世行貸款項目的社會影響評價

陳彬

摘要：世行貸款項目高度重視項目的社會影響評價。本文以遼寧省P縣集中供熱工程項目為例介紹了世行貸款項目社會影響評價的主要內容，包括項目的基本情況、外部監測評估的組織、項目影響評價、勞力安置、移民機構、公眾參與、申訴渠道等。對我國其他外資利用項目的社會評價工作的開展具有一定借鑒意義。

關鍵詞：世行貸款項目社會影響評價

一、項目的基本情況

2010 年，P縣政府專門成立了P縣集中供熱熱力網工程領導小組，由常務副縣長和一位常委副縣長擔任組長和副組長，下設了由財政、發改、住建、規劃和國土、審計、環保等部門組成的辦公室，并專門注冊成立了國有獨資公司—P縣Z熱力有限公司，作為項目的承建實施單位。項目推進以來，得到了省市發改、財政等部門的大力支持。迄今，已經納入了遼寧省利用世界銀行貸款基礎設施建設項目中期調整計劃，通過了國家有關部門專家的論證和評審，取得了省發改委《關于P縣集中供熱熱力網工程的可行性研究報告（代項目建議書）的批復》及《初步設計的批復》等相關要件。由于P縣小鍋爐關閉的具體安置補償政策還沒有出臺，為了不影響2013-2014年供暖期居民的正常供暖，小鍋爐全部沒有進行拆除，預計2014年6月P縣人民政府出臺正式的小鍋爐關閉安置補償政策后，再進行關閉拆除小鍋爐。

根據計劃，需要拆除現有90座小鍋爐房；建設32座大換熱站，包括新建4座（15萬平/座），改造28座（7.1萬平/每單位）現有換熱站；新建17.22公里的一級管網，連接電廠和大換熱站；改造部分現有二級管網；根據遼寧省現行規定，在新建筑物中安裝熱表；新建8座樓宇換熱站試點，每座樓站覆蓋2，500平方米的供熱面積。工程總造價為人民幣1億9980萬元，其中擬使用世行貸款1億507萬元人民幣（1592萬美元）。

二、外部監測評估的組織

外部監測主要由遼寧社會科學院承擔，相關人員成立“遼寧省P縣集中供熱工程征地移民和社會評價監測小組”。其任務是：在世界銀行項目官員的指導下，對項目涉及的小鍋爐拆遷進行監測與評估，負責編制監測與評估工作大綱，設置監測點，負責現場調查監測和分析工作，負責撰寫小鍋爐拆遷監測與評估報告。

本項目征地移民安置和社會評價外部監測小組，于2013年12月-2014年1月到項目現場進行了調研。調研采用訪談與座談相結合的方式，針對計劃被拆遷的小鍋爐的業主及管理者和小鍋爐雇傭的工人，進行了詳細深入的訪談，深入細致地了解該項目對小鍋爐業主及受雇工人的生產生活水平的影響，了解針對他們的補償及生活恢復措施的制定及執行情況。

三、項目影響評價

本項目建設將對不同的人群、機構和部門產生不同的正面或負面的影響。本項社會影響監測評價經過文獻資料收集與整理、具體的實地調查研究等方式，分析評價了供熱方式轉變后影響的主要利益相關者，包括服務居民、原來的供熱方（小鍋爐業主）、小鍋爐固定工、小鍋爐季節工、弱勢群體、當地政府和業主單位等。

通過對本項目實施給主要利益相關者的正負面影響進行分析，能有效地識別和規避項目建設的社會風險，更好地實現項目的預期目標。

本次集中供熱項目負面影響較大的是關閉小鍋爐房造成的業主、承包人的經濟收入損失，以及大量短期臨時工人失業。本項目在2010年12月做小鍋爐關閉社會影響評價中，計劃將造成90座鍋爐房關閉，包括國有供熱公司經營管理的26座，企事業單位經營管理的53座，民營鍋爐房11座，直接受影響的鍋爐工648人。但是，由于項目在準備和實施的過程中，有2座單位自管小鍋爐（地震局、扶貧局）被取替，有5座單位自管小鍋爐并入到國有供熱公司。所以，現受影響的小鍋爐有83座，其中國有供熱公司經營管理的30座，企事業單位經營管理的42座，民營鍋爐房11座。直接受影響的鍋爐工人數量沒有變，還是648人。

對于這些受影響人，社會評價小組深入幾個有代表性的鍋爐房，與小鍋爐房的業主、受影響職工進行了訪談，了解他們對項目的看法以及可能對他們造成的影響。走訪的三個鍋爐房，分別是農業技術推廣中心鍋爐房（供熱公司）、公安局鍋爐房（事業單位）和王大林鍋爐房（民營），分別訪談了站長、班長和普通職工。他們表示近三年的工資收入都在逐年上漲，對于P縣集中供熱工程非常支持。大部分鍋爐房的正式工人都還希望到新的集中供熱公司中做正式工，鍋爐房的臨時工人一部分也希望到集中供熱公司中做臨時工，如果不能安置，希望政府提供一些就業信息。

四、勞力安置

為維護小鍋爐業主及受雇工人的合法權益，減少不滿和爭議，需要聽取廣大小鍋爐業主及受雇工人的意見和建議，進一步制定好項目的小鍋爐拆遷及工人安置有關政策和實施細則，做好實施組織工作，以實現妥善安置的目標。因此，在項目準備和實施期間進行公眾參與是十分必要的。訪談中了解到，在安置工作開展前，P縣Z熱力有限公司多次召開由受影響職工參加的會議宣傳安置政策；P縣供暖辦也多次商討被安置企業負責人和職工代表參加的座談會，宣傳補償與安置政策，征求群眾安置補償的意見。

五、移民機構

為保證土地征收及移民安置順利實施并達到預期效果，P縣建立專門的集中供熱征地移民辦公室，專門負責土地征用及移民安置活動。為做好本項目推進工作，便于加強同省市外資主管部門溝通協調工作， 2010年9月，經P縣政府研究，決定成立P縣世行貸款項目領導小組，組長由P縣常務副縣長擔任。成員由相關部門派出，包括發改局、住建局、土地局、審計局、環保局、財政局等領導。相關機構具有征地拆遷和移民安置方面的工作經驗，主要負責項目的準備、組織協調、實施及管理工作。為使移民安置工作得以順利進行，各級項目移民機構均配備了專門的工作人員，形成上下暢通的信息傳輸渠道。為了使項目能夠更好的實施，在移民安置工作實施之前，遼寧省發改委利用外資項目辦組織項目單位從事移民安置工作的骨干人員進行培訓學習，并聘請國內外知名的社會學專家講解世行項目移民政策業務，以及移民安置實施過程中應該注意的問題。同時組織項目單位從事移民安置工作人員考察國內一個世行項目，從中借鑒好的經驗。

六、公眾參與

維護受影響人員合法權益，減少不滿和爭議，聽取受影響人員的意見和建議，做好項目的實施組織工作，以實現妥善安置受影響人的目標，在項目準備和實施期間進行公眾參與是十分必要的。隨著工程準備和實施工作的不斷推進，咨詢機構和P縣世行貸款項目領導小組辦公室還將展開進一步的協商活動，主要協商內容有：受影響鍋爐工的安置補償政策的具體意見；受影響鍋爐房業主的補償政策的具體意見；換熱站地點建設情況；施工階段受影響的基礎設施功能如何恢復；受影響人口關心的其它問題。P縣世行貸款項目領導小組辦公室與受影響人口，下一步協商的時間安排情況。監測部門除參加由P縣政府組織的協商活動外，還將獨立地就其他監測問題，與受影響人口進行協商，并收集他們的抱怨和建議，向各級部門提供監測信息。

項目實施期間受影響人口參與協商的方式包括直接方式和間接方式。通過與受影響人口代表召開座談會，圍繞受影響人口比較關注的中心問題，收集其意見，并就這些問題征求各級部門的建議。受影響人口和安置辦公室、監測部門都要反映抱怨、意見和建議，安置辦公室還要按照處理程序，反饋處理意見。

七、申訴渠道

社會評價和移民安置是一個復雜的工作。由于小鍋爐關閉和征用土地工作涉及面廣，關系到居民的切身利益，因此在具體的實施過程中，受影響人對安置、補償等不可避免存在一些意見，產生這樣或者那樣的不滿和抱怨。為了保證受影響人口的抱怨問題能迅速得到圓滿的解決，P縣政府建立了一套透明度高、簡單易行的不滿和抱怨收集和處理程序，以便客觀公正、高效率地處理群眾的不滿問題，保證受影響人口安置工作順利進行。

在編制與實施移民行動計劃的過程中，公眾參與都是得到鼓勵的，因此，重大的爭議可能不會出現。但是整個過程中將有一些不可預見的問題發生。

為了有效解決問題，保證項目建設和征地成功的實施，需要建立一個透明而有效的抱怨與申訴渠道。基本的處理程序如下：

階段1：如果受影響人員對征地拆遷安置感到不滿，他們可以向P縣征地移民辦公室提出口頭或書面申訴；如果是口頭申訴，則要由P縣征地移民辦做出處理并書面記錄。P縣土地移民辦應在2周內做出處理決定。

階段2：受影響人員若對階段1的處理決定仍不滿意，可以在收到決定后向P縣世行貸款項目領導小組辦公室提出申訴。P縣世行貸款項目領導小組辦公室應在2周內做出處理決定。

階段3：受影響人員若對階段2的處理決定仍不滿意，可以在收到決定后向P縣國土資源局提出申訴，要求由監督仲裁機構進行行政仲裁。行政仲裁機構應在3周內做出處理決定

階段4：受影響人員若對階段3行政仲裁機構的仲裁決定仍不滿意，可在收到行政仲裁決定后，根據民事訴訟法，向民事法庭起訴。受影響人員可以針對征地拆遷安置的任何方面提出起訴，包括補償標準等。

上述申訴途徑將通過會議和其它方式告知受影響人員，使受影響人員充分了解自己具有申訴的權利。同時將利用傳媒工具加強宣傳報道，并將各方面對征地拆遷安置工作的意見和建議整理成信息條文，由各級征地拆遷安置機構及時研究處理。

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