高等教育財政撥款模式的不足與建議

桑晨燕+曹寸

【摘要】 我國高等教育財政撥款模式歷經多次變化，但仍未擺脫以成本為導向的撥款模式，盡管我國就財政撥款模式改革展開了探索，但也存在一些問題。文章就我國高等教育財政撥款模式的不足以及改革探索過程中出現的問題進行了分析，通過借鑒國外相對完善的撥款模式對我國高等教育財政撥改革提出建議。

【關鍵詞】 撥款模式； 績效撥款； 撥款改革

中圖分類號：F812.4；G647文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）16-0112-03我國高等教育財政撥款模式經歷了三個階段：“基數+發展”、“綜合定額+專項補助”和“基本支出預算+項目支出預算”。隨著高等教育進入大眾化階段，現有撥款模式的弊端日益凸顯。其中最突出的問題在于我國高校撥款模式仍是傳統的以成本為導向模式，在這種模式下，教育資源利用效率低下，質量難以提高。針對這一情況，我國應借鑒國外相對完善的高等教育財政撥款模式，改革現有模式，將其由投入型轉變為結果導向型。

一、我國高等教育財政撥款模式

我國高等教育撥款主要來源于國家財政性的撥款。在1986年之前，我國高等教育財政撥款一直采用“基數+發展”的模式。該模式中高校將上一年度所獲得的撥款數額作為基數，同時考慮該校當年的發展需求，例如學校擴招、學區擴建、新增專業等情況。該模式的最大缺陷在于撥款缺乏科學依據，隨意性較大，不夠公開透明，各項經費的使用范圍被限定，不利于高校對經費的統籌安排，導致經費使用效率下降。1986年之后，我國改由“綜合定額+專項補助”模式代替了原有模式。該模式中“綜合定額”是指由財政部門或教育主管部門來制定生均教育經費的定額標準。“專項補助”是指財政部門或教育主管部門根據國家政策導向或學校發展的特殊需要，單獨為高校安排的經費。該模式依據在校人數和各項開支為標準，體現了高校在獲得教育經費上的平等性，但這在一定程度上容易刺激某些高校盲目擴張，影響高校的辦學質量。自2002年開始，我國開始實施“基本支出預算+項目支出預算”模式，并沿用至今。該模式中“基本支出預算”是指為解決高校正常運轉、完成日常工作任務而提供的經費；“項目支出預算”是指為解決高校完成其特定項目或事業發展目標而提供的經費。“基本支出預算+項目支出預算”模式將高校教育經費集中撥付，強調收支不掛鉤，支出透明，對資金使用的全過程進行監督，強化事前監督，有效提高了資金利用率。但也有學者指出，該模式在本質上與“綜合定額+專項補助”撥款模式并無太大差別，“基本支出預算+項目支出預算”撥款模式有著“綜合定額+專項補助”撥款模式絕大多數的特質和缺點。

二、我國高等教育財政撥款模式的不足

從我國高等教育財政撥款的演變歷程可以看出，我國高等教育經費撥款模式在不同時期的調整并未擺脫計劃體制的約束，仍屬于投入型撥款模式。在投入型撥款模式下，撥款額度通常以在校學生數和生均成本作為主要衡量依據，而高校實際的產出和效率通常不被考慮。在這種情況下，高校所獲得教育經費的額度往往受到財政供給力的限制，忽視了教育本身的實際需求。這種基于投入因素的公式撥款將高校在校人數作為重要參考指標，在一定程度上刺激一些高校盲目擴張、一些熱門專業重復設置，影響教育質量和高校的合理發展。在市場經濟中，高校作為“理性人”，在現有制度下往往追逐利益的最大化，因而在教育經費一定的情況下，高校出于逐利的本性會傾向于以低成本提供教育服務，隨之而來的是教育質量因成本約束而出現大幅度下滑。

另外，我國目前采用的是政府直接面對高校的二元撥款體制，并未專門設立監督機構或中介機構。撥款機構由政府官員構成，是純粹的官方部門，整個撥款程序受政府官員主觀意識的影響較多，政府一旦介入市場進行微觀經濟操作，將使整個撥款過程缺乏獨立性和透明度，易造成隨意性、非公正性、低效率以及權力腐敗等弊端。此外，政府在撥款過程中將社會公眾、高校排除在外，使之成為單方行為，必將導致供需脫節，有限的教育資源無法分配到最佳的地域、高校和學科中去，從而喪失最大效用。

三、國外績效撥款模式的特點

高等教育的財政危機是一個世界性問題，面對不斷擴張的高等教育規模和增長緩慢的政府財政投入，如何利用有限的資源提高教育經費的利用率已成為亟需解決的問題。在這樣的大背景下，越來越多的國家開始采用績效撥款的模式，績效撥款可以說是解決這些問題比較成功的一個創舉。

績效撥款模式強調“績效”二字。績效一詞最先出現在管理領域中，通常被解釋為成績與效益。在教育中績效是指高等教育在教學和科研方面的產出和結果，主要包括教育質量、學生素質、高校對社會作出的貢獻、學生畢業率、就業率以及教師和家長對學校的滿意程度等。績效撥款模式將績效與撥款聯系起來，將績效作為高校撥款的重要依據，重視高校在教學、科研等方面的成果、質量、成本和效率。在績效撥款模式中，政府為衡量高校績效通常需要構建一套完整的評估指標體系，通過指標的完成率來確定最終的撥款數額。一般說來，高校的績效得分越高，所獲得的撥款也就越多，反之則越少。

與傳統撥款模式相比績效撥款具備一定的特征和優勢：

（一）績效撥款強調產出和效率

傳統高等教育模式側重歷史成本的投入，政府對高校教育經費的投入通常是以最近幾年高校在校學生生均成本的綜合支出水平來確定，忽略了歷史成本中存在的問題。另外，傳統模式過分強調在校學生的數量，促使高校盲目擴張，大大降低了教學質量。與傳統撥款模式不同，績效撥款將績效與撥款相掛鉤，高校在教學、科研等方面取得的績效是其撥款依據。績效撥款的實施依賴于具體的績效指標，只有給出合理統一的績效指標，績效撥款才更具備可操作性。

（二）績效撥款強調問責

在早期，高等教育屬于精英教育，高校結構單一、在校學生數量不多，政府集中將教育經費撥付給高校，限定每筆經費的用途后，對高校經費的使用狀況并不會給予過多關注和監督。但后期，隨著高等教育進入普及化階段，高校在校學生數量激增，生均成本不斷上揚，政府對高等教育的投入增長緩慢，供需出現不平衡，高校財政危機出現，作為納稅人的社會人士開始就公共權力問責。他們認為高校既已獲得教育資源就應該向社會公眾負責，承擔其應有的責任，合理使用有限的教育資源，實現資源的優化配置。實施問責的關鍵在于明確責任，形成監督機制。

（三）績效撥款強調公正公開

在傳統高等教育撥款模式中，高校所獲得的撥款不僅取決于高校運作的實際成本，還有很大一部分取決于政府與高校間的私人關系，整個撥款過程易受到人為因素的影響，缺乏透明度。績效撥款將高校的產出和成果作為撥款依據，高校能夠獲得多少撥款直接與該校的教學質量和科研水平相掛鉤，并且績效撥款在具體實施過程中，所采用的評估指標、各高校指標完成情況、評估結果以及用于績效撥款額占總撥款額的比重都是公開的。

目前，世界上采用績效撥款的國家基本上可分為三種類型：一類是以丹麥的“計價撥款模型（Taximeter-model）”為代表，即完全以有效學生數產出指標作為撥款的依據，這里的有效學生數并不是指高校實際的注冊學生數，而是指獲得文憑或證書的學生數，或者通過考試的學生數等。還有一類是以荷蘭績效撥款模型（PBM）為代表，即將財政資源中的一定比例按照有效學生產出指標進行撥款，其他的則按投入撥款機制來分配。再有一類是以美英等國為代表，像美國以投入撥款為主，引入績效因素；英國構建中介組織，科研經費實施“科研水平評估（Research Assessment Exercise，RAE）”等級評估體系。

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縱觀這些國家的高等教育績效撥款模式，不難發現他們存在一定的共同之處：首先，這些國家都有建立一套較為完善的法律法規體系作為依托，通過撥款體制的法律化來明確各項責任，以此來提高撥款的強制性、規范性、計劃性。其次，這些國家普遍設立撥款中介，讓其充當政府和高校之間的橋梁，主要負責高校經費的核算、管理、運用并對高校的支出進行監督和評估。最后，這些國家都構建有一套完整的績效評估體系，通過制定合理恰當的績效指標體系以及公開透明的評估過程讓績效撥款的進行變得更加順利。

四、我國高等教育財政撥款模式的建議

（一）營造法律環境，將撥款模式納入法律框架

法律保障是發達國家高等教育撥款體制的典型特征，而我國涉及教育方面的法律法規仍留有較大空白，尚不完善，這嚴重制約了我國高等教育事業的發展。目前，我國高等教育公共開支短缺與高等教育飛速發展之間的矛盾日益尖銳，改革高等教育撥款方式，實施績效撥款已成為當前主流。為確保績效撥款的順利實施，首要的任務是為其創造良好的法律環境，將績效撥款納入《高等教育法》、《預算法》等法律中，強化高等教育績效評價與管理的法律地位，確保績效撥款的實施有法可依，還應考慮研究制定《教育經費投入法》、《高等教育績效撥款實施條例》、《高等教育財政撥款績效評估體系構建方法》等制度和方法，使績效撥款的實施更加明晰化，確保績效撥款有章可循。總之，高等教育財政撥款體制的改革只有在相對完善的法律框架下才能更加科學和民主。

（二）建立中介機構，充當政府與高校間的“緩沖器”

在我國，財政部門擁有教育財權，教育部門擁有教育事權，兩權相分離。因此，高等教育財政撥款易受到人為因素的影響，缺乏透明度和公開性。針對這一問題，可借鑒英國、印度等國的成功經驗，在政府和高校之間增設中介機構，該機構在行政上應半獨立于或獨立于政府，盡量避免政府對高校的直接干預，以逐步轉變政府對高校的管理模式，賦予高校更多的自主權。該機構的組成成員應該包括少數政府官員、高校的領導者、社會人士、教育專家以及其他利益相關者。該機構的主要職能應該包括為政府制定高校的整體財政計劃，明確各高校所承擔的義務，與評估機構密切配合，將撥款與評估結果相掛鉤，確保經費使用的效益和效率等。為確保中介機構的有效運作，政府應該對其地位、形式、性質和職能加以明確規范，為其發展和運作提供可靠的法律保障，同時該機構應主動接受政府、高校和社會人士的監督，使整個撥款過程更加規范、公開透明。

（三）“按需”撥款與“績效”撥款相結合，公平優先兼顧效率

與國外發達國家相比，我國高等教育受計劃體制影響較深，基礎設施又相對落后，為此在對高等教育財政撥款實施改革時要處理好“績效”撥款和“按需”撥款兩者的關系。筆者認為我國高等教育績效撥款體制要走綜合改革的發展道路，既要確保高等教育的穩步發展，又要激勵優異的高校率先發展，應該將高等教育撥款劃分為“按需”撥款和“績效”撥款兩大部分。“按需”撥款是高等教育的主體部分，國家在劃撥高等教育經費時應將這部分經費放在首要位置。因為在我國，高校絕大部分的資金來自于財政撥款，如果失去政府的經費扶植，高校的日常運作將難以維持，我國高等教育事業也將受到嚴重影響。對于這部分經費建議采用公式法來劃撥，考慮多個參數，如學校所處的地域、規模、各專業學生的生均成本、學生數、教職工比例等，盡量減少人為因素，以便更為科學、合理地配置教育資源，這種以需要為基礎的撥款方式可以保障教育的公平性和公正性。在保證公平的前提下，高等教育財政還必須堅持效率。同樣的教育資源被投資于優秀高校和專業所產生的效益會更高，也更易于培養出高質量的人才。“績效”撥款所起到的便是這個作用。這部分撥款的增加將調動高校的積極性和主動性，讓高校更加關注教學和科研質量的提高，努力躋身一流高校和重點學科的行列，同時也便于高校順應政府宏觀政策導向的發展。為確保高校發展的穩定性，“績效”撥款水平不宜過高，可考慮維持在0.5%~10%之間，這部分撥款的依據完全依賴中介機構的工作。中介機構通過構建績效評估體系對各高校展開績效評估，評估結果將會決定這部分經費的數額，整個過程公開透明，基本杜絕暗箱操作的可能。

“按需”撥款與“績效”撥款實際上體現了公平與效率的結合，這兩種撥款模式的結合既能夠保障高校在占有政府撥款上的公平性，利于高等教育事業均衡發展，避免馬太效應的產生，又能夠引入競爭機制，讓高校在激烈的市場競爭中不斷提高辦學質量，充分發揮教育資源的效用，實現最優配置。另外，鑒于高等教育是準公共產品以及一系列的政治因素，應堅持“按需”撥款優先，兼顧“效率”撥款。●

【參考文獻】

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［3］ 柯聞秀，曲紅.高等教育撥款機構：政府與大學的“緩沖器”［J］.湖南人文科技學院學報，2007（2）：111-114.

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