英德兩國公共財政資金監督制衡模式 及對我國的啟示

羅燕

摘要：公共財政資金監督制衡模式是財政管理體制的一個關鍵環節，也是我國當前推進財政體制改革的一個焦點問題。本文將對英、德兩國的公共財政資金監督制衡模式進行全面的研究，分析其特點，并結合我國的國情，提出相關政策建議。

關鍵詞：公共財政；財政監督；財政體制

一、引言

公共財政資金監督制衡模式具有系統性，其核心是對財政預算監督與管理。自20 世紀90年代末開始，我國自下而上地進行了一系列重大的預算管理制度變革，已初步建立起包括部門預算、國庫集中收付和政府采購等在內的公共財政體系的基本框架，在一定程度上規范了政府收支行為，促進財政資金管理更加公開、透明、科學。但不可否認的是，目前政府預算管理中仍面臨著諸多問題。回顧我國公共財政的改革過程，主要是由政府部門主導的，側重于預算編制方法等技術的引入方面，在制度層面特別是預算監督制衡機制的建立上仍屬薄弱環節，缺乏對公共財政資源決策和配置權力的有效制衡和監督。

國外（主要指西方發達國家）在財政監督制衡的理論和實踐方面都比較成熟，這為研究公共財政資金監督制衡模式提供了豐富的素材和資源。本文將對英、德兩國的公共財政資金監督制衡模式進行系統的梳理，從整體架構和具體內涵方面探討我國加強預算監督制衡機制的模式選擇。

二、英國公共財政資金監督制衡模式和特點

（一）監督的主體

英國的公共財政資金監督制衡的監督主體可以追溯到17世紀實行的議會上、下兩院共享征稅動議權。隨著英國經濟社會的發展，到19世紀后期，財政資金監督被下院獨享，并成立了公共賬目委會（The Public Accounts Committee）專門檢查在現行政策下經費的使用，以查實政府各部門的財政經費是否用于法律規定的用途，并討論政府各部門使用經費是否經濟、有效率、有效果。1983年，英國議會通過《國家審計法》設立國家審計辦公室，以取代財政和審計部，完全與政府部門獨立。國家審計辦公室在預算監督中承擔以下兩方面的工作：一是在下議院每年度的財政監督工作啟動之前，國家審計辦公室先行對政府各單位實施審計，并由審計總長向公共賬目委員會提交審計報告。公共賬目委員會再依據審計總長的報告，啟動自己的監督工作。二是在下議院每年度的財政監督工作結束后，國家審計辦公室再檢查政府各部門的整改情況，并將結果報告議會。經過長期的發展和變遷，英國形成了以議會下院掌管財政預算立法權、政府擁有財政預算執行權以及國家審計辦公室財政預算資金監督權的公共財政資金監督管理制衡模式，議會下院和國家審計辦公室成為財政監督的主體。

（二）監督的程序和內容

議會對政府公共財政資金的監督包括預算收入和預算支出兩方面。英國預算支出和收入不是同時決定的，而是把收入和支出計劃分開來編審執行，有利于實現理想的支出和稅收目標。

1.收入監督。英國預算收入中最為重要的就是稅收收入，而議會也主要通過控制稅收來監督預算收入。議會對稅收的監控分為兩類：一是永久性稅收立法，即不需要每年經過議會審議，政府可以按照相關規定征收如關稅，此類稅種占總稅種的3/4左右；二是每屆會期必須通過的年度《財政法案》（Finance Bill），包括所得稅、公司稅、茶稅和酒稅等，其中對所得稅率進行調整是非常重要的一項內容。

2.支出監督。英國政府在獲得議會授權籌款后，全部預算收入款項都必須存入在英格蘭銀行開設的國家賬戶，即統一的國家基金，而政府的全部預算支出也都要從這個國家基金中撥付。議會主要通過以下幾條途徑來監督政府預算支出：一是年度授權制。年度預算支出每年都要經過議會審批才能得到撥款的支出，議會通過年度授權制度有力地控制了預算支出。二是專項撥款制。議會撥給政府的款項都是專項撥款，專款專用，不得挪作它用。三是撥款審議制。政府向下議院提交年度開支概算和經費申請后，下議院全院大會要對概算舉行審議表決，最后形成若干法案，授權英格蘭銀行向政府支付款項。四是余款退還制。如果政府經費出現富余，必須退還統一的國家基金，不能直接轉作下一財年的經費。五是開支審計制。議會通過撥款法案后，由國家審計辦公室對政府開支進行審計。

3.預算收支的審批。英國采用三讀制度來進行預算審批，即從下院開始，上下議院分別三次審議預算。具體地，下院收到提案后先進行一讀，由議會秘書宣讀提案的題目和原由，隨后列入議事日程，并把提案打印分發給全體議員。在一讀通過一至兩個星期后，下院進行二讀，即對該稅法提案進行一般原則性的討論，這個階段常被稱為“總討論”，二讀以后，由下院通過決議，宣布把提案交付相關委員會（籌款委員會和供應委員會）討論，若通過，則最后，該法案送交上院批準并經女王簽署后正式頒布。

（三）績效管理

英國在公共財政資金績效管理方面制定了《全面支出審查》法案，以3年為期進行預算分配，把財政經費投入到優先順序較高的目標及政策中，克服了各部門每年消化預算的弊病，從而使部門規劃更具前瞻性，也使政府財政支出計劃更具有效益，并建立起全面的績效目標設立、績效完成情況監督以及績效審計等績效管理，強化對公共財政資金使用效率的管理。

1.績效目標的設立。英國財政績效管理主要包括績效預算、績效審計、績效評估等幾方面的內容，但是英國的績效管理是在政府行政主導下循序漸進地推動的，并無立法。對績效目標和具體的績效指標由政府與各部門簽訂的公共服務協議(public service agreement: PSAs)中明確規定。各部門的戰略目標由財政部與各部門協商決定,其他內容主要由各部門負責制定,財政部審查并提出改進建議。一般情況下,各部門具體的績效任務、衡量指標和標準由財政部門與該部門進行討論協商制訂,確保績效目標最終轉變為具體的可操作任務并取得預期效果。

2.績效完成情況監督。財政部、內閣委員定期對各部門和機構在完成績效任務過程中存在風險進行定期檢查和監控。負責公共支出的內閣委員會,每年兩次召集各部門負責人匯報該部門當前績效目標的完成情況、存在的風險,以及控制風險的計劃。如果某個部門的績效下降,內閣部長會與該部門找出解決辦法,確保績效回到正常軌道上來。財政部每季度收集一次各部門績效任務的進程信息,定期發布,并向內閣委員會報告。

3.設定績效審計。績效審計可以準確了解各個部門預算支出所取得的實際效果,通過與預期績效目標對比,可以發現部門是否完成預期任務。權力機構通過審計機構提交的績效報告加強對政府的監控,同時績效報告也為未來政府部門預算決策,提供了參考依據。每預算年度結束后,各部門根據各自預算執行情況,提交部門績效報告,并由隸屬于議會的國家審計辦公室進行績效審計。審計結果向議會公共賬目委員會報告,并反饋給政府部門,同時也對外公布。

三、德國公共財政資金監督制衡模式和特點

作為聯邦制國家，德國實行了三級政府相對獨立的財政體制，政府間財政法律關系兼顧聯邦政府、州政府和地方政府的利益，保證了各級政府間的溝通與合作，有效維護了相互依存的德國政府間財政關系模式。德國政府間財政關系的權力分立模式主要包括財政立法權、財政行政權和財政司法權，運用經典的三權分立模式進行權力制約。

（一）財政機關內部制衡

為了節省司法監督成本，德國允許財政行政管理機關通過自我協調機制解決執法過程中可能存在的行政紛爭，及時制衡各級政府的內在關系。作為對三級財政政府關系的平衡，德國于1968年建立了財政計劃委員會，用以適時調整各級政府間的財政權力關系。財政計劃委員會由聯邦財政部長、聯邦經濟部長、各州財政部長、地方政府和地方聯合體代表以及德意志聯邦銀行的代表共同組成。財政計劃委員會每年舉行4次會議，討論和協調各級政府財政計劃的落實情況，并且針對各級政府的財政狀況提出指導性建議。財政計劃委員會的協調機制使得三級政府間保持著財政關系的動態平衡，增強三級政府財政管理的靈活性和適應性，使得三級政府財政關系更為緊密和協調。

（二）獨立司法外部監督

為了更好地保障德國政府間財政關系的良好運行和維護制度的公平合理，德國還通過司法監督體系予以外部監督，任何政府機關、單位和公民在其權利受到公權力侵害時，均可以提起訴訟（參閱德國《基本法》第19條第4項）。財政司法權的首要任務在于監督財政稅收行政權，比如監督稅收征管部門對納稅人開具的納稅通知書是否符合稅法的相關規定。若發現納稅通知書違法，財稅法院有權宣布其無效，并重新確定應納稅額。如果財稅法院無法根據自己擁有的材料重新確定應納稅額，而需要稅收征管部門作進一步的調查，財稅法院可以重新將案例發回處理。財稅法院必須依據財政稅收法律行使其職權，不允許將個人對財政稅收公平的理解和其政治價值觀凌駕于法律之上。

財政法院司法監督的另一項重要職責是審核財政稅收行政權力的行使是否符合憲法的規定，立法機關是否在憲法許可的范圍內行使權力。所涉及的憲法原則主要是《基本法》第3條第1項所引申出的平等納稅原則。如果地方財政法院或者聯邦財政法院認為有關規定違反了憲法原則，他們必須將所涉問題提交給擁有最終裁判權的聯邦憲法法院裁決。

四、對我國的啟示

英、德兩國在公共財政資金監督制衡的成熟模式為我國推動公共財政資金監督管理提供了可供借鑒的范本。公共財政資金分配和管理往往是利益矛盾較為集中的領域，如果沒有完善的權力制約監督機制，只是依靠個人自覺性，將導致很多問題的產生。考慮到“一級政府，一級財政”規定下的慣例，上級政府對下級政府預算只是要求備案而非全面監督。因此，在一級政府內部建立完善橫向的預算監督制衡機制就顯得十分必要。具體來講要建立以人大對公共財政資金的監督、財政部門內部的制衡以及體制外的監督為主線的公共財政資金監督制衡模式。

（一）人大對政府預算的監督

人大作為我國法定的最高權力機關，它對政府預算的監督職責是憲法和法律所賦予的。盡管目前還存在一些問題，但是我們仍然應該堅持突出人大在預算監督和審查上的法定最高權力，不斷明確和具體人大的預算權力，使得政府及其所屬各部門的預算行為得到規范和制約，這需要監督者與被監督者雙方的共同積極努力。當然，制度上的完善是必不可少的，《監督法》的出臺應被視為一個良好的舉措。

（二）財政部門內部的制衡

不論是傳統的預算主管部門和其他業務部門之間的分工合作，還是改革后建立的預算編制、執行、監督等分離操作的預算監督制衡機制，在財政部門內部這一層次上，預算監督制衡的效果肯定要稍遜于其他層次，預算工作效率的提高可能處于更加明顯的位置。當然，這并非說財政部門內部各業務環節之間的制衡可有可無。相反地，較之于其他層次，這個層次上預算資金的自由裁量權運作空間更大，監督應更全面、細致、及時，要絕對防止“一個人說了算”的現象。這需要對預算編制、執行、監督以及績效評價等業務部門的職責進行明確分工，業務程序規定清楚，部門領導帶頭執行，特別是在涉及預算有關事項上形成集體討論決定的合理制度。

（三）體制外的監督

一個完整的政府預算監督體系必須要納入社會輿論和新聞媒體的監督。尤其在我國現有國情之下，實際監督效果十分明顯，并且對于提高公民的民主參與意識和素質至關重要，其意義毋庸置疑。當然，由于財政業務自身所具有的一定的專業性和社會輿論、新聞媒體的偏好所在，體制外對政府預算監督的范圍和程度更多地取決于財政部門的努力程度以及上級的容許界限。相信隨著聽證制度、《政府信息公開條例》等一系列制度規定的執行以及“陽光財政”的建設，這一狀況會逐步得到改善。

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