強化基層國庫與地方財政對賬工作的幾點思考

張彬 許潔

摘要：人民銀行國庫部門（以下簡稱國庫）與財政機關對賬是對當期發生的業務進行核對，查清未達賬款，確保雙方賬戶資金核對相符的一項基礎性工作，它是人民銀行內控制度和會計核算的基本要求,也是規避操作風險、防范經濟案件發生、確保財政庫款安全的關鍵環節和重要舉措。然而，在國庫核算體系實際操作中，財政機關具有“收入征收機關”和“庫款支撥機關”雙重身份，國庫與財政機關對賬也存在各地做法不統一，核對內容、范圍、方式相差較大等現象，暴露出對賬職責難落實等問題。

關鍵詞：國庫；財政機關；對賬

一、國庫與財政機關對賬的主要做法

以國庫常德市中心支庫為例，按照《國庫與財政、征收機關對賬辦法》（以下簡稱《辦法》）等有關規定，常德市中心支庫與財政機關采取了每日和定期兩種對賬形式，具體做法為：

（一）每日對賬。每日營業終了后次日，國庫打印收支日報及庫存日報，由財政機關對賬人員在國庫領取后進行數據核對，其中著重核對每日庫存余額的變化。

（二）定期對賬。包括月度對賬、季度對賬和年度對賬。其中，月度對賬采取自主對賬形式，國庫每月終了后打印對賬單發給財政機關，財政機關于收到對賬單起三個工作日將簽署對賬人姓名、日期和結果的對賬資料返回國庫。季度和年度對賬則采取集中面對面對賬，季度對賬于每年1、4、7、10月的中、下旬采取工作聯系會的形式進行，年度對賬則在年度終了后6個工作日內進行相關數據的核對。

二、國庫與財政機關對賬存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

1、對賬職責難落實。《中華人民共和國國家金庫條例實施細則（試行）》（以下簡稱《實施細則》）第七十一條規定“各級財政機關對于核對賬務工作負有組織和監督的責任”。但實際操作中，財政機關一直未出臺相應的對賬工作管理辦法，導致對賬行為中雙方遵循的是人民銀行單方面的規章制度，造成國庫在對賬工作中“由次變主”、財政會計經辦人員參與對賬的“一手清”等一系列問題。如2002年，臨高縣財政局會計員桂某和人行臨高縣支行國庫股辦事員符某自行填制預算撥款憑證盜用財政庫款近150多萬元，歷經2年未被發現，暴露出財政機關沒有嚴格按制度與國庫進行賬務核對。

2、對賬內容不一致。國庫核算的結果主要包括四項：（1）財政庫款賬戶和專用賬戶的余額；（2）財政庫款賬戶和專用賬戶的發生額；（3）分預算科目核算的本級預算收入金額；（4）分預算科目本級預算支出金額。在實際操作中，有對上述四項內容都進行核對的，也有只核對其中一項的。在核對第一季度庫存余額時，財政機關僅核對當年新發生業務產生的余額，而國庫核對的還包括上年度結轉余額。在核對預算支出時，存在僅核對預算支出總額、不分預算科目核對的情況。還存在只核對分預算科目核算的集中支付金額、不核對分預算科目核算的全部預算支出現象。佛山“5·18”案中，財政經辦人員就是以“暫付款”、“暫借款”的名義開出撥款憑證，把資金撥付到與作案人有關系的公司賬戶上，然后轉移資金為己所用。該起案件涉案金額高達1.59個億，作案時間長達7年，國庫和財政都未察覺，暴露出對賬內容中的重大漏洞。

3、對賬資料不匹配。有的國庫向財政機關提供財政庫款賬戶的分戶賬，有的僅提供余額對賬單。有的財政機關向國庫提供分預算科目核算的集中支付月報表，有的沒有提供。有的財政機關向國庫提供資產負債表和分科目核算的本級預算收入月報表，有的僅提供資產負債表。有的財政機關向國庫提供“預算支出不一致”的詳細說明，有的僅用“統計口徑不一致”、“財政總會計預算內調賬”來概括。

4、對賬機關不全面。目前，財政機關下屬的非稅局是非稅收入的主要征收機關，國庫在參數設置中將財政機關作為一個獨立的征收機關進行設置的同時，也將其作為一個非稅收入的征收機關進行核算。但國庫多未向財政機關提供單獨征收的預算收入報表進行核對，也沒有要求非稅局提供收入報表與國庫進行核對。

5、對賬方式不科學。目前國庫與財政機關對賬大多采用手工核對這種傳統落后的方式，沒有實行網絡對賬方式，導致對賬效率低、對賬遺漏項目不能及時得到發現和提醒、難發現差錯根源等情況，同時也加大了對賬工作事后監督的業務量。

（二）原因分析

1、對賬制度不完善。一是未對支出核對作出明確規定。《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）、《實施細則》等法律規章中，都只對預算收入的核對進行了規定，而對支出核對的必要性、方式及要求等未作要求。二是對發生額核對未明確。《辦法》以及《國庫會計管理規定》僅要求國庫按月與財政核對庫款余額，對每筆發生額的核對未作明確要求。三是國庫集中支付在制度設立和對賬規定上存在各地標準不一的情況。有的地方要求國庫與財政機關核對額度及清算情況，有的地方則要求國庫與財政分預算科目、分代理銀行核對集中支付情況。

2、核算口徑不一致。一是核算科目不一致。涉及預算資金借用與歸還、預撥與扣回時，財政與國庫核算科目不一致。財政、國庫或集中支付代理銀行調整預算支出科目不同步，也造成國庫報表中的支出科目與財政報表不一致。二是年度結轉時間不一。按照《中國人民銀行會計基本制度》的規定，國庫于每年年末將上一年國庫存款余額進行年度結轉到下一年度，而財政要在次年四月辦理完年度總決算后才進行年度結轉，導致每年一季度財政與國庫賬面庫存不一致。

3、集中支付數據未并入TCBS系統。由于部分地區集中支付系統與TCBS系統未實現一點連接，也沒有導入TCBS系統的數據接口，導致TCBS系統預算支出報表中預算科目下的金額不能完整體現實際財政支出數額，使得國庫TCBS系統與財政機關的預算支出無法按照預算科目進行核對。

三、相關建議

（一）修訂法律規章，完善對賬內容。一是修訂《實施條例》。建議將第五十六條修訂為：政府財政機關、預算收入征收部門和國庫應當建立健全相互之間的預算收支對賬制度，在預算執行中按月按年核對預算收入的收納及庫款撥付情況，保證預算收入的征收入庫和庫存金額準確無誤。二是完善《實施細則》。建議根據《國家金庫條例》第十一條國庫的主要權限如下之（四）“監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥”的規定，在《實施細則》第七十一條中增加“預算支出對賬”的內容。

（二）更新對賬制度，強化對賬責任。一是加速制度更新。盡快出臺與TCBS系統相符合、關聯的制度辦法，指明國庫與財政機關對賬中雙方的對賬身份、位置及職責。二是統一對賬方式。不論是集中支付對賬還是日常預算收支、庫存對賬，應自上而下形成一套較統一、有據可循的對賬操作辦法或規程。三是建立現場集中對賬制度。明確規定財政機關對賬人員定期開展面對面集中對賬，每季國庫會計主管要親自核對各種報表。四是建立對賬人員回避制度。嚴禁財政機關業務經辦人員兼與國庫對賬工作。五是實行責任追究制度。規定出現資金風險事故時，要追究相關對賬人員責任，造成資金損失的，還要追究財政相關負責人的責任。

(三) 統一核算口徑，規范對賬行為。一是統一核算口徑。國庫與財政機關應盡快協商統一“暫存款”、“暫付款”往來科目的使用范疇。二是要統一關賬時間。規定統一的月度、年度關賬時間為每月末和年末最后一個工作日，以保證國庫與財政當月預算收入數字核對一致。三是將集中支付納入預算支出統一對賬。國庫與財政機關可采取每月末根據集中支付月報表中各科目的支出實際建立臺賬，匯總加入預算支出報表中，以更好地體現實際支出用途。

（四）補充對賬對象，細分對賬單位。將財政局下屬的非稅局作為一個征收機關單獨進行核算，并將其收繳入庫的非稅收入按月度與國庫進行相互核對，確保財政機關在對賬過程中身份的獨立性和資金的安全、準確性。

（五）推行電子對賬，提高對賬效率。一是加快與財政支出聯網進程。實行國庫與財政機關預算收支、財政庫款的電子網絡核對。二是加快橫向聯網建設步伐。借助TIPS系統和財政集中支付系統，增加電子對賬模塊，并實現國庫與財政機關的自動按日對賬。三是實現對賬監督電子化。在電子對賬系統中設置主管檢查確認和監督查詢功能，提高管理人員和監督人員對賬工作的監督效率。

參考文獻：

[1]國庫對賬工作的難點及對策，《預算管理與會計》，2005，5，63，鄭思河 張德忠

[2]對國庫對賬工作的幾點思考，《新疆金融》，2008，10，59-60，皮峻