國庫現金管理的國際經驗借鑒

朱航陽 李化南 劉春霞

摘要：在當前大力推進財政國庫管理制度改革的宏觀背景下，國庫現代支付系統的逐步完善，資金的周轉速度越來越快，借鑒發達國家國庫現金管理的成功經驗，積極探討我國國庫現金管理模式，具有重要的現實意義。

關鍵詞：國庫現金管理主流模式啟示建議

一、國庫現金管理的主要作用

國庫現金管理是國家財政部通過定期發行短期債券和每天運作國庫現金等主要方式,實現鋪平國庫現金流量波動和提高國庫現金使用效率的目標，對市場經濟發展有積極的促進作用。

（一）控制政府借債數量。首先，高效的國庫現金管理既可以保證國庫及時支付，又可以減少大量資金閑置，有利于提高國庫資金使用效率，控制財政支出增長和債務增長。其次，國庫現金管理可以使一部分中長期國債被短期國債或其他融資方式替代，從而減少政府債務余額和利息支出，降低年度借債凈規模。

（二）降低借債成本。一方面，發展規范的國庫現金管理可以減少市場利率波動和提高市場流動性，為市場提供示范和基準，提升市場參與者的信心，降低國債發行成本；另一方面，通過國庫現金管理運作，國庫閑置現金可以實現投資收益，從而沖抵部分國債發行成本。

（三）提高國庫管理整體水平。國庫現金管理將資金時間價值、現金流和資產負債管理等現代財務管理概念引入國庫管理中，有利于加速國庫管理體系的現代化建設，促進國庫內部機構設置、運行機制和信息系統等方面的合理化，提升效率水平。

（四）提升財政與中央銀行政策協調機制。通過國庫現金管理運作，可進一步改進財政部與中央銀行在貨幣市場運行方面的溝通與協調，促進財政政策與貨幣政策的配合，進而提高財政貨幣政策調控的完整性和靈活有效性。

二、國庫現金管理國際主流模式

（一）美國：兩級存款控制模式

1、開設兩級存款賬戶，進行市場化操作。美國將財政存款余額分別存放在聯邦儲備銀行開設的統一基金賬戶和在商業銀行開設的具有完全擔保的特殊銀行賬戶“稅收與貸款賬戶”，并對現金余額進行市場化操作。美國聯邦財政部在美聯儲保留50億美元的庫底資金后，其余國庫資金存放在中標的商業銀行，財政部收取利息，并支付手續費。同時商業銀行需要提供信譽度較高的抵押品予以保證，以確保財政資金的安全性。

2、定期發行短期債券，獲取投資收益。針對國庫資金收支在年度內呈季節性規律變化的特點，美國財政部通過定期發行短期債券來平衡余缺。通常短期債券是定期發行的，季度內每次發行的額度大致相同，以便使投資者形成穩定的預期和投資決策；而根據季度國庫收支預測決定的季度之間每次發行額卻不同。除定期發行期限為13個星期和26個星期的短期債券外，還不定期發行期限在13個星期以內的現金管理債券，以滿足國庫支出的臨時性需要。

（二）英國：市場管理控制模式

1、進入貨幣市場進行短期投資。為保證國庫余額的相對穩定，英國通過貨幣市場來調節國庫余額的變動。具體做法是：英國財政部在保留2億英鎊在英格蘭銀行后，其余資金在貨幣市場上從事國債、優秀企業債券的現券買賣和回購等短期投資活動。當中央銀行賬戶日終余額低于2億英鎊時，賣出或回購所持有的優質金融工具，籌集國庫所需資金；當中央銀行日終余額高于2億英鎊時，則買入或回售優質金融工具，以賺取利息收入。

2、保證國庫現金的安全性。為了充分保證國庫現金的安全性和所持金融工具的流動性，時保證國庫支出的需要，有專門的法律規定國庫資金的投資范圍和種類，并要求加強投資的明度，以降低投資風險，保證國庫資金投資的安全性。如英國規定，回購或回售交易，必須有十足的優質金融工具作抵押；買入或賣出的優質金融工具，其剩余期限最長不得超出半年等。

（三）發達國家現金管理的共同特征

1、科學地進行預算收支預測

預算收支管理是國庫現金管理的基礎。發達國家財政部在管理國庫現金的操作中,一般是根據預算收支狀況在年度內的季節性變化規律,并結合分析經濟運行態勢對當前及未來一段時間的預算收支狀況進行科學預測后,決定短期債券的發行時機和發行數量,相機決定如何有效地管理國庫現金。

2、具備發達成熟的貨幣市場

毫無疑問,無論是國庫現金直接進入貨幣市場還是存入商業銀行賬戶,安全高效的國庫現金管理都必須以一個具有較高流動性和安全性的貨幣市場作為支撐。

3、國庫現金管理與債務管理有效結合

國庫現金管理與債務管理的結合,一方面表現在其具體運作均是由財政部債務管理局負責實施；另一方面國庫現金可以直接進入貨幣市場,買入或回售、賣出或回購短期債券乃至中長期債券。更為重要的是,短期債券的定期、均衡和滾動發行,能在一定程度上減少中長期債券的發行數量,提高政府債券市場的流動性,降低政府債券籌資成本。而且,從中長期來看,預算收支狀況的變化,往往既需要增加或減少發行中長期債券,又需要增加或減少發行短期債券。

三、對我國國庫現金管理的建議

（一）從我國國庫現金管理的思路上看

1、積極開展國庫現金的日常運作。國庫現金進行貨幣市場運作，能夠增加貨幣市場和債券市場參與主體的類型，有利于提高市場流動性。在貨幣市場和債券市場不夠完善的條件下，財政部通過在商業銀行開設存款賬戶，可在一定程度上減輕對貨幣市場和債券市場產生的壓力。可考慮在人民銀行國庫賬戶上保持一個相對穩定的現金余額，其余現金或者存入商業銀行賬戶，或者進行貨幣市場運作，存款種類、期限、數額可根據國庫現金狀況及預算收支預測情況加以確定，存款利率可采取競爭招標形式確定。財政部應主要依托銀行間債券市場，以債券承銷機構作為交易對手的貨幣市場運作方式，以回售或回購方式為主，一旦開始定期發行短期債券，或陸續到期的可流通債券規模較大時，還可采取買入或賣出方式。

2、加強國庫現金管理和貨幣政策的配合。在現代化的國庫現金管理體制中，國庫存款應成為央行掌握的基礎貨幣的重要組成部分，因為國庫資金的收支狀況會對整個社會的資金流量產生影響。在一個財政年度以內，財政收入并不是勻速地流入國庫，特別是在稅收高峰期和大量發債時，國庫必然有巨額的凈收款,而財政支出則相對比較平均。這個時期內的國庫巨額凈收入造成商業銀行儲備等額減少以及整個社會資金供應量的乘數遞減，產生強勁的銀根緊縮效應，這就需要貨幣政策來配合。在這種情況下,央行可事先從財政部知道何時發生這種大規模的資金凈流入，及時通過貨幣政策工具的反向操作來穩定金融市場，避免存款大量地流入銀行系統，安全地實現一個“對沖”。

3、根據預算收支規律定期發行中長期債券。現階段我國急需找出預算收支本身的月度變化規律,同時還需做好對今后一段時間(如3個月或半年)預算收支變化的預測工作。在債券品種設計上,除重點定期、均衡、滾動發行短期債券：即發行3月期、6月期和1年期債券外,還應定期、均衡和滾動發行2年、3年和5年的可上市流通的固定利率債券,在市場條件成熟時還可定期、均衡并滾動發行7年、10年、20年乃至30年期債券,使它們成為市場上規模較大的基準債券。這既有利于逐步形成一條較為完整與可靠的收益率曲線,又能為今后開辦以基準債券作為基礎資產的期貨、期權和本息拆離(Strips)等衍生產品市場創造條件。

（二）從我國地方國庫現金管理模式的選擇上看

1、運作機構。中央銀行作為經營國庫的職能機構，開立國庫單一賬戶，辦理政府收支清算業務，為國庫存款余額計付利息，在國庫現金管理中具有明顯的優勢。一是安全性。中央銀行作為“政府的銀行”，隨時可以得到政府的支持，可以保證國庫資金的隨時調撥及資金的安全，過分強調國庫資金的商業化運作，會影響到整個金融秩序的穩定和安全。二是可調控性。國庫現金管理的運作會不同程度地影響到貨幣供應量和市場利率，中央銀行作為貨幣政策的執行部門需要非常直接地監控其變動，以利于在適當時機及時采取彌補性的貨幣性政策措施，從而維護貨幣供應量的穩定，起到對宏觀經濟的調控作用。

2、運作方式。國庫現金管理應當堅持市場化原則，充分發揮資金供求決定利率機制的作用，好與貨幣政策的協調配合。首先根據對國庫資金的動態分析確定國庫庫存資金的最低限度和常規庫存量控制目標，當高于或低于最低限度的界限時，就可以通過在商業銀行賬戶存款和進入貨幣市場運作的方式來平衡“頭寸”；然后確定具體的操作方式。一是每日操作方式。保持每日最佳庫存余額規模不變，當國庫賬戶入不敷出時，可以發行短期國債或賣出、回購所持有的金融工具等方式來籌集資金；當國庫資金出現贏余時，可以向國有商業銀行發放貸款或買入、回售投資流動性強的融資工具，減少資金的機會成本，爭取更大的收益。這種操作要求進行投資的金融工具的流動性較高，能保證投資可以及時變現彌補當日差額。二是定期操作方式。根據財政融資所需時間、投資產品變現天數及投資的決策、執行所需的時間，確定一個周期，每周期進行一次資金運作，調整國庫庫存至既定余額。

3、相關配套措施。一要有相應的制度保障。在我國現行的法律框架下，對預算資金的使用除規定嚴格按預算進行支出不得挪用外，并沒有其他具體的存放方式的規定。因此，要進行國庫現金管理，應制定和完善相關的法律制度和管理辦法，放寬國庫資金投融資渠道，在保證財政資金安全性的同時，提高財政資金的運行效率。二要研究最佳庫存資金量模型。細化部門預算的編制，加強對國庫資金余額和結構的數據分析，積極探索把國庫現金數量調控到較均衡狀態的手段和方式。三要建立國庫現金管理控制風險機制，包括規范國庫資金的投資范圍和種類等，保證國庫資金的安全和完整。

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