廣西自治區本級部門預算編制規范化研究

廣西財政廳課題組

廣西自治區本級部門預算編制規范化研究

廣西財政廳課題組

2000年，廣西自治區本級實行部門預算改革，開始編制部門預算。經過十多年的實踐與探索，自治區本級部門預算改革取得了重要進展和成效，預算編制更加科學精細，執行管理更加科學規范，資金使用更加注重績效。但是，部門預算仍存在不少問題，不能適應新形勢發展需要，亟待深入推進部門預算科學化、規范化建設。

一、基本現狀

自治區本級部門預算科學化、規范化的基本現狀可概括為“十個實行”。

(一)實行一個部門一本預算。

部門預算編制形式由過去的財政部門代編改為由預算部門編制本部門預算，財政部門審核、批復各部門預算的方式，做到一個部門一本預算。部門預算從各部門所屬基層單位逐級編制、上報、匯總，反映本部門及其所屬單位年度所有收入和支出，從而避免了代編預算的隨意性和盲目性。

(二)實行“兩上兩下”編制程序。

每年6月中下旬：財政部門布置下一年度部門預算編制工作。

“一上”(9月中旬左右)：預算部門提出收支建議數。

“一下”(10月中旬左右)：財政部門審核部門收支建議數，下達部門預算控制數。

“二上”(11月中旬左右)：預算部門根據財政部門下達的控制數編制部門預算草案上報財政部門；財政部門將審核后的預算草案報人大審核。

“二下”(次年2月中旬前完成)：根據人大審議通過的本級預算，在30天之內批復部門預算；各部門在財政部門批復預算15天內批復基層單位預算。

(三)實行綜合預算和零基預算。

改革單純對部門財政預算內撥款編制預算的傳統做法，實行綜合預算，對部門和單位的各項收入和各項支出實行統一編制、統一管理、統籌安排。即將財政預算內撥款、納入預算管理的非稅收入、未納入預算管理的非稅收入、經營收入和其他收入統一作為部門的預算收入；部門所有支出納入本部門財務統一編制預算，構成部門預算完整的收支體系。2008年開始在自治區本級所有部門全面推行綜合部門預算編制。

改革傳統的“基數加增長”的預算編制方法，實行“零基預算”，以“零”為基點編制部門預算。即不考慮部門歷年收支基數，按照預算年度部門各項收支因素和事業發展的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需要，再根據財力可能核定各項支出。對個人工資性支出，按照國家和自治區統一的工資、津貼補貼、績效工資等政策以及自治區機構編制部門核定的編制，逐人逐項核定到部門，并足額予以保證；對公用經費，按分類分檔定額標準逐項核定；對項目支出實行項目管理，按項目輕重緩急程度，分類排序，將預算編制到具體項目，分項目安排支出預算。

(四)實行公用經費分類分檔和定員定額標準。

制定了分類、分檔、分項支出公用經費定額標準。其確定的原則是，按單位性質和行使職能的不同，將自治區本級各部門進行分類，并依據各類部門業務工作量對公用經費需求的差異，對各部門進一步細分為不同的檔次。實行部門預算改革以來，自治區財政廳在調查研究的基礎上，不斷調整和完善分類分檔和定員定額標準。近年來，隨著市場經濟的穩步發展,每年確定公用經費定額標準前，都充分考慮了部門實際支出需求以及自治區本級財力可能，在一定的范圍內適當提高公用經費定額標準，并不斷擴大公用經費定額范圍：一是按照法定支出的要求，學校公用經費定額每年遞增5%；二是根據物價水平和實際需要，逐年提高交通費、辦公費、水費、電費、郵電費、差旅費、會議費等項目定額標準；三是根據形勢變化和支出經費需要，新增印刷費、物業管理費、勞務費三項定額標準。從2009年起，制定了綜合定額標準，除大中專院校外所有預算單位均實行統一定額標準，按照分類分檔核定，改變了過去一些有非稅收入的單位除財政安排外，又在非稅收入中安排一部分公用經費的做法，逐步建立科學合理的公用經費定額標準體系。四是開展實物費用定額試點。2012年，選擇少數部門開展物業管理費實物定額試點，按辦公面積等資產核定物業管理費，為建立定員定額與實物費用定額相結合的公用經費定額標準體系打下了基礎。

(五)實行項目支出動態管理并不斷創新預算編制管理方式。

為進一步優化專項支出結構，更好地實施對項目的跟蹤監督以及績效評價，提高資金使用效益，自治區財政廳制定了《自治區本級項目支出預算管理辦法》，并建立了項目庫。從編制2006年預算開始，通過項目庫可以對項目支出預算實行滾動管理。由預算單位根據本單位需求的輕重緩急，將項目排序后納入項目備選庫，財政廳各部門預算管理處根據資金情況和投放重點對單位報送項目進行審核篩選，納入財政項目預算庫，實行滾動預算。目前，自治區本級的部門預算項目支出預算大部分細化到了基層預算單位，預算科目細化到類、款、項、目；所有的項目支出都要求細化到具體的預算項目、落實到具體部門和相應的政府收支分類科目。

近年來，按照財政部關于財政管理科學化精細化的要求，不斷創新項目支出預算編制管理方式。

一是成立部門預算編審委員會。2011年，為了加強部門預算的指導及審核工作，自治區財政廳成立了部門預算編審委員會，由廳長和副廳長分別擔任主任和副主任，成員單位由廳內各部門預算管理處及相關處室組成，部門預算經各部門預算管理處審核匯總后報預算編審委員會審定，并按審定數額下達部門“一下”控制數。

二是改進項目支出“一下”控制數下達方式。2010年，將以往項目支出“一下”控制數按處“切塊安排”的方式調整為直接下達到具體單位、具體項目、具體科目及金額，自治區本級部門大部分項目支出均按照統一要求細化到具體的預算項目、落實到具體部門和相應的政府收支分類科目。

三是改革自治區本級安排補助市縣支出年初預算編列方式。為解決人大和審計部門提出自治區本級年初預算批復到位率較低、預算執行調整幅度較大、預算執行及時性和均衡性較差的問題，在編制2014年預算時,改變自治區本級安排對市縣專項轉移支付資金年初預算編制方式,將以往編入自治區本級部門預算補助市縣支出調整為自治區對市轉移支付支出，即對中央提前下達的補助資金，由自治區財政及時告知業務主管部門，業務主管部門參照往年實際支出情況和業務發展需要測算本級支出和補助市縣支出，相應編制和細化部門預算。屬于本級支出的，編入部門年初預算；屬于補助市縣支出的，作為附件編入補助市縣項目支出預算。

對自治區本級安排補助市縣資金，年初編制預算時不編入自治區本級部門預算，在部門預算的附件中編入補助市縣項目支出預算，并盡可能提高預算細化率，且隨部門預算一并提交自治區人民代表大會審議。在預算管理方面，自治區本級安排補助市縣資金的預算指標預留在自治區財政，但自治區財政部門在批復部門預算時以附件形式告知業務主管部門補助市縣項目的名稱及資金額度。

四是推進財政專項資金競爭性分配改革。圍繞打造“五個財政”特別是打造“績效財政”的目標要求，2014年，在已經實行競爭性分配的32項財政專項資金的基礎上，另外選取部分預算安排超過0.2億元(含0.2億元)財政專項資金實行競爭性分配。通過在財政專項資金分配環節引入競爭機制，將績效目標作為財政專項資金分配和項目遴選的一項重要標準，逐步建立起科學、合理、公平、透明、高效的財政專項資金分配機制，強化績效優先觀念，切實提高財政專項資金的管理水平和使用效益。

(六)實行歷年結余資金納入年度部門預算。

為規范和加強自治區本級部門財政撥款結余資金管理，優化財政資源配置，提高財政資金使用效益，管好用好結余資金，自治區財政制定了《關于印發〈自治區本級部門預算財政撥款結余資金管理辦法(試行)〉的通知》，要求各部門、各單位要對歷年結余資金加強管理、使用。在編制部門預算時，各部門要將本部門歷年結余資金使用方案編制部門預算，主動提出統籌使用歷年結余資金的措施。凡是因特殊情況不能在預算年度運用的，要說明原因，經自治區財政審核批準后可以暫時不使用，其余歷年結余資金都要提出使用方案編入部門預算。專項結余較多的部門、單位，編制下年度預算時要結合結余情況提出經費需求，壓縮申報規模；新增項目支出，有凈結余資金的優先安排使用凈結余資金，仍有缺口的再考慮從本級財政新增財力中安排。對不如實填列和反映部門結余收入的，自治區財政將相應扣減預算年度的財政預算撥款。通過加強對結余資金的管理，減少了資金的閑置，提高了財政資金的使用效益。

(七)實行部門預算績效評價和透明預算信息公開。

部門預算全部提交人大審議。從2006年起，自治區本級除安全、軍事等涉及國家機密的部門外，其余部門的部門預算全部報送自治區人大審議，部門預算的法制性明顯增強。自治區本級部門預算在提交自治區人大審議前，先由自治區人大財經委組織熟悉業務的專家對部門預算草案進行認真的審查，審查發現的問題要向有關部門反饋，要求部門進行整改。通過審查，部門編制預算更加認真、細致，促進了部門預算編制的規范、合理、真實、準確。

樹立績效理念，積極推進預算績效管理。以自治區人民政府名義印發了《關于推進我區預算績效管理的實施意見》，研究出臺了廣西預算績效管理工作三年規劃和培訓工作三年規劃。科學選擇試點項目，著力推進重點領域、重點項目、重點資金特別是專項資金和項目的績效管理，并逐步擴大試點范圍，在2012年11個部門預算績效管理試點基礎上，2013年將試點范圍確定為資金額度較大、社會關注度較高的74個項目。2014年繼續擴大自治區本級預算績效管理試點范圍，所有自治區本級部門都開展了項目支出預算績效管理試點工作：一是對預算安排額度在500萬元以上的項目全部編報績效目標。如無500萬元以上項目的部門則選取社會關注度高、影響重大的項目編報績效目標。二是全面推行“出國考察”和“課題研究”重點項目資金開展績效考評工作。推行預算績效目標管理規范程序，將預算績效目標申報、審核和批復工作與部門預算編制工作相結合，編報時間與部門預算編報時間一致。構建預算績效管理工作專家庫，嚴格篩選聘任28名專家，參與預算績效管理評審工作。發揮績效目標在預算編制中的作用，強化績效評價結果在促進預算管理、推進績效信息公開、實施評價結果運用等工作中的有效性。

同時，部門預算信息公開也在積極推進。多措并舉，預決算更加通俗易懂。不斷細化預決算編制，詳細地反映預算收支情況。完善預決算報告內容，用通俗易懂的語言、形象生動的圖表，翔實準確地進行表述。積極穩妥指導部門預算公開工作，制定公開參考格式，明確工作推進步驟，部門預算公開的部門逐年增加。21個自治區本級部門公開2011年部門預算，88個自治區本級部門公開2012年部門預算，100個部門公開2013年部門預算，106個部門公開2014年部門預算。

(八)實行部門預算信息化。

部門預算涉及所有部門及其下屬單位，涵蓋部門所有收支，數據量大，工作環節多，必須依靠高效的計算機信息系統等技術手段才能取得明顯的成效。一是夯實預算基礎，加強基礎信息數據庫建設。為了更多、更準、更細地掌握預算單位相關資料，自治區本級一直致力于完善基礎數據庫建設，不斷探索高效、快捷、準確的預算基礎數據采集途徑。據統計，截至2012年年底，自治區本級所有部門都已建立了包括預算單位基本情況、編制、人員、工資、車輛項目的基礎信息數據庫，有條件的市還實行了基礎信息動態更新和聯網管理。二是加強預算編制的科技手段建設，提高預算編制水平。隨著“金財工程”的實施和部門預算“e財”軟件的應用推廣，自治區本級財政系統信息化建設水平不斷提高，基礎信息庫已納入“金財工程”整體框架內，實現同步管理，減輕了預算單位的工作量，提高了預算編制的準確性。截至2013年年底，自治區本級2013年已使用部門預算網絡升級版。

(九)實行部門預算與項目支出投資評審、政府采購、資產管理、非稅收入和監督有機結合。

按照依法理財、民主理財、科學理財的要求，以全面推行部門預算為基礎，積極推動其他財政管理領域的配套改革，形成了各項改革配套聯動、共同推進、互為表里的良性發展趨勢，財政改革整體效益已初步顯現。

一是強化項目支出預算投資評審工作。2011年，出臺了《自治區本級部門項目支出預算評審管理辦法》，根據辦法的要求，選擇區公安廳等12個部門進行試點，對試點部門預算安排的房屋建筑物構建、基礎設施建設、信息網絡構建單項工程投資額在200萬元以上的項目、大型修繕項目概算總投資在50萬元以上的項目以及財政部門認為需要評審的其他項目等先評審后編制預算。2012年全面推進財政項目支出評審，凡符合上述評審條件的項目都必須先評審后編制預算。

二是嚴格政府采購預算編制。各部門政府采購預算的編制，實行“五統一”的編報方法，即統一布置、統一上報、統一審核、統一匯總、統一批復，“一上”時由預算單位上報自治區財政廳，各部門預算管理處對項目進行初審，“二上”時送政府采購監督管理處終審。政府采購監督管理處比照采購目錄和限額，對政府采購預算的具體時間、數量和范圍進行逐一審核，形成政府采購預算，送部門預算管理處統一編制自治區本級政府采購預算。

三是積極推進部門預算與資產管理相結合新機制。按照深化部門預算管理改革的要求，2009年，自治區財政廳代自治區黨委辦公廳和自治區人民政府辦公廳草擬了《自治區本級行政事業單位常用辦公設備配置標準》。從資產管理源頭抓起，探索建立資產配置和部門預算編制相結合的機制，努力提高財政資金的使用效率和資產配置的科學性。以“先試點、后總結、再推開”為基本思路，2010年選擇11個資產量較小的部門開展新增資產審核試點，然后逐年擴大，2014年已擴大到50個部門。試點內容是審核部門新增辦公用房、公務車輛和單項價值10萬元以上的大型設備三項資產，近年來，共核減超標準資產預算2億多元，節約了財政資金。

四是推進收入預算編制審核工作。為進一步規范收入征收管理，增強收入預算的規范性、準確性和約束性，確保各項收入應收盡收、應繳盡繳，2012年開展收入預算編制審核工作，選擇收入較多的3個部門進行收入預算編制審核試點，2013年擴大到5個，2014年全面推進收入預算編制審核工作。“一上”時各部門要單獨報送收入征收計劃，按照財政部門審核的收入計劃編制預算。

五是推進部門預算與財政監督相結合。為強化部門預算與財政監督有機結合，發揮財政監督服務于財政改革與財政管理的作用，推進深化部門預算改革。在編制部門預算時，自治區財政監督部門提前介入，對自治區本級部門的預算草案進行審核，提出意見和建議。2005年，自治區財政廳印發了《關于印發自治區本級部門預算監督試點工作實施方案的通知》，對部門預算監督工作做出了具體的規定，決定從2005年起，每年財政廳開展部門預算執行監督檢查，對檢查中發現的問題，提出整改意見，提請部門預算管理處在審核單位下一年度的部門預算時予以關注，為合理安排項目支出預算提供了依據。

(十)實行完整的政府預算編制體系。

自2000年自治區本級實行部門預算改革以來，自治區本級的政府預算體系建立就邁上了探索、深化的歷程。2009年在全國率先編制政府性基金預算，2012年正式推行國有資本經營預算編制，2013年起編報社會保險基金預算。并從2013年起，四本預算實現了同步驟提請自治區人大審議，這標志著全口徑的政府預算體系基本框架已經形成，基本上把所有政府性收支納入預算管理。

二、存在問題

廣西自治區本級部門預算存在的問題、亟待解決的問題主要是有“七個不夠”。

(一)部門零基預算不夠徹底。

當前，部門預算雖然實行零基預算編制方法，但各部門在確定部門支出總額時基本上仍以“基數加增長”的方式來確定，在編制項目支出預算時，基本上是在上年基數的基礎上只增不減。結果是，一方面加劇了資金供求矛盾，另一方面固化了財政資金在部門之間的分配格局，使一些一般性項目支出的資金規模不斷擴大，而一些隨形勢變化需重點支持的經濟社會事業卻因資金供求矛盾得不到經費保障，從而不利于財政支出結構的優化和資金使用效率的提高。

(二)部門預算公用支出定額標準不夠合理。

從自治區本級部門預算基本支出定額標準(見表1)來看，在部門基本支出預算中，公用經費定額標準總體偏低，部門預算確定的預算數額與實際支出還存在著一定的缺口。自治區本級部門的公用經費定額標準，雖然近年來隨著支出標準的提高和財力的增長進行了適當調整，但隨著行政事業運行成本的不斷上升，客觀上造成公用經費定額標準總體上是偏低的，特別是辦公費、水電費、郵電費、差旅費、會議費及交通費等，實際支出比預算定額要高。由于入不敷出，造成不少部門在項目支出中安排專項資金來彌補公用經費的不足，或者使用其他渠道來源的資金來彌補。

同時，公用支出定額涵蓋的范圍不夠全面。目前部門預算公用經費的項目只有15項，一些項目還有待規范定額，如網絡運行費、綠化費等；公用經費只有經費定額，還沒有實行實物定額，不利于公用經費的細化和管理，不利于預算分配的公平、公正。按部門車輛的擁有量和車輛類型來安排交通費預算不夠合理，客觀上起到鼓勵部門多購車、購好車的欲望，不利于節約經費。

(三)部門項目預算編制不夠細化。

一些部門對項目預算編制重視不夠，長官意志較濃，隨意編報項目，影響了部門預算編制的質量，也造成在預算執行過程中，項目調整頻繁，削弱了預算的嚴肅性，影響了預算的執行。

受近年來一般性項目預算編制零增長要求的影響，一些單位對一些不是十分重要、可辦可不辦的項目卻列入了年度部門預算，從而影響財政資金的科學合理安排；而對一些本來可以預見的項目未列入年度部門預算，留下了項目支出的硬缺口。

一些專項支出預算雖然列明了具體項目，但項目的內容過于寬泛，實際上也沒有明細的預算安排，彈性空間太大。

還有一些專項支出預算沒有落實到具體單位、具體項目，結果造成專項資金不能有效利用。

(四)部門預算表格不夠簡便。

根據《關于印發自治區本級2014年部門預算報表及編制說明的通知》(桂財預[2013]121號)，編制部門預算，共計要編制4類51張預算表格(見表2)，表格過多，繁瑣復雜，工作量甚大，從而易導致預算部門編制人員或者不勝任，或者“吃不消”，或者應付了事。其結果直接影響到預算報表的質量水平及其執行與落實。對于作為審核部門預算的主管部門——財政部門來說，要全面、認真、細致地審核完119個自治區本級部門如此繁多的預算報表的科學性、準確性、合理性，也并非是一件易事。

(五)部門預算約束力不夠強。

一是財政部門已淡化對單位會計月報表的審核，也沒有力量跟蹤執行過程。預算執行情況如何，財政部門難以從制度層面掌握和了解。二是部門預算執行過程中，預算部門向財政部門要求零星追加的報告仍然過多，不利于部門預算執行的法律性和嚴肅性。三是財政部門的預算編制、執行和監督的相互制約機制存在著某種程度上的脫節，還沒有完全發揮應有的作用。四是預算執行進度偏慢，使財政資金沒有發揮其應有的效用。主要原因是：部門重視編制預算不重視預算執行，也即只重視要錢不重視花錢；項目預算編制不準確，導致調整頻繁；財政部門監督不力。

表1 廣西自治區本級2014年部門預算公用經費定額(分項經費定額)表 元/人

表2 廣西自治區本級部門預算報表一覽表

續表

資料來源：根據《廣西壯族自治區本級2014年部門預算編制指南》整理。

(六)部門預算績效管理不夠完善。

目前部門預算績效評價正在不斷擴大試點，從試點情況來看，部門預算績效管理存在下列問題：有的試點部門對預算績效工作不夠重視；對評價結果未能充分利用；對沒有達成績效目標或評價結果較差的，相應懲治措施不力等。

(七)部門預算信息化水平不夠高。

一是部門預算表格軟件操作系統復雜，操作起來不方便。二是項目庫管理軟件的功能不夠完善，技術上存在局限性，各部門使用的單位版項目庫軟件只能在每年預算下發格式后建立當年項目庫，而以前的項目只能備份起來，不便于動態管理。三是部門預算公開和績效管理信息化工作有待加強。

三、主要任務和對策

2013年11月黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，對我國全面深化改革做出了戰略部署，對深化財稅體制改革、改進預算管理制度提出了明確的要求，為部門預算改革指明了方向。《決定》提出：“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度”、“實施全面規范、公開透明的預算制度，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”、“建立跨年度預算平衡機制，權責發生制的政府綜合財務報告”。根據上述戰略部署，對于自治區本級部門預算而言，作為地方政府預算的重要組成部分，應當從三個重要方面改進部門預算管理制度：一是實施全面規范、公開透明的部門預算制度；二是應當把部門預算審核的重點轉向支出預算和政策拓展；三是應當建立跨年度部門預算平衡機制。重點推進上述三個主要方面的部門預算制度改革，將會改變當前部門預算管理中存在的不夠科學、不夠規范、不夠合理的現象，促進部門預算科學化、規范化，增強部門預算的約束力，提高財政資金使用績效。

(一)全面規范部門預算。

1.徹底實行“零基預算”。各部門要徹底改變“基數加增長”的預算編制方法，以“零”為基點，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度及財力狀況測算預算年度每一科目和款項的支出需要；根據部門人員信息庫和專項項目庫，以及可預見的經濟、政策及管理因素變化情況，編制部門支出預算。

財政部門在審核部門預算時，要嚴格按照“零基預算”的要求進行審核。

2.進一步加強對部門預算收支的統一管理。

(1)部門的所有收支必須納入部門預算管理，確保部門預算的完整性。部門預算應包括公共財政預算收支、政府性基金收支、經營收支等所有收支內容。

(2)統一編制方法。按照部門預算的統一要求編制預算，人員支出按實際，公用經費按定額，專項預算按項目。

(3)統一實行預算指標管理。將預算內外資金統一編制在一本預算中，實行指標管理，根據財政部門批復的預算，統一下達預算指標。

(4)統一按預算指標撥款。各部門單位預算資金的使用，嚴格按預算資金管理的撥付辦法，沒有預算指標不能撥款。

(5)加強對部門預算結余結轉資金的管理。建立財政結余結轉資金定期清理機制，分類處理，切實壓縮結余結轉資金規模。加大對財政結余結轉資金的統籌使用力度，對結轉項目年度超過一年以上的，收回財政總預算統籌安排；對上級專項轉移支付安排形成的結轉項目，其資金管理辦法有規定的，按規定執行；未作具體規定且連續兩年及以上的，收回財政總預算統籌安排。

3.規范、細化項目預算編制。各部門預算要根據年度計劃和實際需要，按統一規范格式申報項目支出預算。對進入項目庫的項目，要進行嚴格的合規性和合理性、效益性審核，按照程序進行嚴格審查、論證和排序，凡未進入項目庫的項目不得列入部門預算。

要抓好項目支出滾動預算管理。增強項目預算的計劃性和前瞻性，切實解決目前一些部門存在的項目管理混亂和切塊分配問題，完善項目支出預算編制。

要結合政府收支分類改革按經濟分類的要求，細化項目支出管理。除部分待分配資金在具體實施時再予以細化外，都應當有詳細的可供審核和執行的細化預算。否則，不能列入項目預算。

4.強化部門預算執行約束力。部門預算經人民代表大會審議批準后，除中央和黨委、政府出臺重大政策以及不可預見的突發性事件造成的必不可少的增支外，原則上不得辦理追加。對于已列入年度工作計劃但有意留下硬缺口的追加申請，財政部門不予受理。部門單位在年度預算執行中新增的資金需求，有歷年預算結余的應首先從結余資金中(或調整部門預算)解決。加強對部門預算執行的監督檢查，對申報的項目未能執行的要扣減預算。對部門非稅收入預計出現超收或短收過大，影響部門預算執行的，應先向財政部門提出預算調整申請，財政部門按法定程序對部門的收支預算進行調整。

財政部門要建立起部門預算的監督審查機制。一是在財政部門內建立和完善部門預算審核委員會，并明確其在部門預算審核工作中的職責、任務和工作程序；二是進一步完善和細化預算審核操作規程；三是在人大審核部門預算前，擴大財政監督部門介入部門預算審查的范圍，對各部門的部門預算進行合規性、合理性和效益性審核。同時要對項目預算特別是大額專項項目支出預算的執行進行事前、事中、事后的全過程監督，確保財政資金的安全有效。

5.改進部門預算報表的編制。組織開展部門預算報表編制的專題調查研究，深入探討現行部門預算報表的科學性和合理性，從中發現問題，提出合理化建議。可以對其中一些無關重要的，甚至多年來在財政預算中都用不上的報表予以刪除；對其中一些同類報表加以整合；對其中一些不夠完善的報表加以修正。

同時，根據國家改進預算管理制度的要求，對部門預算報表加以必要的調整和充實，以適應我國全面深化財稅改革的需要。

(二)改進年度部門預算審核重點。

根據我國全面深化改革的部署，預算制度改革將審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。也就是說“預算審核重點轉向支出預算和政策拓展，意味著收入預算從約束性任務轉向預期性，更多強調依法征稅，應收盡收，不收‘過頭稅’；支出預算從強調預算平衡轉向強調支出的政策效應，這就要求提高財政資金的使用效益。這是預算管理的一大重要轉變”。①《中央黨校專家學者深入解讀深化改革若干重大問題》，中共中央黨校出版社2013年版，第81頁。

1.合理界定部門預算支出范圍。部門預算支出要更多地用在加強經濟社會發展的薄弱環節上，要重點保障和改善民生，強化公共服務和社會管理，加大對教育、科技、衛生、文化、社會保障、生態文明建設等的投入。

2.完善部門預算支出標準體系。部門預算改革以來，雖然已形成了包括人員經費標準、公用經費標準和學校經費標準等在內的支出預算定額體系，但還存在著不合理、不規范的地方。應當對預算單位現有的財務資源、收支狀況、單位職能、業務范圍以及人員編制等情況進行深入調查，按照性質相同、工作量大小和公共資源消耗相近同類的原則重新劃分部門類檔，根據平均的資金需求量和財力狀況，逐步完善基本支出預算定額標準。通過不斷完善支出定額標準體系，使分類分檔和定額管理更趨科學合理，使預算編制的準確性和規范性進一步提高。

3.完善公用經費定額標準體系。建立公用經費定額動態調整機制。根據國家、自治區的有關政策，結合財力可能，參考與公用經費有關的商品、服務價格上漲等因素，適時適度調整行政事業單位的公用支出定額，建立人均定額與實物定額的標準定額管理體系，使支出定額與經濟形勢動態平衡，確保行政機構的正常運轉和事業發展目標的順利實現。

探索公用經費實物定額管理辦法。對自治區本級行政事業單位進行全面的資產清理，準確掌握部門資產的數量及變動情況。在此基礎上，研究制定實物配置標準和實物消耗定額標準，將資產的運行管理與預算編制的費用核定緊密聯系起來，逐步建立政府資產實物管理與預算管理相結合的有效機制，建立人員定額與實物定額相結合的科學的定額支出標準體系，均衡部門支出水平。

4.加強項目支出的分類管理。為進一步規范項目支出管理，提高項目支出的細化程度和透明度，強化預算約束，并按照有利于人大對項目支出的審核和監督的要求，各部門在編制部門項目支出時，要把項目分為經濟性項目、一次性項目和跨年度項目，調整優化各類專項支出，對一些零星分散、效益低下的專項支出要堅決予以調整。各部門在安排項目支出時要按照“零基預算”的要求，徹底改變“基數+增長”的預算安排理念。

5.統籌安排各項支出。加強對部門所有資金統籌安排力度。要根據部門特點和實際收支及事業發展情況，區別對待、逐個核定。(1)加大調劑力度。對收入大、結余多的部門和單位加大調劑的比例。(2)對政府不統籌或統籌后調劑余地仍然較大的專項基金(資金)、土地收入、彩票公益金等，嚴格管理程序，優化資金投向，通過統籌考慮，安排急需重點項目，替代部分預算內財力。(3)對事業性收入較多的部門，在通盤考慮各類收入，保證重大支出事項的基礎上，對其他正常運轉支出仍有缺口的，財政給予適當補助。(4)對一般事業單位，按要素核定收支，財政定額或定項補助，超支不補，結余留用。(5)對未納入預算管理的非稅收入較多的單位，試行財政補助“零增長”或“負增長”。

6.加快預算支出進度。針對預算支出進度偏慢的情況，要采取有力措施加以改進。一是督促部門改變觀念，高度重視預算執行；二是強化項目預算編制工作，確保預算編制細化、準確；三是財政部門區分不同情況，要求部門制定按月或者按季的預算支出進度計劃，并嚴格執行，財政部門要加強監督檢查；四是部門預算支出進度與下一年度項目支出掛鉤，按計劃完成支出進度的，適當增加部門的項目經費，未按計劃完成支出進度的，適當扣減部門下一年度的項目費用。

(三)推進部門預算公開透明。

部門預算信息公開，涉及信息公開主體、信息公開對象、信息公開范圍、信息公開內容、信息公開程度、信息公開方式等諸多方面，既有廣度問題，又有深度問題，還有適度問題。要本著促進民主監督、有利社會穩定的原則，積極穩妥地推進部門預算信息公開工作，不斷提高部門預算透明度。

1.構建責權分明的部門預算信息公開主體體系。部門預算涉及預算立法、預算編制、預算審批、預算執行、部門決算、績效評估、監督管理等環節，每個環節的相關主體理論上都是預算信息公開的主體。具體地，預算立法的主體是人民代表大會及其常委會；預算編制的主體包括預算部門(單位)和財政管理部門；預算審批的主體包括人大及財政管理部門；預算執行的主體是預算部門(單位)；部門決算的主體是人大、財政管理部門和預算部門(單位)；預算績效評估的主體是財政部門、預算部門、審計部門和社會中介機構；監督管理的主體是人大、財政部門等(見表3)。因此，部門預算信息公開的主體應當包括人大、財政部門、審計部門、預算部門等。

應當根據我國信息公開制度，明確各部門信息公開主體的責任和權力范圍。

表3 部門預算信息公開主體

2.全面、具體地公開部門預算信息。首先，部門預算公開應當全面化。除涉密部門外，所有使用財政撥款的部門和單位應將同級財政部門批復的預算表全部公開，包括本級預算和所屬單位預算在內的匯總預算。根據部門預算編制工作進展，公開內容包括收入預算、支出預算、財政撥款支出預算和政府性基金收支預算等。其次，部門預算公開應當具體化。除涉密內容外，部門預算要全部細化公開到支出功能分類項級科目，并逐步將部門預算公開到基本支出和項目支出。

3.擴大部門預算信息公開渠道。根據文件要求，就部門預算信息公開而言，除了在政府門戶網站或部門網站公開部門預算信息之外，還應當通過圖書館、檔案館等渠道以及政府公告、廣播電視、圖書報刊等方式公開部門預算信息，使信息公開方式多樣化。此外，可以借鑒湖北省的經驗，在廣西壯族自治區人民政府的門戶網站上，專門開辟全區性的自治區本級部門預算公開“窗口”，“齊曬”部門預算，以便利公眾查閱和監督。

4.處理好部門預算信息公開與保密的關系。部門預算信息公開，并非各部門的所有預算信息都公開，它涉及與之相對應的保密的問題。因為如此，各國對財政信息公開加以限定。英國《財政穩定守則》規定，以下財政信息免于公開：(1)損害了以下權利：①國家安全、國防或英國的國際關系；②調查、起訴或預防犯罪或導致群眾行動；③隱私權；④其他團體和政府秘密聯絡的權利；⑤政府從事商業活動的能力。(2)或損害了政府決策和政策建議過程的完整性。澳大利亞《預算誠信章程》規定各種向社會公開的財政報告不得包括以下信息：(1)商業機密；(2)危害國家安全的信息。各國的信息公開法也無一例外地把可能影響公共利益的信息列為公開性的例外，如各國軍事預算一般都披露得很簡單。①申亮：《我國財政透明度問題研究》，經濟科學出版社2010年版，第72頁。

一般地，應當把可能影響到國家核心利益、國家安全、公共利益、社會穩定以及商業秘密等方面的財政預算信息列為不宜公開的信息。

(四)建立跨年度部門預算平衡機制。

建立跨年度預算平衡機制，主要任務是編制中長期預算。這是我國預算管理的又一重要轉變。中期預算編制，產生于20世紀五六十年代，但由于效果不理想一度停滯。1980年中期后許多國家又實行了朝向中期的預算框架。當前我國已經基本具備了編制中期預算的條件。通過建立跨年度預算平衡機制，不僅可以強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性，提高財政資金的整體使用效率，而且還可以通過跨年度彌補超預算赤字機制，強化對財政赤字管理。②《中央黨校專家學者深入解讀深化改革若干重大問題》，中共中央黨校出版社2013年版，第81頁。

編制中長期預算，具有以下優點：一是可以提高預算的可預見性，減少測算的盲目性，避免部門預算支出建議數過高的情況，也有利于細化預算管理；二是可以對預算支出結構調整施加持續影響，從而改變現行編制年度預算時支出結構調整力度較小的狀況；三是打破預算編制以一年為期限的局限，為政府全面掌握財政未來的趨勢提供初步資料，為財政政策的連續性和穩定性提供保證，充分發揮財政政策對經濟的宏觀調控使用。因此，根據我國預算改革的新任務，可以組織開展編制中長期部門預算工作。

在編制中長期部門預算時，既要立足當前，兼顧安排好當年的部門預算，保證年度工作正常運轉和事業發展，又要著眼自治區和部門的長遠發展目標，使中長期預算實現真正的“滾動預算”。

(五)完善部門預算績效管理。

1.全面開展部門預算績效評價。應在總結試點經驗的基礎上，全面開展自治區本級部門績效評價工作。

2.細化部門預算績效評價的基準條件。根據《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》(桂財預[2011]124號)，績效評價的對象包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金；部門預算支出績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價；績效評價應當以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經濟影響的項目；有條件的地方可以對部門整體支出進行評價。

上述規定明確了預算績效評價的對象、部門預算支出績效評價的類型以及項目支出績效評價的基本條件等。這些規定是原則性的，如項目支出績效“重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經濟影響的項目”，又如“有條件的地方可以對部門整體支出進行評價”等。

上述原則性規定給實際操作以較大的“彈性空間”。建議對預算績效評價的基準條件加以調研，予以細化。在此基礎上，進一步明確預算績效評價的基準條件，提出更加具體明確的預算績效評價對象，使預算績效評價工作更為具體、更便利操作與管理。

3.構建行業性部門預算績效評價指標體系。當前，廣西設定了作為參考使用的財政支出績效評價指標框架(見表4)，還沒有制定適合各行業的預算績效評價指標體系。《關于推進我區預算績效管理的實施意見》(桂政發[2011]77號)提出：健全預算績效評價指標體系，“研究建立適用不同類型、不同部門或地區的綜合指標體系，研究建立適合具體行業或系統特點的個性指標體系，通過細化、量化，形成比較科學、規范的績效指標體系”。

因此，應當組織開展行業性預算績效評價指標體系研究，加快建立個性化指標體系，為開展和規范部門預算績效評價提供重要的技術支持。

4.推進部門預算績效信息公開。《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》提出：“績效評價結果應當按照政府信息公開有關規定在一定范圍內公開。”借鑒國外的經驗(見表5)，部門預算績效信息可以有多種渠道公開，如將部門預算績效評價報告送人大、政府部門，或向社會公眾公開，接受社會各界的監督。

資料來源：《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》，2011年8月。

表5 部分國家財政績效信息披露

續表

資料來源：申亮：《我國財政透明度問題研究》，經濟科學出版社2010年版，第115頁。

5.擴大對部門預算績效評價結果的應用。根據《關于推進我區預算績效管理的實施意見》以及《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》，預算績效評價結果主要是作為“以后年度預算編制的重要依據”，作為“改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據”，作為“改進支出管理、編報和安排以后年度預算的重要依據”。

在國外，預算績效測評除了應用于預算編制和安排之外，還應用于預算立法和預算執行等環節(見表6)，可借鑒之。

表6 美國預算過程中業績測評的維度

資料來源：凱瑟琳·紐科默等，張夢中、李文星譯：《迎接業績導向型政府的挑戰》，中山大學出版社2003年版，第96頁。

6.強化部門預算績效問責。借鑒北京市、四川等地的經驗，制訂出臺預算績效管理問責辦法，建立完善績效問責機制，強化對部門預算績效的獎懲，使部門預算績效管理發揮更大作用。

(六)提高部門預算信息化水平。

第一，與改進部門預算報表相結合，相應增減部門預算報表的軟件操作板塊。

第二，針對部門預算報表軟件操作復雜、不方便的突出問題，簡化軟件操作設計，使之更具人性化。

第三，可根據上述部門預算報表軟件升級的需要，選聘軟件行業頂尖研發團隊開發適應廣西財政預算管理改革發展需要的部門預算報表軟件升級版，使部門預算管理更加科學化。