論生態文明建設審計的內容體系與范圍邊界

韓金紅+劉西友

【摘要】 十八大以來，我國的生態文明建設步入一個新的發展階段。國家審計推動完善國家治理過程中，應該更加重視和加強生態文明建設中審計作用的發揮。審計機關應以國土空間開發、節能資源利用、環境保護和生態文明制度建設為依托，深化對生態文明內涵和外延的認識，努力探索、形成生態文明審計體系的整體范疇。

【關鍵詞】 生態文明審計； 科學審計； 審計拓展

中圖分類號：F239文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）16-0098-02生態環境形勢日益嚴峻，生態文明建設面臨重大挑戰，已成為嚴重制約中國社會安全、生活安全與經濟安全的瓶頸。生態文明建設是一項系統工程，審計監督在其間的作用不可或缺。審計機關應當全面總結多年來資源環境審計工作的經驗，以國土空間開發、節能資源利用、環境保護和生態文明制度建設為依托，厘清生態文明建設的審計思路，拓展生態文明建設審計的領域。

一、國土資源開發與生態文明審計

國土資源是一個國家及其居民賴以生存的物質基礎，具有戰略性地位。我國國土資源總量多，人均占有量少，尤其是耕地少，耕地后備資源少，但同時還存在用地粗放浪費等突出問題。比如，2005年四城市高教園區開發建設情況審計調查結果顯示，有的地方政府通過調整土地，利用總體規劃和拆分審批的辦法規避法定審批權限；有的開發建設單位在未辦理征地審批手續的情況下采取租用等辦法違規圈占農民集體土地，租用土地的一部分又被用于違規建設高爾夫球場等。

審計過程中，應當摸清土地使用權登記和土地征收、利用情況，檢查近年來在土地綜合治理、開展高標準基本農田改造、耕地表土層剝離、土地開發整理等提高土地質量和等級方面采取了哪些具體措施；是否嚴格依照土地利用總體規劃、年度計劃和有關審批制度審批征地和農用地轉用，是否嚴格落實耕地占補平衡、基本農田保護等耕地保護制度；分析用地單位是否按用地合同規定合法使用土地，重點關注閑置土地，擅自改變土地用途、容積率，非法轉讓土地，未批先用，少批多用等問題；審查土地出讓支出情況，主要檢查是否按照土地出讓支出預算安排支出，支出是否真實、合規等。

總之，審計機關應當以國土資源開發專項審計調查為基礎，邊實踐、邊摸索、邊總結，明確工作思路，把績效審計作為審計主線貫穿到審計工作全過程，努力提升國土資源開發的效率性、效果性和效益性。通過檢查國土資源開發相關法規的貫徹執行和戰略規劃實施，相關資金的征收、分配、使用和管理，相關項目的建設和運營效果等情況，分析和評價政府、部門和單位履行有關國土資源開發工作職責的績效，注重從機制、制度和管理層面上分析、查找問題原因，以服務生態文明建設為目標，提出前瞻性、建設性審計意見和建議。

二、資源節約與生態文明審計

節約資源是資源節約型、環境友好型社會建設議題中應有之意，是全面推進生態文明建設的必然選擇。審計機關要全面落實節約優先戰略，推動、探索編制自然資源資產負債表，突出對領導干部實行自然資源資產離任審計的緊迫性和重要意義。

審計過程中，應當摸清特定區域資源的數量、質量、價值等基本情況，為探索自然資源資產負債表的編制提供基礎，并通過自然資源資產數量、質量、價值的變化評價相關責任的履行情況；應當檢查自然資源保護與利用是否合法合規，是否按照相關規定對自然資源予以有效保護，是否存在非法利用、處置和出讓轉讓自然資源資產等問題；應當檢查自然資源管理制度是否建立健全，制度的執行是否有效。

在以上工作基礎上，應當突出如下重點領域：節約環保與調整產業結構、污染防治與企業節約增效、發展節能環保產業與擴大內需、生態保護與優化生產力空間布局的結合情況；資源的綜合利用情況；清潔生產的推行情況；傳統產業的生態化改造情況；“兩高一資”（高能耗、高污染和資源性）、低水平重復建設和產能過剩項目制止情況等。由于上述領域的審計對象、內容、范圍跨行業、跨地區、跨區域，由單一的審計機關或部門負責實施難以奏效，甚至無法完成。因此，應當打破由單獨一級審計機關組織實施審計項目的慣例，探索采用上級與下級審計機關、跨部門、跨區域聯合開展審計的模式。

三、生態環境保護與生態文明審計

從審計視角看，生態環境保護的形勢不容樂觀。“三河三湖”水污染防治績效審計調查結果發現：2007年7月1日至2008年6月30日，淮河、遼河為中度污染；海河49.2％的斷面水質為劣V類；巢湖平均水質為V類；太湖平均水質為劣V類；滇池平均水質為劣V類。對甘肅等7省區以及水利部黃河水利委員會2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金及相關工作情況進行審計調查時發現，部分地方及有關部門和企業在資金征收管理使用、水污染防治、水資源保護管理和部分堤防工程建設管理中還存在一些問題。 9個省市2010年度城鎮污水垃圾處理專項資金審計結果表明，部分地區和單位在污水垃圾處理資金的征收、管理、使用及項目建設運營等方面存在一些問題，影響到污水垃圾處理項目的建設和運營效果。因此，審計機關應當充分吸納中華傳統文化智慧，從生態文明建設的新高度，推動解決生態環境問題。

生態環境保護是一個涉及多專業、多學科的范疇，具有稀缺性、動態性、系統性、多樣性和廣泛性等特性。在審查自然生態系統和環境保護力度、重大生態修復工程實施、重大環境問題的過程中，應當借助外部專家的力量，從環保部門、水利部門、被抽查的污染排放企業等單位和部門取得生態環境的相關統計數據，再通過對被審計對象進行審計采樣、抽檢、送檢、對比、分析等方法，獲取真實的數據情況，發現一些用傳統常規的審計手段無法發現的問題。在此基礎上，應當研究各領域與審計發現問題相關聯的各種數據、資料和背景，分析審計事項和審計發現問題的規律性、傾向性和趨勢性，提高審計建議的建設性和可操作性。

具體來說，應當借鑒環保部門的生態環境質量指數評價考核特定區域的環境質量，并開展生態環境治理和維護專項資金的審計和審計調查。重點關注空氣質量PM值的變化，掌握PM10和PM2.5兩大指標的實時變化，評價監測結果；審查國家節能減排政策貫徹落實和節能減排指標完成情況；審查節能減排資金投入與支出情況，重點審查中央和地方政府近三年財政預算安排的節能減排專項資金的總量、結構、用途、支出去向及成效。

四、生態文明制度建設與生態文明審計

在審計工作中，應當高度關注生態文明建設制度是否落實到位，并切實體現到審計工作發展規劃、審計項目計劃和審計工作方案中。在各專業審計領域，在審計立項、審計準備、審計實施和審計終結各階段，都應當把落實十八大關于生態文明建設的決策部署作為工作重點。通過實施審計項目，及時揭露和查處違背生態文明建設重大政策措施要求的行為，及時揭示和反映生態文明建設政策措施不完善、生態文明建設政策目標未實現等問題，推動生態文明建設制度更加科學、合理和有效。

審計過程中，應當關注資源有償使用和生態補償制度的建立健全情況及是否貫徹執行了國家生態文明建設相關法律、法規和經濟政策；關注重大生態文明建設決策是否進行了集體研究，重點關注是否有科學的決策程序，有無由于決策失誤和管理不善造成重大損失浪費、嚴重負債以及有無管理上的重大漏洞，是否給生態環境造成污染危害等問題；關注涉及生態文明建設各部門及單位在各自履行相應的監督和管理職責時服務、監督責任的履行情況，評價實施各項管理措施的情況及其成效。此外，還應當到環保部、水利部、國土資源部、林業局、海洋局等部門和單位，對生態文明建設制度的完善與落實進行專題調研。圍繞破解生態文明建設中的重大問題、普遍問題，深入進行前瞻性思考，認真研究關于生態文明制度建設中審計發揮作用的機理和路徑等。

五、結語

十八屆三中全會以來，我國的生態文明建設步入一個新的發展階段。國家審計推動完善國家治理過程中，應該更加重視和加強生態文明建設中審計作用的發揮。為了進一步推動加強生態文明建設，審計機關應當完善國家審計發揮作用的法律依據，構建科學有效的生態文明建設審計評價指標體系，進一步提高環境審計的理念、質量和水平，在經濟責任審計中更加強調領導干部的生態文明建設責任。●

【主要參考文獻】

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