我國地方政府債務風險預警體系研究

田豐

摘要：當前，地方政府債務問題已成為影響我國經濟可持續發展的一個重大問題。本文通過選取能夠反映我國地方政府債務風險構成狀況的預警指標，構建了一套符合我國實際的，科學、規范的地方政府債務風險預警體系，用以防控地方政府債務風險。

關鍵詞：地方政府債務；風險預警體系；風險區間

一、構建我國地方政府債務風險預警體系的意義

當前，地方政府債務問題已成為影響我國經濟可持續發展的一個重大問題，近期召開的中央工作會議也提出要著力防控債務風險，把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，并要求加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。因此，建立一套符合我國實際情況的，科學、規范的地方政府債務風險預警體系對于防控地方政府性債務風險就具有十分重要的意義。地方政府債務風險預警體系是根據政府或相關管理部門的風險控制目標，事先制定需要考察的各種指標的風險標準，據此形成風險監控系統，實現對債務規模或結構變動的預先警示。通過構造債務預警指標、建立監測政府債務規模的指標體系，形成能夠反映地方債務總量、債務變化趨勢和風險總體程度的風險控制標準，確保政府負債情況不超過“警戒線”，從而對各級政府的債務控制形成強有力的約束力。

二、我國地方政府債務風險預警指標的選取及風險區間的劃分

本文結合我國地方政府債務風險的構成狀況，從短期償債能力、長期償債能力、財政靜態風險水平、財政動態風險水平四個方面，有針對性地選擇了反映地方財政短期償債能力的三個指標(償債率、財政支出補償系數、剛性支出收入比)，反映地方財政長期償債能力的四個指標( 債務率、負債率、赤字率、債務依存度、)，反映地方財政靜態風險水平的兩個指標（逾期債務率和借新還舊率），反映地方財政動態風險水平的兩個指標（債務增長率和債務適應率）全面反映一級政府的綜合債務風險，如表1所示。

表1 地方政府債務風險預警指標

反映債務增長與財力增長的適應關系

風險指標確定后，需對每一個指標確定不同風險狀態的臨界值。在確定各指標的臨界值時，主要基于以下幾方面原則：第一, 根據歷史上經濟波動或經濟周期的情形、各變量在經濟活動中的作用與性質以及各個時期政府所采取的宏觀調控政策和經濟發展目標等情況來綜合考慮; 第二，參考國內外有關研究文獻;第三，與其他地區進行比較，尤其是同類地區的相關指標進行比較。在堅持這三個原則的前提下，根據風險上升趨勢將指標的風險區間（臨界值區間）分為三個區間：低風險、中等風險、高風險。其中, 低風險區間表示地方政府債務運行處于安全狀態，風險較低;中等風險區間表示地方政府債務運行已存在一定的風險， 但還沒有超過一定的警戒線; 高風險區間表示地方政府債務運行面臨嚴重的風險，可能爆發債務危機。據此，各指標的風險區間設定如下:

1、償債率

國外經驗表明，償債率一般應控制在10%，10％以下為低風險區間，而其風險臨界值為20％，如償債率超過20%，表明該地區到期債務的償債壓力較大，風險較高。鑒于此，償債率的低風險區間、中等風險區間和高風險區間可以確定為:(0，10%)、［10%，20%］、(20%，∞)。

2、財政支出補償系數

地方政府的財政支出補償系數的風險區間目前尚沒有公認的標準，所以替代的方法是借鑒國家財政支出補償系數的情況。根據對國家財政風險體系的研究結果，財政收支補償系數大于95% 是安全的，小于60% 則非常危險。因此，財政支出補償系數指標風險區間的低風險區間、中等風險區間和高風險區間可以確定為：(95%，∞)、［60%，95%］、(0，60%)。

3、剛性支出收入比

這一指標反映了財政收入對剛性支出的滿足程度。如果該指標大于1，說明本期財政可支配財力不能保證財政的剛性支出，將出現嚴重的財政風險;如果該指標小于0.5，則說明財政可支配財力的一半就可以滿足剛性財政支出。通常情況下，剛性財政支出占財政總支出的比重大于50%，所以該指標如果小于0.5，就說明財政可支配財力一般可以滿足全部財政支出的需要，不存在財政風險。該指標風險區間的低風險區間、中等風險區間和高風險區間可以確定為:(0，50%)、［50%，100%］、(100%，∞)。

4、債務率

考慮到地方政府的可支配財力不可能全部用來還債，為慎重起見，應考慮資產變現價值的損失。鑒于當前政府使用資產向銀行抵押貸款的抵押比例為30%，所以可將該指標的安全線定為小于0.7。至于債務率的風險臨界點，一般認為如債務率超過100%（多數國家確定的債務率指標上限），表明該地區債務風險較高，故將該指標風險區間的低風險區間、中等風險區間和高風險區間確定為:(0，70%)、［70%，100%］、(100%，∞)。

5、負債率

根據國際經驗，發達國家一般將國債的負債率控制在45%左右的水平，而一般國家控制在60%以內，但發達國家財政收入占GDP 的比重一般為30%～40%。考慮到我國地方財政占GDP 的實際情況，建議地方負債率指標的低風險區間、中等風險區間和高風險區間可以確定為:(0，15%)、［15%，30%］、(30%，∞)。

6、赤字率

相關研究認為赤字率用歐元區警戒線的3%作為參照系進行控制，最高不超過5%。在Kamingsky、Lizondo和Reinhart等人的研究中，財政赤字率的臨界值為2%。因此，為謹慎起見，建議將預算內赤字率控制在3%以內，假定赤字率的低風險區間小于1%，中等風險區間在1% 到3% 之間，高風險區間大于3%。

7、債務依存度

我國現行法律不允許地方政府舉債，所以這一指標的風險區間也只能借鑒國家預算法的相關規定。另外，目前國際上公認一個地區的債務依存度安全線為20%，債務依存度指標旨在反映財政本身的承受能力，反映財政本身的風險狀況。綜合上述情況，建議將債務依存度指標風險區間的低風險區間、中等風險區間和高風險區間確定為：(0，20%)、［20%，30%］、(30%，∞)。

8、逾期債務率

逾期債務率并沒有一個統一的標準，一般認為如逾期債務率較高，表明政府已出現償債困難，存在較高風險。并且一般不到萬不得已不會出現違約，故該指標的風險容忍度較低，此外，根據審計署2010年發布的《全國地方政府性債務審計結果》，截至2010年底，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。在其2013年發布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》中表示，截止2012年底，14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。故綜合上述情況，建議將逾期債務率指標風險區間的低風險區間、中等風險區間和高風險區間確定為:(0，2%)、［2%，10%］、(10%，∞) 。

9、借新還舊率

借新還舊率同樣沒有統一的標準，一般認為如借新還舊率較高，表明政府對舉借新債償還債務的依賴程度較高，存在一定償債風險。如果借新還舊率處于10%以下，表明對舉借新債償還舊債的依賴程度較低，此外根據審計署2010年發布的《全國地方政府性債務審計結果》，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。在其2013年發布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》中表示，截止2012年底，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。故綜合上述情況，建議將借新還舊率指標風險區間的低風險區間、中等風險區間和高風險區間確定為:(0， 10%)、［10%，20%］、(20%，∞)。

10、債務增長率

一般來說，地方政府債務的增長應保持平穩，某一年新增債務與存量債務的比重不易過大，一般以不超過5%為安全線，如果當年債務增長超過10%，則表明債務增長過快，存在較大的風險。因此，我們將債務增長率指標風險區間的低風險區間、中等風險區間和高風險區間確定為:(0，5%) 、［5%，10%］、(10%，∞)。

11、債務適應率

從長期看，地方政府債務的增長應與其可支配財力的增長保持一致，如果債務的增長低于可支配財力增長的50%，表明債務增長處于安全狀態，如果債務的增長超過可支配財力的增長，則表明債務增長過快，存在債務風險。因此，我們將債務適應率指標風險區間的低風險區間、中等風險區間和高風險區間確定為:(0，50%)、［50%，100%］、(100%，∞)。

根據各債務風險預警指標的風險區間，我們可以將地方政府債務風險的預警級別分為: 藍色預警(低風險)、橙色預警(中等風險)、紅色預警(高風險)，警戒線以下為低風險，達到警戒線或在警戒線之間為中等風險，超過警戒線為高風險如表2所示。

表2 債務風險指標的風險區間和預警級別

三、結束語

以上是我國地方政府債務風險預警體系的構建思路，我們主要以這些指標的警戒線來判斷地方政府債務的風險級別，各地也可根據當地的實際情況增加其他的衡量指標，并設定相應的警戒線，同時還應依據經濟發展目標的變化及時進行相應的修正，提高債務風險預警的可信度，制定出配套處置措施，從而確保債務規模保持在安全、合理的范圍之內。一旦風險預警指標超過設定的警戒線，相關政府部門應立即采取措施使之降低到警戒線以下。此外，還應該通過債務報告制度對地方政府的債務進行實時監控。總之，由于我國地方政府債務的發展歷程和風險成因是一個非常復雜的問題，因此對于地方政府債務問題的治理和解決之道也必須采取多種手段并用，短期治理和長期規范相結合的思路，最終達到標本兼治，使地方財政實現可持續發展的目的。

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