小微企業(yè)信貸擔保中政府定位分析

王傳東 王繼升

摘要：各國政府都高度重視小微企業(yè)融資難問題，紛紛把建立小微企業(yè)信貸擔保作為解決這一難題的重要措施。我國政府也已推動了小微企業(yè)信貸擔保的快速發(fā)展，并發(fā)揮了重要作用，然而在實踐中還存在著一系列不可回避的問題。只有及時理順政府和小微企業(yè)信貸擔保的關系，才能在將來更加有效地推動信貸擔保的健康發(fā)展。

關鍵詞：小微企業(yè)；信貸擔保；政府

一、政府在信貸擔保中的作用機理

小微企業(yè)的大量涌現(xiàn)和發(fā)展已經(jīng)成為促進勞動力轉移、增加財政稅收、推動技術創(chuàng)新、促進出口以及拉動經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要力量。然而，長期以來小微企業(yè)所獲得的金融資源與其在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位作用極不相稱。從信息經(jīng)濟學的角度看，小微企業(yè)融資難的問題表現(xiàn)為金融機構對小微企業(yè)的信貸配給。假設把小微企業(yè)至少分成信用等級較高，基本不存在信息不對稱（現(xiàn)實中可把充分的抵押品視為一種替代）的和信用等級較低，存在信息不對稱的兩大類。在圖1中，曲線S是金融機構的信貸供給曲線，出于信息不對稱會導致逆向選擇，使利息升高到一定程度后預期收益可能會下降而導致供給減少，所以該曲線是非單調(diào)曲線。曲線D1是一組基本不存在信息不對稱情況的小微企業(yè)借款需求組合，D2是一組存在信息不對稱問題的小微企業(yè)需求組合。如果Dl和S相交，則信貸市場存在競爭性均衡，供給將等于需求，在競爭件均衡利率水平上，將不會有信貸配給；如果需求曲線不是D1而是和需求曲線沒有交點的D2，這時的利率水平取決于金融機構預期收益最大化時的利率r*，對應的最大信貸供給量是M*，此時不存在競爭性均衡。如果繼續(xù)加息，只從利率上看，金融機構的收益會增加，但金融機構貸款的風險值也相應更快的增大，會使金融機構的最終收益下降，所以金融機構就需選擇信貸配給。考慮到小微企業(yè)普遍存在規(guī)模小、資產(chǎn)少、抵押品不足和信用等級低等問題，我國小微企業(yè)信貸配給不但存在，而且確實更加嚴重。

信貸配給將風險較高的小微企業(yè)排擠出信貸市場，對金融機構來說可能是出于理性行為，形成從自身收益最大化角度出發(fā)的局部均衡。但對全社會而言卻意味著總體福利的降低，特別是在國家信貸緊縮的情況下，小微企業(yè)無疑將處于被淘汰的前列。因此，政府從社會福利最大化出發(fā)，代表社會和退出貸款市場的小微企業(yè)的利益去干預信貸市場。為此各國政府紛紛利用信貸擔保作為一種重要的工具來彌補由于市場失靈造成的小微企業(yè)融資堵塞，以實現(xiàn)資源的再配置。政府通過能市場化運營的信貸擔保承擔一部分風險，使金融機構為D2服務的風險落在其可承受的范圍之內(nèi)，將使供給曲線S外移而和D2相交，就能達到使更多的小微企業(yè)進入到金融機構貸款序列的目的，鼓勵小微企業(yè)投資對社會有益的風險項目，實現(xiàn)局部均衡向總體福利均衡的收斂。

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圖1 對小微企業(yè)的信貸配給

二、政府在信貸擔保體系構建中的職能定位

1、政府是資金供給的主體

小微企業(yè)信貸擔保是為彌補市場失靈而存在，它所承擔的風險是商業(yè)機構不愿或無法承擔的，這決定了信貸擔保資金出資主體應當是政府。而且，只有政府持續(xù)的出資才能保證信貸擔保機構的持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營，同時，政府是企業(yè)稅收的主體，政府出資的信貸擔保機構通過擔保的杠桿效應支持小微企業(yè)的發(fā)展，而小微企業(yè)發(fā)展反過來又擴大了稅源，政府也是最大的受益者之一。政府出資包括資本金出資和對擔保機構代償進行補償兩方面，國家應建立相關的利益機制對政府出資進行保障。

2、政府是制度供給的主體

政府作為制度供給的主體，可以對小微企業(yè)信貸擔保進行立法，為小微企業(yè)信貸擔保的正常運行提供法律保障。一方面，政府利用法律來調(diào)整小微企業(yè)信貸擔保有關各方的利益關系，引導小微企業(yè)信貸擔保在市場經(jīng)濟體制下運作；另一方面，法律又成為政府干預小微企業(yè)信貸擔保的手段，使政府在法律允許的范圍內(nèi)干預和管理小微企業(yè)信貸擔保。

3、政府是監(jiān)督管理的主體

政府監(jiān)督管理就是主管部門對小微企業(yè)信貸擔保機構的擔保運作情況和實際效果進行評價和審核，以便有效地防范、控制和化解經(jīng)營風險，同時也為擔保機構提高運作能力和運作效率提供參照標準和發(fā)展方向，保證擔保業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4、政府是組織協(xié)調(diào)的主體

小微企業(yè)信貸擔保在我國尚屬新生事物，同其它利益主體的良好互動關系還沒有有效的建立起來，迫切需要政府利用自身的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)擔保機構與社會其他部門的關系，為小微企業(yè)信貸擔保的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

三、我國政府在信貸擔保體系構建中發(fā)揮的作用及存在的問題

（一）各級政府對小微企業(yè)信貸擔保機構的職能認識不一

經(jīng)濟轉軌時期，銀行在現(xiàn)有環(huán)境下硬約束很強，各級政府很難像以前一樣干涉銀行的業(yè)務，同時地方政府在地方利益和政績影響下具有強烈的投資欲望和對商業(yè)銀行極強的資金需求，他們組建擔保公司有一定的積極性，從而發(fā)揮信貸擔保機構“四兩撥千金”的優(yōu)勢，重新撬動銀行的資金。但又擔心背上新的財政包袱，對設立小微企業(yè)擔保機構存在著種種顧慮，政府支持大多是在一次性的財政資金投入上，認為建立信貸擔保機構扶持小微企業(yè)，政府只是引導作用，信貸擔保體系應以民間資金為主體，完全實行市場化操作，因此，幾乎沒有形成制度性、經(jīng)常性的扶持和促進措施。

（二）行政干預現(xiàn)象仍很突出

由于長期以來受計劃經(jīng)濟的影響，再加上現(xiàn)在政府在信貸擔保業(yè)中處于主導地位，使擔保機構易于受到政府的行政干預。特別是政策性擔保與當?shù)卣爸鞴懿块T在財務和人事上都有密切的聯(lián)系，有的甚至依附于地方政府或主管部門，大量存在政府官員在擔保機構中兼職，在擔保決策中易出現(xiàn)“行政指令擔保”和“人情擔保”等不良現(xiàn)象。由于許多行政干預不是以市場經(jīng)濟的規(guī)律，而是部分領導的主觀意識為基礎的，所以勢必影響到信貸擔保的良性運作。同時，由于現(xiàn)在政府較多的介入信貸擔保的微觀層面，精力大都集中在具體項目上，相對忽略了在法律環(huán)境、政策環(huán)境的建設以及監(jiān)督管理方面的工作。

（三）信貸擔保業(yè)相關的法律法規(guī)建設滯后

縱觀小微企業(yè)信貸擔保體系比較成熟的發(fā)達國家都有一個共同點，即相應的法律法規(guī)比較完備，支撐著擔保行業(yè)，維護著擔保行業(yè)的權益，我國擔保業(yè)相關法律建設滯后于擔保行業(yè)的發(fā)展速度，目前國內(nèi)還沒有出臺相關專門法律用以規(guī)范和保護擔保行業(yè)，致使擔保行業(yè)目前還沒有準確的法律定位，尚未建立準入制度和規(guī)范的運行機制，沒有建立統(tǒng)一的風險控制和分散機制和與之配套的社會保障措施，不利于國家信貸擔保體系的建設和健康發(fā)展。

四、充分發(fā)揮政府職能作用，推動小微企業(yè)信貸擔保體系的構建

（一）各級政府應進一步提高對小微企業(yè)信貸擔保組織職能作用的認識

小微企業(yè)信貸擔保體系試點的初步實踐表明，信貸擔保所實現(xiàn)的不僅在于自身的經(jīng)濟效益，更重要的是體現(xiàn)擴大就業(yè)、培植稅源、繁榮經(jīng)濟和穩(wěn)定社會的綜合效益，政府扶持促進其發(fā)展正體現(xiàn)了信貸擔保這一社會功能。而且，信貸擔保具有放大與杠桿功能，與貼息、免稅、撥款、補貼等其他財政性資金支付方式相比，信貸擔保能以較少的財政投入滿足更多的社會需求，具有財政性資金促進經(jīng)濟發(fā)展的放大效益，可以說是政府扶持小微企業(yè)的最佳方式。其次，信貸擔保行也可作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要工具。當前，我國針對經(jīng)濟過熱趨勢采取的信貸緊縮政策已經(jīng)初見成效，企業(yè)尤其是小微企業(yè)的流動資金趨于緊張，在這方面，可以發(fā)揮擔保行業(yè)對小微企業(yè)流動資金貸款的擇優(yōu)支持，在結構上進行微調(diào)，使宏觀調(diào)控做到有保有壓，提高經(jīng)濟運行的質量。

（二）明確政府扶持政策，促進擔保機構可持續(xù)發(fā)展

隨著市場經(jīng)濟體制的建設與發(fā)展，各級政府職能都要進行相應的轉換，要善于運用符合市場經(jīng)濟要求的方法，更多地運用政策的引導作用和市場的調(diào)控手段，培育信貸擔保業(yè)發(fā)展的內(nèi)生機制，將信貸擔保機構尤其是政策性擔保機構孵化成為體制先進、機制靈活、實力強大、政策性強的中介組織。首先，由政府出資組建的政策性擔保，除要制定與實施風險補償政策外，政府還應側重于創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，避免和防止對擔保機構的行政干預，政策性擔保要與原政府機關（部門）脫離有關財務以及人事等方面的行政隸屬關系，嚴禁權力進入市場，提高市場透明度。同時，各級政府都要積極支持由各類小微企業(yè)自愿出資組建的互助性擔保機構或者由企業(yè)以及社會自然人等出資組建的商業(yè)性擔保機構的建設，此外，對各類新辦的信貸擔保機構實施優(yōu)惠稅收政策，積極扶持擔保機構的發(fā)展。

（三）盡快出臺有關小微企業(yè)信貸擔保的法律法規(guī)

長期以來我國存在著依法管理經(jīng)濟與社會的滯后問題，往往機構成立并運作了很久，卻沒有及時出臺相應的政策或法律進行規(guī)范化管理和約束，如信托投資公司就是一個很好的例子。我國信貸擔保發(fā)展至今，急需制定專門的法律制度規(guī)范，引導擔保行業(yè)少走彎路，依法走向健康發(fā)展的道路，以完善小微企業(yè)融資服務體系，實現(xiàn)政府的經(jīng)濟政策目標。我國可以充分借鑒國外的成功經(jīng)驗，以《中小企業(yè)促進法》為指導，整合現(xiàn)有的《擔保法》和《公司法》，盡快制定擔保業(yè)法律規(guī)范，明確信貸擔保活動的基本規(guī)則，以促進信貸擔保業(yè)的發(fā)展，從而更好地服務于小微企業(yè)。

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