湘鄂聚合新動力

核心提示：規劃一旦跨越省域，就容易變成“規劃規劃墻上掛掛”。所以，要避免跨省域合作最后變成“獨角戲”，關鍵是落實統籌機制。

《支點》記者 蔣李 丁杰 實習生 葉雨其

三峽工程這一載入人類歷史的龐大建筑體系，正在對整個長江流域帶來方方面面的深刻影響，中國計劃投資1700億元用于三峽工程建設后相當長一段時期的各項治理工作。

《洞庭湖生態經濟區規劃》（以下簡稱洞庭湖規劃）就是其中之一，目前的重要性當列首位。按照洞庭湖規劃目標，要在環洞庭湖相關區域，實現水域生態修復、產業轉型、湖鄉城鎮化建設、民生事業、基礎設施等領域的跨區域協調發展。

在經濟區遍地開花的眼下，洞庭湖規劃的亮點在于：“生態”二字帶來的不僅是機遇，更是一種發展模式的挑戰。

跨省模式

從地圖上看，長江經濟帶的形狀像一條龍：龍頭是長三角；龍尾是成渝地區；龍身則是包括湖南、湖北在內的長江中游。

國務院發展研究中心發展戰略和區域研究室主任劉勇表示：“龍的一頭一尾有上海、重慶支撐。而龍身相對弱一點，它能否硬起來，關乎長江經濟帶成敗?！?/p>

作為中國第二大淡水湖泊，洞庭湖流域不僅處于東部沿海和中西部地區過渡帶，還位于長江經濟帶中部與沿海開放經濟帶的結合部位，是龍身的樞紐地帶。

但近年來，洞庭湖這片“龍身”的核心區域，在湖泊萎縮、生態惡化日益嚴重之時，已然繁華落盡，經濟發展成為區域格局中的一塊“短板”。

在此背景下，如何發展湖區經濟，開始納入湖南省甚至中央層面的戰略考量。2012年，在《國務院關于大力實施促進中部地區崛起戰略的若干意見》中，明確提出要“推動洞庭湖生態經濟區建設”。

一位參與過洞庭湖規劃的湖北省發改委官員向本刊記者表示，由于洞庭湖流域主要在湖南省范圍內，湖南省對推動洞庭湖發展戰略更具積極性。

“一開始，湖南原本將規劃涉及的區域圈定在本省范圍，但由于洞庭湖流域在地理位置上縱跨兩省，加上國家發改委地區司近年來致力于探索跨省協同發展模式，因而這一構思并未得到地區司的首肯?！边@位官員說。

為深入實施區域發展戰略，國家近年相繼出臺了一系列跨省區域規劃，如粵桂合作特別試驗區規劃、晉陜豫黃河金三角區域合作規劃，京津冀一體化規劃正在編制之中。為得到國家更大力度的支持，湘鄂兩省也走上了協同發展的道路。

從2012年開始，借力長江中游城市群建設，湖北省荊州市被納入洞庭湖規劃范圍之中。湘鄂兩省政府打破省域限制，聯合申報。

據悉，洞庭湖規劃包括湖南省岳陽市、常德市、益陽市、長沙市望城區和湖北省荊州市，共33個縣，規劃面積6.05萬平方公里。

此后，湘鄂兩省先后委托中國經濟研究中心、長江水利委員會、中國水科院等機構，對洞庭湖生態經濟區開展專題研究，并形成規劃上報國務院。2013年4月，兩地政府再次向國務院提出建立洞庭湖生態經濟區的請求。

4月22日，湘鄂兩省聯手呼吁已久的政策終于落地，國務院批復同意《洞庭湖生態經濟區規劃》，要求湖南、湖北兩省及國務院有關部門把洞庭湖生態經濟區建成“更加秀美富饒的大湖經濟區”。

珠三角曾是湖南經濟最為依靠的窗口，而湖北則依托黃金水道，與長三角關系密切。洞庭湖規劃，使兩湖在區域經濟規劃版圖中融為一體。

岳陽、常德、益陽三市負責人一致認為，洞庭湖生態經濟區將成為湖南加速實施中部崛起戰略、積極融入長江經濟帶開放優勢的新引擎。而荊州市方面則表示，生態經濟區將為地區農業發展帶來極大的促進作用。

三峽影響

采訪中記者發現，對洞庭湖規劃而言，跨省域模式無疑在區域經濟發展的政策層面上更進了一步。但更大的推動力，來自于日益嚴峻的江湖關系。

長江出三峽后，即進入寬敞坦蕩的中下游。在這里，八百里煙波洞庭和國內第一大淡水湖鄱陽湖一前一后，偎于長江南岸。兩湖對長江自古有著重要的調蓄作用，被人們形容為“長江之腎”。

在爭取國家戰略上，非跨省的鄱陽湖規劃早已走在前列。2009年，國務院批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》，這是江西省首個納入國家戰略的區域性發展規劃。

長江勘測規劃設計院規劃處高級工程師陳明華表示，鄱陽湖與洞庭湖的規劃獲批的原因有相似之處，核心都是為了協調江湖關系，保護一湖清水。

“現在很多區域規劃申請國家批復都是很難的，之所以兩湖都能做到，除涉及湘鄂兩省跨區域協作外，促進‘江湖關系的和諧是另一個核心因素。”他說。

唐宋以來，兩湖地區就是國內重要的稻米、生豬和水產基地，如今均被列入全國九大商品糧基地之中。洞庭湖區湖南板塊的工農業總產值和糧食產量占湖南省30%以上，鄱陽湖區面積占江西省的23.22%，但生產的糧食占全省總量的48%。

但近年來，鄱陽湖、洞庭湖水位呈下降趨勢，枯水期提前，低水位頻繁出現，湖區生態鏈受到極大影響。

溯源而上，這些問題都與三峽工程有不同程度的關系。近三四年，因三峽蓄水后，上游來水減少，以及兩湖支流紛紛截水，兩湖地區冬旱加劇，幾乎年年喊渴。

河流中水體的流動必然會攜帶走一定數量的泥沙，河水的流動速度越快，攜帶泥沙的能力越強，這叫作水的挾沙能力。三峽蓄水后，江河水在水庫內流速減慢，從長江上游沖刷下來的泥沙也逐漸減少。

泥沙變少，江水變得更加清澈，這被很多人當成是一件好事，但陳明華并不這么看?！扒逅涍^大壩下泄后，水的勢能作用使流速加快，因此，對下游河床的沖蝕也會隨之加大。對于某些含沙量較低的河流，更意味著河床被沖蝕。”

陳明華介紹，如今每到旱期，從荊州長江干流流入洞庭湖的荊南四河就無水可用，“我在2012年2月曾去過荊州，當時四河基本斷流了。”

不得不承認，長江與洞庭湖、鄱陽湖的補給關系已發生了深刻變化。2008年，江西省率先公布“鄱陽湖水利樞紐工程規劃方案”，意欲在湖口建壩；隨后湖南省也跟進提出洞庭建壩（閘）意向。endprint

這兩項工程在籌備期就引起了外界擔憂：大壩的修建會不會進一步阻隔江湖之間的天然關系，進而影響長江中下游的防洪和用水安全。

湖北省社會科學院長江流域經濟研究所所長彭智敏向記者表示，三峽工程建壩后對洞庭湖水量產生了一定的影響，目前一方面要防止湖面縮小，另一方面則要保障水的質量，加強監管。

“上游或者中游建壩，甚至進行隨意調度，會對下游的防洪、缺水問題構成更大的不利因素。因此，這類項目從立項到調度環節都要受水利部門監管，不能為了一地利益而損害流域?！迸碇敲粽f。

生態挑戰

“很多地方之所以爭取‘國字頭規劃，就是想借規劃跟國家要土地、要項目。但生態經濟區規劃不同，‘生態二字帶來的不僅是機遇，更是一種發展模式的挑戰。”陳明華說。

洞庭湖、鄱陽湖作為長江流域生態系統中的子系統，水域環保十分重要。但陳明華表示，一些化工企業的偷排、濫排與農業帶來的面源污染，讓這片水域富氧化趨勢越來越嚴重。

近年來，洞庭湖部分河段從2005年前的III類發展到目前的Ⅴ類。2012年，岳陽市曾對洞庭湖魚類進行調查，結果令人吃驚：湖區現有魚類品種僅有十幾種。而在上世紀八九十年代，魚類品種多達120種左右。

這些問題引起了國家層面的重視。此次獲批的規劃立足點便是“保障生態安全”，提出了五個方面的建設任務：水域生態修復、產業轉型發展、宜居家園建設、民生事業改善和基礎設施支撐。

武漢大學區域經濟研究中心執行主任吳傳清告訴記者，所謂生態經濟區，不是粗放型的發展，資源要節約，環境要友好。“既然是國家戰略，就應當大膽創新，不是按常規思路處理問題。高污染產業要么關停，要么改造升級?！?/p>

湖南省一位長期關注工業園區環保問題的官員則向記者表示，目前洞庭湖流域仍有承接東部污染企業的現象存在。不少產業園招商引資門檻極低，不符合建設生態經濟區理念。他建議學習日本琵琶湖治理經驗，“琵琶湖治理沒有提經濟區，而是重點做生態保護，發展游湖觀光”。

不過，在湖南省發改委主任謝建輝眼中，生態和經濟要兼顧，兩者緊密連在一起，才是雙贏的發展思路。

他還說，湖南將會在三個方面做好洞庭湖的文章：首先是集約發展，充分利用好園區、平臺，以及一些集中發展的集聚區；其次是創新發展，提高自主創新的能力，提升產業素質和水平，在創新中轉型升級；第三是綠色發展，洞庭湖區域在承接產業轉移當中不能承接污染。

“任何來這里的項目都首要考慮它是不是生態，是不是環保?！敝x建輝表示，洞庭湖經濟區的生態文明建設將力爭在2020年取得重大進展。

機制創新

與鄱陽湖僅有江湖關系、污染兩大問題不同，作為全國唯一的跨省大湖區域經濟規劃區，洞庭湖生態經濟區還面臨一個問題：如何統籌兩地資源去落實規劃內容？

陳明華指出，規劃一旦跨越省份，容易變成“規劃規劃墻上掛掛”，今后的關鍵就是落實統籌機制。

但在湖北、湖南之間，多年來一直存在無形的區域壁壘。以煙草行業為例，過去一些湖北煙民習慣抽口味醇和的湖南煙，但如今在湖北境內，湖南煙要么買不到，要么品類極少。

“同樣是‘中四角，我在江西、安徽就能買到湖北產的黃鶴樓和湖南產的白沙，但在湖北、湖南幾乎看不到對方省份生產的香煙，這當然是一個奇怪的現象，原因不言自明。”陳明華說。

由于協調江湖關系的機構——長江委總部設在武漢，其他地區的部分領導干部難免會有擔憂?！皩嶋H上，我們都是從大局上思考問題。”陳明華說。

此外，荊州市市委書記李新華告訴記者，盡管與湖南交界，但岳陽、常德、益陽三市沒有一家企業在荊州做大，“基本都是小打小鬧?！?/p>

湖南省長株潭城市群研究協會會長張萍將這種現象稱之為“博弈墻”，為保護地方經濟利益，各個行政區之間存在一些看不見的壁壘。

微觀層面尚且如此，涉及經濟區項目落地、基礎建設、生態聯防聯控的時候，是否會遇到更多的問題？

在國務院針對洞庭湖規劃的批復里，強調“湖南、湖北兩省要切實加強組織領導，完善合作機制”。洞庭湖規劃中則指出，省內層面將推動建立以規劃實施為主要任務的工作協調機制，各部門和各市州也會有相應的領導協調機構和機制。

吳傳清告訴本刊記者，涉及到兩個行政區的規劃，最好在省級層面建立聯席會議的機制，但關鍵是由國家來主導和考核一些硬性指標，讓地方更有積極性。

“考核永遠是最有效的推進方式，但在洞庭湖生態經濟區內，湖北省不會去考核岳陽，湖南省也不會去考核荊州。只有國家層面介入，才能更加有效地推進?！眳莻髑灞硎?，國家發改委地區司可以主持這項工作。

吳傳清還注意到，規劃中提到兩省需要重點落實推進機制，給制定具體的實施方案，編制實施的重點和重點領域的專項規劃。一方面國家要有資金投入，另一方面地方積極推動，自上而下與自下而上相結合。

他擔心，跨區合作最后變成“獨角戲”?！昂险剂藥讉€市，湖北就這一個市。假如湖南省把它做成了主體，要的錢都自己用了，自己發展了，湖北就不會有熱情。所以，生態經濟區前期要共建，后期成果也要共享?！保ㄖc雜志2014年7月刊）endprint