西安地鐵的PPP模式應用分析

張永鳳，郭丹潔

（長安大學，陜西 西安 710064）

西安地鐵的PPP模式應用分析

張永鳳，郭丹潔

（長安大學，陜西 西安 710064）

隨著西安市城市化水平的提高，城市中心交通擁堵問題越來越突出.為改善西安市交通擁堵狀況，滿足市民出行需要以及融入城市軌道交通建設現(xiàn)代化行列，西安市政府發(fā)起了城市地鐵項目建設項目.西安地鐵總體規(guī)劃線路里程長、施工復雜程度高、投資運營成本大，當前傳統(tǒng)的政府主導的建設模式不僅給政府增添了巨大的財政壓力和行政負擔，也明顯影響了項目的建設效率.

西安地鐵；PPP模式；項目規(guī)劃

地鐵作為大型公共項目運營里程長、施工復雜程度高、投資運營成本大，當前傳統(tǒng)的政府主導的建設模式不僅給政府增添了巨大的財政壓力和行政負擔，也明顯影響了項目的建設效率.市場經(jīng)濟下迫切需要一種新的模式來加快完善地鐵項目的建設.本文提出順應市場化的PPP模式來提高西安地鐵的建設效率.

1 PPP模式的基本內(nèi)涵

PPP是Public-Private Partnerships的簡寫，其主要意思是政府與民營企業(yè)為建設和完成某個公共項目而成立的合作伙伴關系，是公共項目融資的一種方式，也是公共項目建設和管理逐步市場化的一種有效方式.在PPP模式下政府保持著建設項目的所有權，通過其優(yōu)勢對項目的建設發(fā)揮監(jiān)督和輔助作用[1].民營企業(yè)依靠自身資源和能力與政府共同合作，同擔風險、共享收益.其合作領域涉及交通系統(tǒng)、供排水系統(tǒng)、電力系統(tǒng)、電信系統(tǒng)、公共建筑、部分能源產(chǎn)業(yè)等準經(jīng)營性基礎設施建設.其主要目標是利用社會力量更好的為公眾提供公共產(chǎn)品和服務.

PPP模式是個廣義的概念，以其合同形式不同可以劃分為以下幾種類型：

PPP模式與傳統(tǒng)政府主導模式相比有以下特點：

PPP模式合同形式分類圖

（1）社會化的融資模式.傳統(tǒng)公共項目模式的建設資金主要來源于政府的財政支出和銀行等金融機構的貸款，其資金供給壓力和風險都由政府獨自承擔.PPP模式社會化融資要求政府擴寬融資渠道，引進民間資本投資公共事業(yè)領域，不僅減輕了財政壓力，分擔了投資風險.而且拓展了民間資本的投資渠道，促進了民間資本的發(fā)展.

（2）“雙主體”運行，政企分開.傳統(tǒng)的政府采購是政府以市場交易的形式，根據(jù)民營企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務支付費用的過程.在項目過程中政府與民營企業(yè)之間是市場關系，政府是該項目的唯一主體[2].在PPP模式中，政府和民營企業(yè)通過簽訂相關協(xié)議成立合作伙伴關系，政府承擔的是扶助和監(jiān)督職能，民營企業(yè)承擔的是建設和運營職能，要求公共事業(yè)項目的建設和運營過程中政企分開.

（3）服務性和盈利性并存.PPP模式加快了公共項目的運作效率，使公共服務性得到了更好的發(fā)揮.同時挖掘了公共項目的盈利空間，使公共項目在發(fā)揮公共服務性的同時做到有利可圖.民營企業(yè)的經(jīng)營具有趨利性，只有交通系統(tǒng)、供排水系統(tǒng)、等經(jīng)營性公共項目才能吸引民營企業(yè)的投資和建設.

2 西安地鐵現(xiàn)行項目模式

2012年8 月，市政府發(fā)布《西安市城市綜合交通體系規(guī)劃》新增九條規(guī)劃線路，西安地鐵總規(guī)劃總里程將長達550公里.2005年11月市政府設立直屬國有獨資企業(yè)西安地下鐵道有限責任公司，全權統(tǒng)籌地鐵項目建設全局，肩負著地鐵建設、運營和相關資源開發(fā)的重任.

從已建成的二號線和在建的一、三號線看市地鐵公司在總體項目規(guī)劃上采取的是傳統(tǒng)的政府主導的地鐵項目建設模式.在項目融資方面采用的是政府主導的負債型融資模式.該種模式下市政府是項目的主要投資主體，主要依靠政府財政支出和銀行貸款作為項目的建設和經(jīng)營資金[3].

在項目建設方面采用傳統(tǒng)的政府主導的國企建設模式.該種模式下市地鐵公監(jiān)督司負責項目規(guī)劃和，將主要施工任務承包給國有企業(yè)完成.市地鐵公司代表政府與這些國有企業(yè)合作，他們之間的合作關系實際是雇傭關系，地鐵公司發(fā)布招標信息和提供資金，這些公司承建工程，完成后交付收取傭金.地鐵的施工任務將主要由國有企業(yè)完成，民營企業(yè)只能接到部分的小項目的訂單，其在項目建設過程中存在感較小.

在項目經(jīng)營方面主要收益來源是車票收入和廣告運營.該種經(jīng)營模式已經(jīng)有市場化趨勢，不單單只依靠車票收入來維持運營，還引進了當前比較普遍的廣告運營模式.

3 西安地鐵應用PPP模式的可行性分析

3.1 市地鐵是準經(jīng)營性公共產(chǎn)品

市地鐵的建設目的具有較強的公共服務性，屬于公共產(chǎn)品的范疇；票務制度又具有一定的經(jīng)濟性.地鐵規(guī)模越大其規(guī)模經(jīng)濟特征越強.所以市地鐵是具有極強盈利潛力的準經(jīng)營性公共產(chǎn)品，必然會吸引民營企業(yè)參與地鐵項目的建設.

3.2 市地鐵公司已開始PPP模式的探索

二號線在市政府財政的大力支持下順利通車，但多條線路同時開工以后市公司面臨了嚴峻的資金短缺問題，銀行貸款不是長久之計，滯后的還本付息壓力會很大[4].市公司總經(jīng)理陳東山指出三四號線的項目融資中將引入民間資本.市公司將四條線路周圍八千畝閑置用地和灃渭新區(qū)四萬兩千畝用地劃撥為儲備土地以開發(fā)利用彌補地鐵各方面資金缺口.

3.3 開發(fā)化的經(jīng)濟模式吸引了民間資本

近年來西安市越來越注重經(jīng)濟的發(fā)展，房地產(chǎn)、信息產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)都迅猛發(fā)展，吸引了越來越多的大型民營企業(yè)在此發(fā)展.大量的民間資本亟待找尋更佳的投資出路，地鐵作為穩(wěn)定的盈利項目已受到青睞.

3.4 相關政策環(huán)境正逐步健全

2001 年國家計委發(fā)布的《關于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》中明確放寬公共項目投資限制，鼓勵和引導民間資本參與經(jīng)營性公共項目建設.2003年的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出保護非公有制企業(yè)在公共項目中的合法權益.

4促進西安地鐵PPP模式發(fā)展的建議

隨著城市地鐵項目市場化水平的提高和項目投資、建設和運營的問題突出，西安市政府必然會轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的地鐵項目建設方式，采用更加適用的PPP項目模式.為促進PPP模式在地鐵項目上的應用市政府應做好以下幾方面工作：

4.1 逐步放寬市場準入機制

PPP模式的項目公司是以特許經(jīng)營權為基礎的民營企業(yè)，而民營企業(yè)參與地鐵項目建設長期受到不公平的市場準入機制的制約.為推進PPP模式的開展，政府要積極轉(zhuǎn)變自身角色，從過去的項目主導者、執(zhí)行者和管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡摺⒎照吆捅O(jiān)督者，放松項目參與者的行政審批，引導更多有能力的民營企業(yè)參與項目建設.政府在授予民營企業(yè)特許經(jīng)營權時要采取公平、公開、公正化的程序，合同內(nèi)容要標準化，對民營企業(yè)在項目中承擔的責任和風險進行明確界定，從而保護民營企業(yè)的合法權益.

4.2 建立風險承擔機制

PPP模式因其項目業(yè)務類型的多樣性，操作程序的復雜性其合作主體風險承擔也具有多樣性和不確定性.風險承擔問題不能得到有效解決勢必會在突發(fā)事故時責任分配不明易引起糾紛，影響整個項目的進程.為協(xié)調(diào)各方面利益PPP項目要建立完善的風險承擔機制：首先根據(jù)風險類型和大小的不同將風險分擔給有能力控制的一方，使風險承擔更具科學性、可行性和可操作性；其次要保證項目操作時保證權責利的平衡統(tǒng)一，處理好各方的利益關系；最后做好意外事故保險工作，將項目移交保險公司擔保，當遇到項目公司無法承擔的風險時可以分擔風險損失.

4.3 運行適當?shù)难a貼機制

PPP模式通過減少政府對地鐵項目的干預，旨在減少政府的財政和行政壓力，借用民營企業(yè)的管理模式提高項目的運作效率.但并不是政府不對項目進行投資，為保證地鐵項目的公益性特點，政府要對民營企業(yè)進行適當?shù)难a貼.根據(jù)政府補貼時間不同將補貼機制分為前補償和后補償方式，在前補償方式中分成難易兩部分[5].施工難度復雜的部分由政府出資并完成建設；施工難度小，項目繁瑣的部分交由民營企業(yè)出資完成建設.后補償模式下政府與民營企業(yè)共同出資完成項目建設，在建設初期政府預算項目公司的成本和收益，對經(jīng)營過程中產(chǎn)生的虧損給予持續(xù)補貼，從而降低民營企業(yè)面臨的市場風險.

4.4 建立土地儲備機制

對現(xiàn)今地鐵項目的研究來看，物業(yè)開發(fā)是地鐵項目最大的盈利點.為輔助物業(yè)開發(fā)模式的進行，市政府在地鐵建設之初要提前進行土地資源儲備，將地鐵沿線的閑置用地控制起來，一部分作為工程用地，一部分可以提前出售作為地鐵建設資金，另一部分要等到地鐵開通以后沿線經(jīng)濟已經(jīng)得到發(fā)展，此時這部分土地將無限增值.

5 結論

隨著我國市場化水平的提高，地鐵等公共項目都將考慮經(jīng)濟收益問題，單純依靠政府的力量一手操辦融資、建設和經(jīng)營的全過程必然會影響整體效益.城市地鐵項目市場化水平的提高和項目投資、建設和運營的問題突出，西安市政府必然會轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的地鐵項目建設方式，采用更加適用的PPP項目模式.PPP模式不僅可以卸去政府沉重財政壓力和行政負擔，而且極大地提高項目的運作效率，拓展項目的盈利空間.

〔1〕陸寧,趙磊,徐菲，等.BT融資模式在西安地鐵二號線建設中的應用研究[J].交通財會,2011(5):10-13.

〔2〕熊波.PPP模式:民營經(jīng)濟參與公用事業(yè)的新模式[J].中國城市經(jīng)濟,2005(1):44-47.

〔3〕孫昊,韓東平.論地鐵融資中的公私合營模式[J].學術交流,2011(7):29-30.

〔4〕張泓劉.基于可持續(xù)發(fā)展的城市軌道交通盈利模式研究[J].都市快軌交通,2007,20(5).

〔5〕趙源,歐國立.城市軌道交通補貼機制研究[J].北京交通大學學報(社會科學版),2008,7(2).

U231+3

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1673-260X（2014）09-0103-02