農民工政治參與:困境與反思

摘要：農民工政治參與是我國民主政治發展的重要組成部分。然而,目前農民工政治參與面臨諸多困境：參與場域的缺失致使其政治參與邊緣化,社會組織化程度低致使其政治參與的社會基礎薄弱,組織保障和法律保障機制缺乏致使其政治參與游離于體制視野之外,制度性的弱勢身份預設致使其面臨弱政治參與的潛在風險。為此，迫切需要以頂層的、體系化的制度設計化解農民工的政治參與困境，切實保障和落實農民工的政治參與。

關鍵詞：農民工；政治參與；制度設計;困境；反思

中圖分類號：D422文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2014）-06-0019-03

基金項目：國家社會科學基金重點項目“社會主義新農村建設中的文化建設研究”(08ASH010);國家社科基金重大招標項目“加快公共文化服務體系建設研究”(10ZD&018)。

作者簡介：鄧佳斌（1989-），男，四川遂寧人，華中師范大學政治學研究院2012級政治社會學專業碩士，研究方向：公民參與與治理。一、問題的提出

研究農民工政治參與，首先要界定清楚政治參與的內涵。根據陳振明等人研究發現，對我國政治參與的分析需要考慮到以下四個方面：參與主體、參與性質、參與手段、參與行為。［１］那么，農民工政治參與的內涵也可參考這四個方面的內容來體認：參與主體方面，農民工是民主發展的重要推動力量，是政治參與的重要主體；參與性質方面，分自動參與和動員參與兩種類型，由于實際政治參與中兩種類型互相交織相互影響，顯然已經很難分清界限，所以農民工的政治參與的性質自然包含了自動參與和動員參與兩個類型；農民工政治參與手段方面，主要指在法律規范框架下的合法的政治表達，筆者期待的是農民工的有序而非無序的參與，所談及的參與是指合法的參與；農民工政治參與行為方面，是指其政治參與行動本身，而不包含復雜的主觀政治認知以及影響行為發生的各種意識和動機，筆者所談的農民工政治參與是指農民工試圖影響政府、社區、工作單位或組織公共決策的行為。簡言之，農民工政治參與的內涵是指農民工合法而有序地通過自己的行動而影響政府、社區、工作單位或組織公共決策的行為。農民工日常的政治參與行動主要包含基本的維權參與、選舉行為等合法的利益訴求和表達。

農民工政治參與是我國公民參與和民主政治進步的重要組成部分。對公民個體而言政治參與可以增進權利意識和法律意識，可以切實維護自身的合法權益，滿足自身的公民表達和訴求；對社會而言則有利于社會積怨和矛盾的化解，有利于城鄉社會的協同與互動，有利于社會的穩定和諧；對國家而言有利于不公平的二元體制的改革和完善，有利于通過體系的、頂層的制度設計保障每一名農民工的合法的政治表達。解決好農民工的政治參與問題，不僅僅是我國民主政治的進步，更為國家的長遠發展奠定了堅實的社會基礎，國家-社會的良性互動也有了更多的保障。

然而，現有的制度缺乏對農民工政治參與的安排，農民工面臨一系列政治參與困境。如何在城鎮化大趨勢下滿足農民工不斷增加的政治參與訴求，是個值得深入探討的課題。

二、農民工政治參與的困境

在認識和理解農民工的政治參與困境之前，有必要對政治參與困境的內在機理進行解讀，從而理性地看待政治參與困境。農民工的大量流動始于20世紀80年代，主要是作為生產力要素進行流動。由于最初對農民工的經濟理性預設——將農民工定位為流動的勞動力商品，期待其發揮最大的經濟生產效益——使得農民工的身份本質還是“農民”，當勞動力買方市場給予其不公正經濟物質待遇時，農民工選擇“用腳投票”，他們要么返鄉，要么流向待遇更好的地方。農民工的去留，從宏觀經濟層面講，是受到東部地區制造業生產以及全球制造品供應鏈的拉動；從中觀層面講，是地方政府基于勞務回報的激勵對外出務工的“放行”與流動制度的解禁；從微觀層面講，則主要是農民工自身外出賺錢、獲取物質回報的迫切需求。無論從哪個角度講，經濟利益的刺激都是農民進城務工內在的根本的動力，也是農民工身份特征的內在屬性。經濟利益在很大程度上超越了政治訴求，也掩蓋了基本政治權利缺失的大量細節。農民工政治參與的困境從農民工流動之初便被時代與制度語境預設了，從現實來看，農民工政治參與困境主要表現在以下幾個方面：

1參與場域的缺失致使農民工政治參與被邊緣化。農民工政治參與訴求得不到城市方面的響應，相應的參與機制嚴重缺失。農民工政治參與主要有三種形式：一是回鄉參與農村社區的政治活動；二是參與打工單位或其所在組織的政治活動；三是參與城市社區組織的政治活動。受制于遙遠的距離，農民工不可能參與村莊日常的政治活動，回鄉參與村莊選舉的比例也在不斷降低，因此農民工的工作單位或組織以及農民工居住的社區已成為農民工政治參與新的陣地。張勇濂通過對鄭州農民工政治參與的調查發現：（1）由于我國城鄉二元體制結構的存在，城市各級政府為確保城市居民再就業，對進城農民工就業作出了種種限制，因而我國農民工當前主要是流動性就業，很多農民工根本無具體單位可言，政治參與則無從談起。少數在正式單位或組織工作的農民工也幾乎沒有參與職工代表大會、工會等政治活動。（2）在農民工居住的城市社區，由于戶籍制度排斥農民工的社區選民資格且社區居民不接納農民工參與其社區公共事務，故即便農民工有強烈的社區政治參與期望，也無法在正式的制度保障之下參與到社區政治活動中去。［２］由此可見，農民工在工作單位或在居住地社區的政治參與現狀均不樂觀，并且其中的體制性社會性原因也不會因農民工的政治訴求及權利表達愿望的增加而在短期內有根本性的改變。

2社會組織化程度低致使農民工政治參與的社會基礎薄弱，使正常的、合法的利益訴求表達效率低下，也使得理性的集體行動能力減弱。社會組織是孕育政治民主的基本場所，是將利益訴求合法化、理性化呈現的基本途徑。參與社會組織能夠受到民主協商、利益表達、談判等多種參與技能的鍛煉，對于農民工的參政議政能力提升有積極的影響，然而近年的調查發現，城鄉居民參與社會組織的情況都不樂觀（見表1）。社會組織是提供農民工外出務工社會支持的主要來源，社會組織如果能夠發揮好社會支持、社會資本培育、社會聯系和協作等基本社會功能，那么農民工的政治訴求也會憑借這些組織平臺而進行有序、理性的表達。

表1城鄉居民社會參與情況項目城市居民（N=1937）目前您參加了

下列哪些團體您今后打算參加

下列哪些團體？農村居民（N=4292）目前您參加了

下列哪些團體您今后打算參加

下列哪些團體？宗教團體24415064宗親會16252642同鄉會45833676校友會22229890147聯誼組織10817842106民間社團451651796職業團體5312733119數據來源于：2011年中國民生及城市化調查報告（CSS2011）

農民工組織化程度低很大程度上是受流動的就業現狀的影響，農民工在一個地方呆的時間并不長，換工作是常有的事情。首先，合同簽訂率低影響社會組織參與。其次，換工作頻率高影響社會組織參與。據調查，廣州市農民工進城后更換工作的比例達765％，其中更換過3次以上的占304％，更換過2次的占204％，更換過1次的占257％（見表2）。［３］因為社會組織的培育需要人們長時間的相互交往和聯系，需要在日常的互動之中相互認識相互理解，進而相互信任，社會資本和集體行動的來源也由此而形成。但是流動的農民工解構了這種有序的參與，在組織上缺乏必要的聯結紐帶又缺失了正常而有序的參與渠道后，農民工則容易將利益表達和政治參與拋擲向不確定和偶然性，直接后果便是其政治參與的隨意性、散亂性。

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表2廣州市農民工換工作頻率情況換工作頻率沒有1次2次3次4次5次6次以上合計樣本數（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農民工只有當涉及其個人利益時，才臨時采取一些應急手段和方式進行利益表達和政治參與，具有個體的隨意性。農民工雖然人數眾多，但由于沒有自己的行業組織，沒有集團性的利益組織，無法形成團體的力量。農民工流動性較強，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎，缺乏群體的利益自覺，很難進行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機制缺乏致使農民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國人大代表會議出現了我國第一批農民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國人大代表中的農民工人大代表增加到了31名。農民工人大代表的誕生使得其本人通過政治參與學到了參政經驗，在履職中也反映了不少“三農”問題，并提交給人大會議一些提案。農民工人大代表制度是史無前例的，它充分尊重了農民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺給優秀的農民工代表，讓他們傳遞國家的政策關懷和表達底層廣大農民工的真實訴求，然而即便如此，農民工的政治參與水平也并沒有相應提升。要使農民工政治參與落地生根并且常態化運行有賴于農民工日常的政治參與保障機制的建立，即基礎性的政治參與組織保障、規范的制度保障以及政府財政保障，但目前這方面情況不容樂觀。

組織保障方面。基礎性的政治組織主要有工會和黨團組織。首先，農民工沒有很好地參與到工會中去。農民工比較集中的非公有制企業的工會的組建率和職工入會率并不高。根據高紅等對青島市農民工的調查，盡管大多數人（80％）希望加入到工會組織中來，但63％的人所在的單位并沒有建立工會組織；［５］其次，農民工沒有很好地參與到黨組織中去。我國組織部門仍按照傳統模式即在戶口所在地發展農民工黨員，導致農民工入黨比較困難，農民工中黨員比例偏低。據有關資料，即使在農民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農民工黨員也只有1456人，僅占135萬農民工的11％。這一比例不僅遠低于全國黨員占總人口的約55％的平均比例，而且也低于農民黨員占農民總數的約25％的比例。［６］而即使已經是黨員的農民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒有正常的獲取政治信息和進行組織聯系的渠道，農民工黨團員正常的組織生活無法開展，有半數以上的農民工黨團員外出就業后，事實上便失去了與黨團組織的聯系，578％的黨團員不再交納黨團費。［７］農民工外出務工，實際就遠離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數的農民工黨員沒有很好地在異地回歸到黨團組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對農民工的束縛是剛性的，不利于農民工在城市穩定居住與享有同城待遇。1958年出臺的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級的戶籍專門法律，其中很多內容早已不適應當前經濟社會發展環境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進，但是由于事權和財權的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規定了選民登記要以戶口為準，那么農民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務決策雖然對他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權。目前有234億農民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮化率的173個百分點，他們在常住地的基本公共服務權益沒有得到很好的保障，蘊藏了巨大的社會風險。

4制度性的弱勢身份預設致使農民工面臨弱政治參與的潛在風險，社區給予農民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵。城市社區的關愛能夠平衡農民工內心的差異感，緩解城鄉的矛盾，但是城市社區制度性地視農民工為弱勢群體，賦予其“被關愛”的身份，長遠來看，若只談“關愛”不談政治參與，則是沒有尊重農民工作為獨立權利主體的事實，也不利于真正消除城鄉的差別。“鄰里守望”和志愿服務都內在地將農民工視為弱勢群體，并通過多種服務對其給予扶持。農民工不具備城市社區的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠離家鄉或遠離親人，生活無依無靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質較低，職業地位較低，收入水平也較低，生活質量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區的日常事務中等等，這些都成為農民工被視為弱勢群體的理由。2013年中央文明辦為了促進文明城市建設和文明社區建設，制定了專門的志愿服務考評指標體系，希望通過志愿服務發揮社會正能量推進社會的文明和諧，指標體系中有一條明確規定：“繼續開展關愛空巢老人、留守兒童、農民工、殘疾人學雷鋒志愿服務活動，每項活動有記錄。”而為了促進對農民工的關愛落到實處，中央文明辦則制定了四項具體的考評指標：“開展關愛農民工志愿服務活動，并提供活動方案或其他工作部署文件；有開展關愛活動的活動記錄（通知、計劃、人員簽到表、活動記錄表、小結、簡報信息、圖片視頻、宣傳報道等體現活動流程的文稿）、全年和半年工作小結；志愿者與農民工進行結對幫扶的檔案；有經常性項目、特色工作并形成常態化的志愿服務活動機制和保障措施。”而地方政府文明辦以及社區的精神文明領導辦公室則在這種自上而下的壓力考核機制之下，將農民工這個群體嚴格定位為弱勢群體，并以各種具體的活動形式對農民工進行關愛和扶助。由此，在城市社區層面自然地認定農民工是弱勢群體，理應成為幫扶的對象，而幾乎沒有考慮農民工的政治參與的問題。然而，農民工并非真正的弱勢群體，只是被制度地矮化了，農民工理應享受的是平等的政治參與權，他們也同樣能夠作為社區管理者對社區的老弱病殘進行相應的關懷和幫助。

三、對農民工政治參與困境的反思

農民工面臨的政治參與困境，實際反映出二元體制的消極作用仍舊沒有消除，化解困境迫切需要加強頂層制度設計。農民工政治參與困境使得農民工合法而有序地影響政府、社區、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動無法實現，或是實現的效果很差。要真正解決農民工政治參與問題，化解農民工政治參與困境，需要國家的頂層制度設計，主要包括：第一，改革城鄉戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調整其中不適應經濟社會發展的條款，要保障分類戶籍制度的實施，不斷加快戶籍改革力度，落實小城鎮落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農民工異地和戶籍地政治參與的合法權益，落實農民工在城市社區以及單位工會組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權益；第三，提升農民工的社會組織化程度。完善社會組織的相關法律法規，鼓勵和保障農民工加入社會團體和各種利益、興趣協會，支持農民工自發地組織利益團體；第四，自上而下地改變制度文本中對農民工身份的用詞和界定，扭轉對農民工群體的“恩威制度”，認清農民工政治參與的客觀性和不可逆轉性，在保障農民工基本的社會權益不受侵犯的同時，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進行相關的制度設計，包括在各級政府的考核中增加對農民工政治參與行為予以保障和激勵的內容。

可喜的是，我們看到農民工政治參與目前已逐漸進入頂層設計的視野。2014年3月國務院頒布了《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》，其中對農民工參政提出了具體的規劃：“推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城市。提高各級黨代會代表、人大代表、政協委員中農民工的比例，積極引導農民工參加黨組織、工會和社團組織，引導農業轉移人口有序參政議政和參加社會管理。加強宣傳教育，提高農民工科學文化和文明素質，營造農業轉移人口參與社區公共活動、建設和管理的氛圍。”這個規劃是長遠的，基本為農民工政治參與提供了頂層支持。農民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結構性的，今后還需要建立更多更細的法律規范以及配套制度體系，從而切實地推進農民工政治參與困境的化解和保障農民工合法有序的政治參與行動。

參考文獻：

［１］陳振明，李東云. “政治參與”概念辨析［J］.東南學術,2008，(4).

［２］張勇濂.流動與犯罪:轉型期中國農民流動的社會秩序研究［M］.北京:中國社會科學出版社,2011:187-188.

［３］王厚俊,楊守玉.城市化進程中的農民問題［M］.北京:中國農業出版社,2011：107-108.

［４］周秋琴.法學視野下的農民工權益保障問題研究［M］.南京：江蘇大學出版社，2011：94.

［５］高紅.公民權視域下農民工權益保護的社會政策支持［J］.社會工作,2010，(2).

［６］齊杏發. 農民工入黨與農民工就地入黨——問題、意義及路徑［J］.理論與改革，2008，(2).

［７］李迎生,劉艷霞.社會政策與農民工群體的社會保護［J］.社會科學研究，2006，(6).【責任編輯：孫巍】

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表2廣州市農民工換工作頻率情況換工作頻率沒有1次2次3次4次5次6次以上合計樣本數（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農民工只有當涉及其個人利益時，才臨時采取一些應急手段和方式進行利益表達和政治參與，具有個體的隨意性。農民工雖然人數眾多，但由于沒有自己的行業組織，沒有集團性的利益組織，無法形成團體的力量。農民工流動性較強，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎，缺乏群體的利益自覺，很難進行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機制缺乏致使農民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國人大代表會議出現了我國第一批農民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國人大代表中的農民工人大代表增加到了31名。農民工人大代表的誕生使得其本人通過政治參與學到了參政經驗，在履職中也反映了不少“三農”問題，并提交給人大會議一些提案。農民工人大代表制度是史無前例的，它充分尊重了農民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺給優秀的農民工代表，讓他們傳遞國家的政策關懷和表達底層廣大農民工的真實訴求，然而即便如此，農民工的政治參與水平也并沒有相應提升。要使農民工政治參與落地生根并且常態化運行有賴于農民工日常的政治參與保障機制的建立，即基礎性的政治參與組織保障、規范的制度保障以及政府財政保障，但目前這方面情況不容樂觀。

組織保障方面。基礎性的政治組織主要有工會和黨團組織。首先，農民工沒有很好地參與到工會中去。農民工比較集中的非公有制企業的工會的組建率和職工入會率并不高。根據高紅等對青島市農民工的調查，盡管大多數人（80％）希望加入到工會組織中來，但63％的人所在的單位并沒有建立工會組織；［５］其次，農民工沒有很好地參與到黨組織中去。我國組織部門仍按照傳統模式即在戶口所在地發展農民工黨員，導致農民工入黨比較困難，農民工中黨員比例偏低。據有關資料，即使在農民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農民工黨員也只有1456人，僅占135萬農民工的11％。這一比例不僅遠低于全國黨員占總人口的約55％的平均比例，而且也低于農民黨員占農民總數的約25％的比例。［６］而即使已經是黨員的農民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒有正常的獲取政治信息和進行組織聯系的渠道，農民工黨團員正常的組織生活無法開展，有半數以上的農民工黨團員外出就業后，事實上便失去了與黨團組織的聯系，578％的黨團員不再交納黨團費。［７］農民工外出務工，實際就遠離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數的農民工黨員沒有很好地在異地回歸到黨團組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對農民工的束縛是剛性的，不利于農民工在城市穩定居住與享有同城待遇。1958年出臺的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級的戶籍專門法律，其中很多內容早已不適應當前經濟社會發展環境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進，但是由于事權和財權的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規定了選民登記要以戶口為準，那么農民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務決策雖然對他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權。目前有234億農民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮化率的173個百分點，他們在常住地的基本公共服務權益沒有得到很好的保障，蘊藏了巨大的社會風險。

4制度性的弱勢身份預設致使農民工面臨弱政治參與的潛在風險，社區給予農民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵。城市社區的關愛能夠平衡農民工內心的差異感，緩解城鄉的矛盾，但是城市社區制度性地視農民工為弱勢群體，賦予其“被關愛”的身份，長遠來看，若只談“關愛”不談政治參與，則是沒有尊重農民工作為獨立權利主體的事實，也不利于真正消除城鄉的差別。“鄰里守望”和志愿服務都內在地將農民工視為弱勢群體，并通過多種服務對其給予扶持。農民工不具備城市社區的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠離家鄉或遠離親人，生活無依無靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質較低，職業地位較低，收入水平也較低，生活質量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區的日常事務中等等，這些都成為農民工被視為弱勢群體的理由。2013年中央文明辦為了促進文明城市建設和文明社區建設，制定了專門的志愿服務考評指標體系，希望通過志愿服務發揮社會正能量推進社會的文明和諧，指標體系中有一條明確規定：“繼續開展關愛空巢老人、留守兒童、農民工、殘疾人學雷鋒志愿服務活動，每項活動有記錄。”而為了促進對農民工的關愛落到實處，中央文明辦則制定了四項具體的考評指標：“開展關愛農民工志愿服務活動，并提供活動方案或其他工作部署文件；有開展關愛活動的活動記錄（通知、計劃、人員簽到表、活動記錄表、小結、簡報信息、圖片視頻、宣傳報道等體現活動流程的文稿）、全年和半年工作小結；志愿者與農民工進行結對幫扶的檔案；有經常性項目、特色工作并形成常態化的志愿服務活動機制和保障措施。”而地方政府文明辦以及社區的精神文明領導辦公室則在這種自上而下的壓力考核機制之下，將農民工這個群體嚴格定位為弱勢群體，并以各種具體的活動形式對農民工進行關愛和扶助。由此，在城市社區層面自然地認定農民工是弱勢群體，理應成為幫扶的對象，而幾乎沒有考慮農民工的政治參與的問題。然而，農民工并非真正的弱勢群體，只是被制度地矮化了，農民工理應享受的是平等的政治參與權，他們也同樣能夠作為社區管理者對社區的老弱病殘進行相應的關懷和幫助。

三、對農民工政治參與困境的反思

農民工面臨的政治參與困境，實際反映出二元體制的消極作用仍舊沒有消除，化解困境迫切需要加強頂層制度設計。農民工政治參與困境使得農民工合法而有序地影響政府、社區、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動無法實現，或是實現的效果很差。要真正解決農民工政治參與問題，化解農民工政治參與困境，需要國家的頂層制度設計，主要包括：第一，改革城鄉戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調整其中不適應經濟社會發展的條款，要保障分類戶籍制度的實施，不斷加快戶籍改革力度，落實小城鎮落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農民工異地和戶籍地政治參與的合法權益，落實農民工在城市社區以及單位工會組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權益；第三，提升農民工的社會組織化程度。完善社會組織的相關法律法規，鼓勵和保障農民工加入社會團體和各種利益、興趣協會，支持農民工自發地組織利益團體；第四，自上而下地改變制度文本中對農民工身份的用詞和界定，扭轉對農民工群體的“恩威制度”，認清農民工政治參與的客觀性和不可逆轉性，在保障農民工基本的社會權益不受侵犯的同時，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進行相關的制度設計，包括在各級政府的考核中增加對農民工政治參與行為予以保障和激勵的內容。

可喜的是，我們看到農民工政治參與目前已逐漸進入頂層設計的視野。2014年3月國務院頒布了《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》，其中對農民工參政提出了具體的規劃：“推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城市。提高各級黨代會代表、人大代表、政協委員中農民工的比例，積極引導農民工參加黨組織、工會和社團組織，引導農業轉移人口有序參政議政和參加社會管理。加強宣傳教育，提高農民工科學文化和文明素質，營造農業轉移人口參與社區公共活動、建設和管理的氛圍。”這個規劃是長遠的，基本為農民工政治參與提供了頂層支持。農民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結構性的，今后還需要建立更多更細的法律規范以及配套制度體系，從而切實地推進農民工政治參與困境的化解和保障農民工合法有序的政治參與行動。

參考文獻：

［１］陳振明，李東云. “政治參與”概念辨析［J］.東南學術,2008，(4).

［２］張勇濂.流動與犯罪:轉型期中國農民流動的社會秩序研究［M］.北京:中國社會科學出版社,2011:187-188.

［３］王厚俊,楊守玉.城市化進程中的農民問題［M］.北京:中國農業出版社,2011：107-108.

［４］周秋琴.法學視野下的農民工權益保障問題研究［M］.南京：江蘇大學出版社，2011：94.

［５］高紅.公民權視域下農民工權益保護的社會政策支持［J］.社會工作,2010，(2).

［６］齊杏發. 農民工入黨與農民工就地入黨——問題、意義及路徑［J］.理論與改革，2008，(2).

［７］李迎生,劉艷霞.社會政策與農民工群體的社會保護［J］.社會科學研究，2006，(6).【責任編輯：孫巍】

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表2廣州市農民工換工作頻率情況換工作頻率沒有1次2次3次4次5次6次以上合計樣本數（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農民工只有當涉及其個人利益時，才臨時采取一些應急手段和方式進行利益表達和政治參與，具有個體的隨意性。農民工雖然人數眾多，但由于沒有自己的行業組織，沒有集團性的利益組織，無法形成團體的力量。農民工流動性較強，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎，缺乏群體的利益自覺，很難進行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機制缺乏致使農民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國人大代表會議出現了我國第一批農民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國人大代表中的農民工人大代表增加到了31名。農民工人大代表的誕生使得其本人通過政治參與學到了參政經驗，在履職中也反映了不少“三農”問題，并提交給人大會議一些提案。農民工人大代表制度是史無前例的，它充分尊重了農民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺給優秀的農民工代表，讓他們傳遞國家的政策關懷和表達底層廣大農民工的真實訴求，然而即便如此，農民工的政治參與水平也并沒有相應提升。要使農民工政治參與落地生根并且常態化運行有賴于農民工日常的政治參與保障機制的建立，即基礎性的政治參與組織保障、規范的制度保障以及政府財政保障，但目前這方面情況不容樂觀。

組織保障方面。基礎性的政治組織主要有工會和黨團組織。首先，農民工沒有很好地參與到工會中去。農民工比較集中的非公有制企業的工會的組建率和職工入會率并不高。根據高紅等對青島市農民工的調查，盡管大多數人（80％）希望加入到工會組織中來，但63％的人所在的單位并沒有建立工會組織；［５］其次，農民工沒有很好地參與到黨組織中去。我國組織部門仍按照傳統模式即在戶口所在地發展農民工黨員，導致農民工入黨比較困難，農民工中黨員比例偏低。據有關資料，即使在農民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農民工黨員也只有1456人，僅占135萬農民工的11％。這一比例不僅遠低于全國黨員占總人口的約55％的平均比例，而且也低于農民黨員占農民總數的約25％的比例。［６］而即使已經是黨員的農民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒有正常的獲取政治信息和進行組織聯系的渠道，農民工黨團員正常的組織生活無法開展，有半數以上的農民工黨團員外出就業后，事實上便失去了與黨團組織的聯系，578％的黨團員不再交納黨團費。［７］農民工外出務工，實際就遠離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數的農民工黨員沒有很好地在異地回歸到黨團組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對農民工的束縛是剛性的，不利于農民工在城市穩定居住與享有同城待遇。1958年出臺的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級的戶籍專門法律，其中很多內容早已不適應當前經濟社會發展環境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進，但是由于事權和財權的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規定了選民登記要以戶口為準，那么農民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務決策雖然對他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權。目前有234億農民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮化率的173個百分點，他們在常住地的基本公共服務權益沒有得到很好的保障，蘊藏了巨大的社會風險。

4制度性的弱勢身份預設致使農民工面臨弱政治參與的潛在風險，社區給予農民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵。城市社區的關愛能夠平衡農民工內心的差異感，緩解城鄉的矛盾，但是城市社區制度性地視農民工為弱勢群體，賦予其“被關愛”的身份，長遠來看，若只談“關愛”不談政治參與，則是沒有尊重農民工作為獨立權利主體的事實，也不利于真正消除城鄉的差別。“鄰里守望”和志愿服務都內在地將農民工視為弱勢群體，并通過多種服務對其給予扶持。農民工不具備城市社區的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠離家鄉或遠離親人，生活無依無靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質較低，職業地位較低，收入水平也較低，生活質量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區的日常事務中等等，這些都成為農民工被視為弱勢群體的理由。2013年中央文明辦為了促進文明城市建設和文明社區建設，制定了專門的志愿服務考評指標體系，希望通過志愿服務發揮社會正能量推進社會的文明和諧，指標體系中有一條明確規定：“繼續開展關愛空巢老人、留守兒童、農民工、殘疾人學雷鋒志愿服務活動，每項活動有記錄。”而為了促進對農民工的關愛落到實處，中央文明辦則制定了四項具體的考評指標：“開展關愛農民工志愿服務活動，并提供活動方案或其他工作部署文件；有開展關愛活動的活動記錄（通知、計劃、人員簽到表、活動記錄表、小結、簡報信息、圖片視頻、宣傳報道等體現活動流程的文稿）、全年和半年工作小結；志愿者與農民工進行結對幫扶的檔案；有經常性項目、特色工作并形成常態化的志愿服務活動機制和保障措施。”而地方政府文明辦以及社區的精神文明領導辦公室則在這種自上而下的壓力考核機制之下，將農民工這個群體嚴格定位為弱勢群體，并以各種具體的活動形式對農民工進行關愛和扶助。由此，在城市社區層面自然地認定農民工是弱勢群體，理應成為幫扶的對象，而幾乎沒有考慮農民工的政治參與的問題。然而，農民工并非真正的弱勢群體，只是被制度地矮化了，農民工理應享受的是平等的政治參與權，他們也同樣能夠作為社區管理者對社區的老弱病殘進行相應的關懷和幫助。

三、對農民工政治參與困境的反思

農民工面臨的政治參與困境，實際反映出二元體制的消極作用仍舊沒有消除，化解困境迫切需要加強頂層制度設計。農民工政治參與困境使得農民工合法而有序地影響政府、社區、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動無法實現，或是實現的效果很差。要真正解決農民工政治參與問題，化解農民工政治參與困境，需要國家的頂層制度設計，主要包括：第一，改革城鄉戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調整其中不適應經濟社會發展的條款，要保障分類戶籍制度的實施，不斷加快戶籍改革力度，落實小城鎮落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農民工異地和戶籍地政治參與的合法權益，落實農民工在城市社區以及單位工會組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權益；第三，提升農民工的社會組織化程度。完善社會組織的相關法律法規，鼓勵和保障農民工加入社會團體和各種利益、興趣協會，支持農民工自發地組織利益團體；第四，自上而下地改變制度文本中對農民工身份的用詞和界定，扭轉對農民工群體的“恩威制度”，認清農民工政治參與的客觀性和不可逆轉性，在保障農民工基本的社會權益不受侵犯的同時，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進行相關的制度設計，包括在各級政府的考核中增加對農民工政治參與行為予以保障和激勵的內容。

可喜的是，我們看到農民工政治參與目前已逐漸進入頂層設計的視野。2014年3月國務院頒布了《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》，其中對農民工參政提出了具體的規劃：“推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城市。提高各級黨代會代表、人大代表、政協委員中農民工的比例，積極引導農民工參加黨組織、工會和社團組織，引導農業轉移人口有序參政議政和參加社會管理。加強宣傳教育，提高農民工科學文化和文明素質，營造農業轉移人口參與社區公共活動、建設和管理的氛圍。”這個規劃是長遠的，基本為農民工政治參與提供了頂層支持。農民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結構性的，今后還需要建立更多更細的法律規范以及配套制度體系，從而切實地推進農民工政治參與困境的化解和保障農民工合法有序的政治參與行動。

參考文獻：

［１］陳振明，李東云. “政治參與”概念辨析［J］.東南學術,2008，(4).

［２］張勇濂.流動與犯罪:轉型期中國農民流動的社會秩序研究［M］.北京:中國社會科學出版社,2011:187-188.

［３］王厚俊,楊守玉.城市化進程中的農民問題［M］.北京:中國農業出版社,2011：107-108.

［４］周秋琴.法學視野下的農民工權益保障問題研究［M］.南京：江蘇大學出版社，2011：94.

［５］高紅.公民權視域下農民工權益保護的社會政策支持［J］.社會工作,2010，(2).

［６］齊杏發. 農民工入黨與農民工就地入黨——問題、意義及路徑［J］.理論與改革，2008，(2).

［７］李迎生,劉艷霞.社會政策與農民工群體的社會保護［J］.社會科學研究，2006，(6).【責任編輯：孫巍】

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