重典保衛(wèi)“舌尖上安全”

羅燕

在經(jīng)歷了一年多的修訂工作之后，7月2日，《食品安全法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》）全文在中國(guó)人大網(wǎng)公布，并向社會(huì)征集意見。

這是食品安全法啟動(dòng)修訂以來的第二次公開征求意見。相對(duì)于《食品安全法（修改草案送審稿）》（簡(jiǎn)稱《送審稿》），《修訂草案》對(duì)不少條文進(jìn)行了改動(dòng)。整部法律條目由原來的104條增加到134條（送審稿），再增至159條（修訂草案）。

沒有最嚴(yán)只有更嚴(yán)

“在這次修訂中法律責(zé)任得到強(qiáng)化。”中國(guó)法學(xué)會(huì)食品安全法治研究中心副主任王偉國(guó)說。

《送審稿》中“法律責(zé)任”一章共有22個(gè)法律條文，而《修訂草案》中共有31個(gè)條文，并分為三節(jié)，對(duì)“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任”、“地方人民政府和有關(guān)部門的責(zé)任”和“其他機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任”作了詳細(xì)規(guī)定。

在“建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度”這樣的行政要求及民眾呼聲中，“最嚴(yán)”成為此次修法的主導(dǎo)。

對(duì)違法行為的處罰額度在《送審稿》中已經(jīng)有較大提高，而在《修訂草案》中有些罰額進(jìn)一步加大了。

比如，對(duì)非法添加等危害食品安全的行為，貨值金額不足1萬元的，按原法是處以2000元以上5萬元以下罰款，在《送審稿》中提高為處以5萬元以上15萬元以下罰款，在《修訂草案》中直接為處15萬元罰款。貨值金額1萬元以上的，原法是處以貨值金額5倍以上10倍以下罰款，《送審稿》、《修訂草案》提高為處以貨值金額15倍以上30倍以下罰款。

這意味著，今后生產(chǎn)地溝油等行為可能至少被罰15萬元。

“食品安全是生產(chǎn)出來的，也是管出來的。政府的他律和企業(yè)的自律要很好地結(jié)合起來。”修法專家組成員、南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳說。

這次修法明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人。食品安全監(jiān)管由重結(jié)果轉(zhuǎn)向重過程，企業(yè)的管理在食品安全中起到重要作用。《修訂草案》在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，增設(shè)了投料、半成品及成品檢驗(yàn)等事項(xiàng)的控制要求。在食品流通環(huán)節(jié)，增加了網(wǎng)絡(luò)食品交易的相關(guān)要求。明確提出了完善食品追溯制度。

政府官員與食品檢驗(yàn)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)如果失職瀆職或弄虛作假也將面臨嚴(yán)厲的追責(zé)。《修訂草案》增設(shè)地方政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職的情形，對(duì)有瞞報(bào)、謊報(bào)重大食品安全事故等行為的，直接給予開除處分。

“社會(huì)共治強(qiáng)調(diào)監(jiān)管結(jié)構(gòu)。這實(shí)際上是誰來監(jiān)管監(jiān)管者的問題，非常重要。”宋華琳向《民生周刊》記者強(qiáng)調(diào)。但他擔(dān)心，這次修訂，在處罰及問責(zé)方面都規(guī)定得那么嚴(yán)，將來能不能執(zhí)行是個(gè)問題，“監(jiān)管部門可能會(huì)下不了手。”

而北京文薪律師事務(wù)所律師燕薪認(rèn)為，更嚴(yán)厲的處罰以及首負(fù)責(zé)任制度的提出，可能會(huì)增加民眾維權(quán)的積極性。一直以來，正因?yàn)檫`法成本低，而維權(quán)成本高，很少有人因?yàn)槭称钒踩珕栴}走上訴訟途徑。但他也希望，在民眾維權(quán)方面，能有更多的支持，讓維權(quán)更容易。

食用農(nóng)產(chǎn)品管理“老問題”

經(jīng)過簡(jiǎn)單包裝然后銷售的西紅柿算農(nóng)產(chǎn)品、食用農(nóng)產(chǎn)品還是食品？在超市購(gòu)買蔬菜，吃出問題按哪個(gè)法律賠償？這些問題一直困擾著律師們。

在燕薪此前代理過的類似案件中，一般都是優(yōu)先按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》辦理，只是相對(duì)于《食品安全法》規(guī)定的十倍賠償，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在賠償方面并沒有明確規(guī)定，很難讓消費(fèi)者滿意。

他希望《食品安全法》修訂之后，在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面，可以優(yōu)先適用《食品安全法》。但在《修訂草案》中，他并沒有看到相關(guān)內(nèi)容。

“《食品安全法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接適用一直是個(gè)問題。”《食品安全法》主要起草人、原全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任李援告訴《民生周刊》記者，“現(xiàn)在很多人都已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題了，希望這次修法能夠解決。”

在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議分組審議《修訂草案》時(shí)，洪毅委員提出，現(xiàn)行食品安全法沒有把食品安全的源頭環(huán)節(jié)納入，可能會(huì)出現(xiàn)問題。

在王偉國(guó)看來，目前對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的界定過于簡(jiǎn)單，會(huì)帶來執(zhí)法和司法中的認(rèn)定困難，而且還存在一些法律適用的空白。

按照《修訂草案》規(guī)定，除制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和公布農(nóng)產(chǎn)品安全信息外，其他情況一律適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。

“這就意味著，如果針對(duì)某一問題，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒有規(guī)定，即使《食品安全法》有規(guī)定，也不能適用。比如食品召回、懲罰性賠償責(zé)任、食品廣告的管理與連帶責(zé)任、集中交易市場(chǎng)開辦者的連帶責(zé)任等制度，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》均無規(guī)定，那么這些制度就無法適用于食用農(nóng)產(chǎn)品。”王偉國(guó)分析。

他認(rèn)為最理想的狀態(tài)是將食用農(nóng)產(chǎn)品納入《食品安全法》管理，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)從田間到餐桌的全過程監(jiān)管。

但也有專家認(rèn)為這種方式目前還不現(xiàn)實(shí)，要改變還需要更多的頂層設(shè)計(jì)。“只能說分段管理在所難免，關(guān)鍵在于加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。”宋華琳說。

如何協(xié)調(diào)將是農(nóng)業(yè)部、食藥總局等監(jiān)管部門要解決的問題，也是這次修法中的難題。

王偉國(guó)在參與《食品安全法》的執(zhí)行情況評(píng)估時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部門的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)，抽檢評(píng)估情況等信息都不能共享，只能到出了問題，倒逼著去尋找源頭。

“由兩個(gè)部門管不是不可以，關(guān)鍵是兩個(gè)部門信息要能共享，要有統(tǒng)一的信息平臺(tái)。”王偉國(guó)說。

《修訂草案》中新增了“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)相互通報(bào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果等相關(guān)信息。”王偉國(guó)認(rèn)為這是個(gè)進(jìn)步，但還可以更進(jìn)一步，通報(bào)不如即時(shí)共享。

而一位長(zhǎng)期從事食品安全研究的專家認(rèn)為，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》也應(yīng)該盡快啟動(dòng)修訂，讓兩部法律在相關(guān)條款上更加協(xié)調(diào)一致。

風(fēng)險(xiǎn)交流待加強(qiáng)

這次《修訂草案》相對(duì)于《送審稿》最顯眼的改動(dòng)莫過于風(fēng)險(xiǎn)交流部分，第二章標(biāo)題“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和交流”去掉了“交流”二字。這也是修訂中唯一一處章標(biāo)題改動(dòng)。endprint

據(jù)修法專家組成員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉透露，由于中國(guó)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)交流還比較弱，所以修法時(shí)想放在比較突出的位置。

而且近年中國(guó)食品安全問題頻發(fā)，公眾信任危機(jī)嚴(yán)重，連科學(xué)家的話也經(jīng)常遭到“拍磚”，風(fēng)險(xiǎn)交流顯得尤為重要。

高秦偉表示會(huì)就此提出意見，但改回去的難度比較大。“它只有一個(gè)條款，放在章名里感覺分布不太均勻。要再寫幾條呢，條件也不太成熟，因?yàn)楝F(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)交流框架沒有完全形成。”

他在5月份曾組織一次關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)交流的法律要求的研討會(huì)，“關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)交流的更具體內(nèi)容，寫到部門規(guī)章里比較合適，現(xiàn)在需要一份風(fēng)險(xiǎn)交流的指導(dǎo)辦法。”

在王偉國(guó)看來，《送審稿》中風(fēng)險(xiǎn)交流的具體內(nèi)容的規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)弱于監(jiān)測(cè)和評(píng)估，而《修訂草案》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流的規(guī)定進(jìn)一步削弱了：從標(biāo)題里去掉，將術(shù)語解釋去掉，只留下一個(gè)條款。“至少把建立風(fēng)險(xiǎn)交流制度這句話留下來。這樣以后開展相關(guān)工作法律依據(jù)會(huì)更大。這么調(diào)整后，減少了一半以上的效力。”

在兩稿修訂說明中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流處理也不一樣。《送審稿》將加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流作為完善社會(huì)共治第一條。《修訂草案》“實(shí)行社會(huì)共治”的說明中只包括：規(guī)定食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度、規(guī)范食品安全信息發(fā)布、增設(shè)食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度。

“這說明對(duì)于社會(huì)共治，在目前的進(jìn)程中，立法者沒有達(dá)成共識(shí)。”王偉國(guó)認(rèn)為，經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)交流，才能形成共識(shí)，而共識(shí)是共治的基礎(chǔ)。

高秦偉發(fā)現(xiàn)，有些人還是將風(fēng)險(xiǎn)交流理解成單向的政府宣傳，而不是一種互動(dòng)的信息交換和共享，不是通過交換而達(dá)到共識(shí)。“可能還是需要一個(gè)過程。”

據(jù)他描述，在風(fēng)險(xiǎn)交流中，各個(gè)利益相關(guān)方，政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者等廣泛交流。而交流的方式也是多元的，既有單項(xiàng)宣傳，也有非正式交流等。

“修法是各種力量博弈的過程，也是達(dá)成共識(shí)的最好的機(jī)會(huì)。”王偉國(guó)說。

（實(shí)習(xí)生劉旻昊對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。）

專家意見

姓名：肖平輝

職務(wù)：聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署/中國(guó)國(guó)際扶貧中心項(xiàng)目官員

建議：將“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”替換為“消費(fèi)者組織”。

理由：雖是兩個(gè)字的改動(dòng)，卻意義深刻。如果是消費(fèi)者協(xié)會(huì)，則將消費(fèi)者的聲音表達(dá)僅限于登記注冊(cè)的半官方組織，一些有行業(yè)擔(dān)當(dāng)和影響力但不以協(xié)會(huì)形式存在的消費(fèi)者組織則被排除在外。

姓名：趙鵬

職務(wù)：中國(guó)政法大學(xué)副教授

建議：第三條增加第二款：“對(duì)于是否具有危害存在科學(xué)爭(zhēng)論的物質(zhì)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮公眾健康，采取預(yù)防措施。”

理由：《草案》第三條意圖引入發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛流行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。但是，對(duì)這一原則的內(nèi)涵卻并無表述，導(dǎo)致這一原則缺乏實(shí)效性。從國(guó)外對(duì)預(yù)防原則的規(guī)定來看，都強(qiáng)調(diào)對(duì)一些是否可能引發(fā)危害存在科學(xué)爭(zhēng)論的物質(zhì)，例如轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)出于謹(jǐn)慎考慮，采取預(yù)防措施，不得以證據(jù)不足為由，放棄干預(yù)。

姓名：曾文革

職務(wù)：重慶大學(xué)法學(xué)院教授

建議：加強(qiáng)立法語言完善方面的工作。

理由：法律修訂草案還存在以下比較明顯的問題：一是法律條文表述口語化現(xiàn)象突出；二是部分法律條文冗長(zhǎng)，缺乏精煉性；三是部分條文間的邏輯關(guān)系欠妥，需要進(jìn)一步理順。

（根據(jù)中國(guó)法學(xué)會(huì)食品安全法治研究中心提供的資料整理。）endprint