力量，是控煙立法的積極推動者;教育部因其特殊的職能，也積極地向學生宣傳禁煙。醫學專家和政策研究者可以統歸為“專家”，他們利用專業知識，開展控煙科學研究，推動控煙政策制定和執行。在控煙政策缺乏強制力量的背景下，輿論宣傳成為控煙的主要工具，大眾傳媒在其中起到了重要作用;近年來，煙草廣告明顯減少，關于控煙主題的報道數量也不斷增加，大眾傳媒配合支持控煙主體對煙草企業和相關政府部門形成了強大的輿論壓力。中國控制吸煙協會是由志愿從事控煙的各行各業人員自愿組成的全國控制吸煙學術性、社會性群眾團體，為非營利性社會組織，宗旨是:廣泛團結全國各級各地控煙組織、社會各階層積極參與并促進全國控煙行動，促進政府控煙履約。曾成功促使民政部取消6家煙草企業“中華慈善獎”，上海世博局退還煙草企業2億元捐贈，第十一屆全運會退還煙草企業捐款等。被動吸煙者是遭受二手煙危害的不吸煙者，有7.4億人之多，是支持控煙聯盟的重要組成部分，只是目前還沒有被組織起來，尚未形成集體行動參與控煙，其在控煙聯盟中發揮的作用還不夠清晰。

反對控煙聯盟包括:國家煙草專賣局、煙農、煙民。國家煙草專賣局與中國煙草總公司是“一套機構，兩塊牌子”，實行政企合一的內部管理體制，控煙直接影響煙草產業的經濟效益，從自身經濟利益角度出發，國家煙草專賣局是反對控煙的。煙農是依附于煙草業而生存的，據統計我國煙農群體總數達700萬［11]，對于煙農家庭收入的實證研究表明:烤煙收入在煙農家庭收入中占有很大比重，烤煙種植的勞動力投入很大，其機會成本很高，使得煙農家庭收入中的其他農作物種植收入減少［12]，控煙會影響煙農的收入水平甚至造成煙農的失業，從這個角度來說，煙農也反對控煙。中國吸煙人群逾3億，在這個龐大基數上有很大數量的人是具有較大煙癮的，控煙將在某種程度上強制他們戒除煙癮，而且“以稅控煙”的政策將會提高煙草的價格，高于部分煙民的經濟承受能力，煙民也是反對控煙聯盟的堅定支持者。

除去以上兩個聯盟中包括的政策主體外，還有兩個重要的主體:工業和信息化部與地方政府，這兩個主體在控煙中的態度比較矛盾。工業和信息化部是國家煙草專賣局的上級領導部門，又是履約工作部際領導小組組長單位，一方面要履行控煙任務，另一方面又不能讓下屬單位的收入和貢獻的稅收減少，據統計，2011年煙草業累計實現銷售收入達10 111.4億元，實現工商利稅7 529億元，對中央財政稅收的貢獻高達 8.32%［13];工信部部長苗圩2012年兩會期間答記者問說“提高稅價，會影響銷量……這樣煙草業經營難度和壓力就會增大”，工信部的處境很尷尬，有學者就認為，工信部在控煙問題上很難做到獨立和公正。［14]地方政府的態度更加模糊，尤其是煙草產業發達的地方，煙草產業給地方政府的稅收占地方經濟很大比重，同時也能提供大量的工作崗位，煙草產業產生的巨大利益甚至導致了嚴重的地方保護主義，省級政府對“香煙經濟”的重視和保護是控煙的重要障礙。［15]另一方面地方政府又得考慮吸煙對公民身體健康帶來的嚴重危害，以及上級政府和社會組織對于控煙的要求。有的學者則直接將煙草貢獻率高的地方政府劃入不支持控煙聯盟行列［3]，認為強烈依賴煙草產業的地方政府阻撓國家控煙進程的展開［16]。

從對控煙的態度來看，工信部和地方政府都是有條件支持控煙的。［7]從經濟利益角度來說他們不愿意控煙，但受到外部環境的壓力又不得不頒布控煙的相關政策，他們居于兩個支持聯盟之間，調解兩者之間的沖突，將沖突限定在可以接受的范圍內，平衡不同的利益，尋求“合理”的解決方法。［4]他們既是政策倡議者，也是政策掮客(Policy broker)。本文認為，在支持與反對控煙之間，工信部和地方政府目前更偏向于阻礙控煙的進程，并不是“價值中立”者，同時由于兩者的特殊地位，不能完全偏向某一個支持聯盟，因而也不能將其歸為反對控煙聯盟，而將其定義為“有偏向”的政策掮客(圖1)。

圖1 控煙政策支持聯盟構成及政策掮客

支持控煙聯盟與反對控煙聯盟有著各不相同、相互對立的信仰結構，表2總結了兩個聯盟在三個不同維度上的信仰。在深層核心信仰上，兩個聯盟都認同公民享有自由和健康的權利，不同的是兩者對自由和健康的理解和限定。支持控煙聯盟認為公民個人自由應以不損害其他人健康為界限;而反對控煙聯盟則認為吸煙是吸煙者的基本權利，應該予以尊重，“這也是一個人權問題”。同時反對控煙聯盟認為國家利益、人民利益高于一切，控煙有損國家利益，違背公民意愿;支持控煙聯盟關注的是社會整體的福利，不只是煙草行業、吸煙人群，也不只是經濟利益，還包括社會效益等因素，堅持社會整體福利優先。這一層次的信仰是最難改變的。［2，11，17-19]

在政策核心信仰上，兩個聯盟矛盾的焦點在于煙草帶來的經濟利益與公眾健康之間的沖突，這也是兩個聯盟相互區別的顯著特征。支持聯盟框架認為，在政策子系統內部的主要爭論議題上，當核心理念存在分歧時，支持者同盟和反對者的陣容將在大約十年的時間里保持穩定。［6]這也符合中國控煙政策兩個支持聯盟的實際情況。表層信仰展示的是兩個聯盟更具體的差異，更具有操作性，當前中國控煙政策的變遷也主要是在這個層面上。

表2 中國控煙政策支持聯盟的信仰結構

3.2 政策取向的學習和政策變遷

政策取向的學習是支持聯盟為了維護自身利益、實現影響政策的目標而對聯盟的信仰(主要是表層信仰)進行調整，是基于自利動機的改變，這種改變僅限于信念體系的次要方面，從而保全核心信念。它包括一個支持聯盟信仰體系內的學習和跨越不同聯盟信仰體系的學習，政策變遷是支持聯盟相互學習、調適和妥協的產物。

3.2.1 支持控煙聯盟政策取向的學習

煙草經濟對我國經濟發展具有重要影響，盡管其付出的社會成本很大，“凈效應”已為負值，但它帶來的財政效益是顯性的、可衡量、可考核的，而它的社會成本確是隱性的、難以衡量且不影響績效考核的，禁絕煙草是不現實的。而且吸煙已經成為一種文化、習慣，短時間內強制的禁止吸煙是沒有效果的。支持控煙聯盟采取的措施是控煙。在控煙語境中，控煙是指采取綜合措施控制煙草。禁煙是指禁止在室內公共場所、室內工作場所吸煙，只是控煙措施的一種，是指在特定的場所禁止吸煙，而不是禁絕煙草。控煙是從控制需求和供應兩個方面，通過立法和行政手段控制煙草，不是要與煙草專賣的監管對立起來。縱觀控煙政策30年的發展，可以看出控煙政策的特點是:由宣傳教育到立法禁止，約束范圍逐漸變大，控煙規定的內容逐漸細化，而這種細化也是受現實制約妥協的結果。

3.2.2 反對控煙聯盟政策取向的學習

吸煙有害身體健康已經是不爭的科學事實，煙草業和煙民也都認識到這一問題，但是利益和煙癮的誘惑是難以抵擋的，在支持控煙聯盟積極宣傳吸煙有害的環境下，煙草企業也采取了一些措施來平衡公眾健康和企業經濟利益。一方面，宣傳稱“已經發現的4 850多種主流煙氣成分中，99.4%的成分對人體無害，0.6%的成分有害，而在這0.6%的有害成分中，只有0.2%是致癌或有可能致癌的成分”。［20]另一方面，組織“降焦減害”科學研究，宣傳“降焦減害”品牌卷煙的“減害”效果誤導公眾，通過獲得國家科技進步二等獎、申報“煙草院士”等途徑來為這種欺騙宣傳戴上科學的光環。為了應對中國加入《公約》后的履約壓力，反對控煙聯盟也在表層信仰上做了修改，比如基本取消了直接的煙草廣告、在卷煙包裝上警示煙草危害、通過贊助公益事業來實踐“企業社會責任”、提高部分卷煙價格等。

專業論壇的存在也促進了政策取向的學習，在控煙政策變遷中一個非常重要的專業論壇就是中國參與《公約》談判，支持控煙聯盟和反對控煙聯盟有機會在一起討論控煙問題。談判過程中國家煙草專賣局官員指責控制煙草行業就是賣國，并表示控煙專家“工資的10%都是煙草行業貢獻的”［21]，可見兩個聯盟沖突之激烈。國家煙草專賣局組織課題組研究談判對案，中國最終加入《公約》后又組織開展對策研究，消極應付、拖延《公約》在中國的實施。由此可見，《公約》的實施以及中國控煙政策的變遷是支持控煙聯盟和反對控煙聯盟兩者相互妥協的結果。從控煙政策表面來看，反對控煙聯盟受到了更多的約束，為控煙做了更大的妥協;但分析控煙政策的實質內容可以發現，支持控煙聯盟的讓步更大，不僅政策內容缺乏細則、避重就輕，而且缺乏執行力，控煙政策效果并不理想。例如，《公共場所衛生管理條例實施細則》執行機構不明確，缺乏具體的懲罰措施;《中國煙草控制規劃(2012—2015年)》推延全國性控煙立法、缺乏稅價聯動、不采用圖片警示等。究其原因則是國家煙草專賣局主導了控煙政策的制定，對履行《公約》不夠積極。［22]

3.3 外部事件的影響

政策變遷分為次要的和主要的兩類，表層信仰層面的變遷是次要的變遷，而政策核心方面的變遷則是主要的變遷。支持聯盟框架認為來自于子系統外部的主要干擾(如社會經濟條件的變化、公共輿論、整個系統的統治聯盟，以及來自其他子系統的政策產出)是一個公共政策的核心特征發生變遷的必要條件。

中國控煙政策經歷了30年的發展，社會經濟環境發生了顯著的變化，一方面，產業結構發生改變，第三產業比重提高，迅速發展;同時人們的健康觀念發生轉變，更加關注健康。另一方面，全球化趨勢加強，中國加入了《煙草控制框架公約》，推動了中國控煙政策的變遷。加入《公約》是中國控煙運動的重要轉折點，在內部不積極控煙的情況下施加了外部的壓力，迫使政府履約，從中國加入《公約》之后，控煙的進程加快和政策力度明顯增強。

支持聯盟框架指出“在一個需要超過半數選票通過的體制中實現主要政策變遷，就要求一個支持聯盟通過與一系列的其他利益集團建立適當的短期聯盟來擴大自身資源”。應用于中國的現實，可以將其理解為:處于弱勢地位的聯盟尋求與其他利益集團或社會組織的合作以擴大自身資源和政策影響力。支持控煙聯盟開展了30余年的“吸煙有害健康”、拒絕吸煙(二手煙)等控煙的宣傳教育，潛移默化地影響了很多公眾的健康觀念，逐漸形成了強大的控煙公共輿論，控煙已經成為一種社會趨勢。有學者認為，公民社會在控煙過程中發揮了重要作用，知識分子、媒體人、文化人以及一些非政府組織都做出了貢獻。［23]支持控煙聯盟與更廣泛的社會力量合作，將其內化為聯盟內的政策行動者，增加聯盟的力量;例如中國控制吸煙協會聘請文藝屆、體育界名人等作為控煙形象大使，國家衛生和計劃生育委員會聯合百度公益基金會和比爾及梅琳達·蓋茨基金會拍攝公益廣告，倡導“被吸煙，我不干”，拒絕二手煙。彭麗媛也參與了宣傳，這些對于中國控煙政策是一個利好信號。

在一個聯盟中，行政機構通常提倡一個比它們的利益集團同盟更為折中的立場，工信部和地方政府作為“有偏向”的政策掮客促成了兩個支持聯盟的妥協，最終形成的政策更多是一種象征性的約束，很少具有實質性的效果。支持控煙聯盟通過不斷的呼吁試圖引起中央政府乃至高層領導人的注意，希望借助高層的力量推動控煙政策邁出實質性的步伐，并得到有效的執行。《十二五規劃綱要》中提出“全面推行公共場所禁煙”是除1999年中國進行加入《公約》談判之外，中國控煙政策變遷的第二個重要轉折點，表明中央層面對煙草危害公共健康的重視。但這目前還只是一種趨勢、規劃，尚未出臺全國性的控煙法規和細則，控煙之路仍很漫長。整體而言，外部事件在推動中國控煙政策變遷中起到了重要的作用，但沒能推動控煙政策取得顯著的實效。

4 結論與建議

4.1 結論

控煙不僅是公眾廣泛關注的公共健康問題，更是一個重要的公共政策議題。支持聯盟框架提供了一個很好的分析視角，以兩個支持聯盟的信仰體系為切入點分析了控煙政策的變遷過程。通過以上的分析，可以得出如下結論:

(1)控煙政策是兩個支持聯盟妥協的產物，表面上看控煙政策不斷推進，反控煙聯盟利益受損;實際上反控煙聯盟以退為進，目前的控煙政策只是一種象征性的政策，沒有具體內容，缺乏執行力，不能產生實質性的控煙效果。

(2)控煙政策30年的變遷主要停留在表層信仰層面，政策核心信仰沖突嚴重，難以調和，這也反映了中國控煙政策進展緩慢，力度不夠。現在的控煙與反控煙處于僵持階段(不是勢均力敵的僵持)，控煙政策還在變遷中，遠未結束。

(3)控煙政策變遷較多的依賴外部力量，主要是在《公約》的履約壓力下變遷的，內部動力不足。而中國控煙要想有長效的進步，不能僅依靠外部的壓力，還需要強大的內部推動力量。

4.2 建議

中國控煙政策要取得新的實質性進展，需要在政策核心信仰層面著力。首先，支持控煙聯盟不能僅局限于與反對控煙聯盟的沖突斗爭，要尋求國家領導人和中央政府等更高層面的政策支持，自上而下地推行控煙。其次，加快推進全國性控煙立法，對控煙做出全面、細致的規定，提高政策的執行力，形成實質性的約束。第三，將國家煙草專賣局排除在控煙履約工作領導小組之外，國家煙草專賣局的加入只會阻礙控煙政策的制定，只有將其排除在領導小組之外，控煙政策才有可能取得實質性進展。最后，支持控煙聯盟要繼續加強控煙宣傳教育，強化公眾對吸煙危害的認知;加強與其他社會組織的合作，擴大自身影響力，建立廣泛的民意基礎，形成自下而上的強大的控煙訴求，與自上而下的支持形成合力推動控煙政策的漸進變遷。［20]

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