“兩資”改革 宿遷獨行

郭鐵　王麗

在缺乏頂層設計的情況下，宿遷自下而上尋求改革，還有諸多障礙尚待突破。

“賣陜西肉夾饃為啥還要政府培訓發證？”6月15日，江蘇省宿遷市副市長沈海斌在第五屆中國行政改革論壇無意間拋出的一個問題，引起了輿論的軒然大波。

盡管后經陜西省人社廳證實，“肉夾饃證”并非行業準入資質，但在宿遷的改革者眼中，透過“肉夾饃證”這一窗口，他們看到兩資問題（資格資質）已成為行政審批制度的一個變種。

2014年1月，歷經近半年時間的醞釀，宿遷市正式啟動了“兩資”去行政化改革，沈海斌即為改革小組組長。然而，在缺乏頂層設計的情況下，宿遷自下而上尋求改革，還有諸多障礙尚待突破。

裹足試驗

作為“兩資”去行政化的具體操刀者，宿遷市人力資源和社會保障局局長張莉在改革之初承受了巨大壓力。

2013年，作為行政體制改革“三步走”設想的第一步，宿遷市行政審批制度改革基本完成。其成果是：宿遷市級僅保留57項審批事項，壓減136項，其中下放8項、暫停行使95項、調整管理方式33項，精簡率超過70%。

進入到改革的第二步驟，即“兩資”去行政化改革，宿遷卻選擇了秘而不宣。宿遷一位官員向《民生周刊》記者透露，由于并無可參照的先例，同時也存在試錯的可能，因此宿遷市市長王天琦要求全市裹足前行，只做不說。“當時許多市都來尋問我們的改革情況，但我們所有內容都是保密的”。

直到今年4月，江蘇省省委書記羅志軍到宿遷調研，才使得這一秘密實驗得以公之于眾。據一位不愿透露姓名的知情人士透露，當時市里在匯報工作時十分忐忑，但羅志軍看到匯報后認為，這一改革符合中央方向，立刻安排了媒體采訪。“我們當時很緊張，本想在下半年或年底時改革成熟了再推出，現在不但要做，還要做好。”

“宿遷在今年1月份時正式啟動了這項改革，但其實早在去年6月份就開始醞釀了。”張莉說，“為什么有這樣一個醞釀過程？主要是因為當我們把行政審批制度改革完成后，突然發現這并不是簡政放權的全部。”

張莉舉了一個例子，如要開辦一家園林綠化公司，辦會計證要到財政部門，辦電工證要到安監局，考園藝工要到人社局，企業要跑很多部門。除具備這些證件外，持證人員還要達到一定比例和數量，企業才能將行業準入證辦下來。

她認為，很多資質資格審批、許可事項，從某種意義來講，可稱為一種隱性的行政審批。“資格資質認定不是行政行為，甚至連準行政行為都不是，但目前大量行政許可被政府部門壟斷著，形成了老百姓的創業門檻。當然，制度設計的初衷和本意是想要提高從事這一行業人員的職業能力，但問題是，當職業種類出來后，誰來認定、許可這個職業？要不要政府包打天下？”

改革之初，宿遷行政體制改革的第二步曾被稱為“兩資脫政化改革”，后經由羅志軍建議，改為“去行政化改革”。張莉在解讀這一個字的差別時認為，啟動這項改革，并不意味著政府完全脫離，而是要減少減弱，所以“去”更準確一些，可能是去程度，也可能是去內容、去流程。

今年1月8日，宿遷市“兩資”去行政化推進會要求全市43個行政部門將各自的“兩資清單”上報給張莉所在的市人社局，意在摸清底數。雖然會上沒有任何部門提出異議，但上報工作卻曾一度擱淺。

上述知情人士透露，資格資質考試、鑒定、發證，養活了一部分人，改革其實就是在革各部門“利”的命，“后來王市長安排市紀委來推進這件事情。一般來講，市紀委不參與業務工作，后來一些部門被紀委查到了問題，通報出來，對其他部門有所震懾，所有項目才陸續報了上來。”

張莉也坦言，很多部門都將資格資質作為創收渠道，“宿遷財政在江蘇來講是比較拮據的，經費基本上是保開門、保吃飯，很大一塊經費是靠這一塊來彌補的。后來我們也做過統計，資格資質考試認定去年給全市各部門帶來的收入大致有2230萬元。”

“我自身也要去利化，去政府的私利。現在雖然所有事情都交給了人社局，但我們的流程設計是，我把全部義務承擔下來，如報名、審查、考試等，但‘利’我并沒有享有。報名收費后，費用在考試平臺上受理開票，然后再返還給各部門，各部門也因此支持改革。”張莉說。正因如此，宿遷市人社局在此次改革中被形容為背上了一個“炸藥包”。

三步放權

根據梳理結果，宿遷市目前共有596項培訓、考試、鑒定、發證事項，涉及43個部門，包括市教育局、市經信委、市旅游局、市質監局、市住建局、市人社局等，其中人社局承擔了387項，位居各局數量之首。

摸清底數后，宿遷“兩資”去行政化改革接下來便進入實操階段。按照制度設想，這一改革將分三步完成：先放開培訓，再放開考試鑒定，最后放開發證。

截至目前，所有培訓項目均已下放到社會組織。隨著宿遷市考試鑒定中心投入使用，上述所有培訓、考試、鑒定、發證事項目前已全部集中到這一平臺。

如何選定承接項目的考試培訓機構，曾是張莉在改革之初的困惑之一。“全市應該成立的行業組織是78個，但目前僅有25個；即便是已經成立的行業組織，未必就具備承接項目的能力。換位思考，既然證是全國的證，我可以面向全國招標，讓全國范圍內的社會組織承擔。”

今年5月，江蘇省人社廳副廳長劉小群在考察宿遷“兩資”去行政化改革時坦言，宿遷的“兩資”改革他在十年前就有所考慮，“當時我們也出臺文件，赴上海基地學習過，與ATA公司也進行過合作洽談，但由于種種原因沒有把這項工作進行下去，所以我對宿遷正在進行的資格資質去行政化改革很是羨慕。”

劉小群所談及的ATA公司，全名為全美測評軟件系統有限公司，其業務以考試為主，且可實現從報名、考試到閱卷的全程無紙化，考生當場就可獲知自己的分數。今年4月，ATA公司受邀入駐宿遷市考試鑒定中心，并承接了宿遷市300余項資格資質考試。

然而，與ATA的合作并非一帆風順。據宿遷市職業鑒定中心主任鄭運東介紹，2013年，宿遷共組織了2700萬人次的考試服務工作，由于工作量大，宿遷市政府希望尋找一個考試服務機構來幫助他們。

今年2月，鄭運東、張莉在沈海斌的帶領下前往北京，與ATA公司進行了溝通聯系，然而按照張莉的話說，“ATA起初并沒有把宿遷放在眼里”，雙方僅正式的專門溝通就進行了七八次。直到今年3月ATA公司代表到宿遷考察，看到了當地的改革力度，才決定正式入駐考試鑒定中心。

繼ATA公司后，4月30日，江蘇方圓認證也進入到了考試鑒定中心。據公司客戶經理朱劍介紹，方圓可開展首席質量官等20多種資格資質培訓、考試，并發放公司證書，“盡管方圓是一家企業，但我們也看到了宿遷這次改革的公益性，同時通過平臺的聚集能力，相信也會有更多的企業找到我們。”

截至目前，方圓首期班150人已經開班考試。張莉認為，與方圓的合作，意味著宿遷“兩資”去行政化改革已經進入到第二個實操階段。而就方圓下發的培訓證而言，“盡管并不是國家性質的資質認證，但它同雅思、新東方的證書一樣，具有全球影響力，這代表改革的第三步已經破題。”

考試“旗艦店”？

在宿遷考試鑒定中心辦事大廳一樓的教室可以看到，幾個教室坐滿了前來參與培訓的人員，其中大多數來自宿遷的機關事業單位。

作為一名醫院消毒工，今年46歲的盛敏莉已是第二次來到考試鑒定中心。去年進行初級職稱考試時，由于年紀偏大，她和另一位同事差幾分沒能通過。今年，她所在的培訓班共有40余人，培訓老師則來自淮海技師學院（宿遷市人社局下屬公辦事業單位）。

對比以前的“考級”經歷，盛敏莉說：“以前也有職稱考試，但單位通常不及時通知。以前培訓到淮海學校報名，但考試卻在其他地方，現在都在中心，感覺方便不少。”為了拿到初級職稱，盛敏莉要參加理論和實際操作兩個考試。而拿到職稱后，她的月工資將上漲300元。

對于宿遷市政府而言，培訓、考試功能的下放則大大節約了人力物力成本。據鄭運東介紹，如果按照以前考試的傳統模式，從采購、命題、印刷、鑒定到考試，每一個環節都要配置人員，且效率低下，“一個30人的考場要配備4至5人監考，同時需要付給一定的勞務費。”

“交給ATA后，所有流程都是無紙化的，電腦題庫會將題目打亂，甚至打亂選題順序，每一個人的考卷都不一樣。提交試卷后，十分鐘內出成績，甚至可以當天發證，過去則要至少15個工作日。”鄭運東說。

盡管改革節省了勞動者及政府的運行成本，但據《民生周刊》記者了解，大部分考試費用并沒有較權力下放前有所減少。

而在張莉的設想中，宿遷市考試鑒定中心未來的發展趨勢是輻射到整個蘇北乃至江蘇、淮海經濟區，“資格資質是全國性質的證，如司法證、司考證、會計證、駕駛證等，如果我這個平臺運作得好，開設的科目多，服務便捷，成本廉價，那么很多勞動者會匯集到我這個平臺來考證。”

《民生周刊》記者在宿遷市考試鑒定中心一樓辦事大廳看到，前來咨詢或辦事的人員并不多，幾乎全部為宿遷本市參與培訓、考試的人員。這一現象也得到了工作人員的印證：目前考試鑒定中心主要承接的是企業或機構組織的團體培訓或考試，以個人名義前來報考的不是很多。

而在宿遷的改革目標中，提出了到2016年實現市場主體數量倍增，培育行業組織達到100個，通過行業組織向社會發證15萬人，組織40萬人考試鑒定。截至目前，宿遷市考試鑒定中心共組織了近4萬人次的培訓、考試、鑒定工作。

張莉希望將宿遷打造成全國技能人才的輸送地，而不久后，宿遷考試鑒定中心也將正式加掛“江蘇省職業技能鑒定分中心”的牌子。

四處求權

在改革層面，宿遷一直希望能夠在資格資質去行政化領域率先成為全國試點，以獲得政策傾斜，但據宿遷方面透露，“上面”對此的態度比較曖昧，宿遷還在等。在全國各地開展去行政化改革的當下，宿遷的“兩資”去行政化更像是一個孤本。

2013年5月、2014年6月，李克強總理曾兩次提及相關改革，但各地鮮有回音。在鄭運東看來，從1995年出臺勞動法至今，沒有一位國家領導人像李克強總理那樣關心過這項制度改革，宿遷也希望依靠自身的嘗試，撬動國家層面的改革。

我國現行的《職業分類大典》系1999年5月頒布，至今已有15年沒有修改。相對于很多新興行業及一些行業的發展現狀來說，這些職業標準在張莉等基層工作者看來，已經不合時宜，同時也為宿遷的“兩資”去行政化帶來了機制體制層面的桎梏。

張莉在梳理兩資事項時發現，有些考試項目多年無人觸碰，如醬菜工等，“某些行業不一定非要設立一個標準，一些日常生活實踐也不一定要提高到資質資格或者技能等級這個層面。我們做過一個調研，80%的洗腳工都沒有證，但都忙著在翻臺。”

宿遷目前整合的大部分事項已經取得了部委和省級層面的授權，但很多授權僅停留在業務經辦層面，相對于整個培訓、考試、鑒定、發證的全環節市場化要求，仍有較大差距。目前人社部下放給ATA公司的369個考試鑒定項目，只將培訓和考試過程進行了下放，實際的發證權仍在政府手中，行業組織沒有發揮空間。

張莉坦言，宿遷面臨的最大難題是權力未經上面授權就無法下放。“國家的證我們不能隨意授權，省級授權也是我們一項一項去談的，中級以上的證，比如國家的資格證，目前部里沒給我們授權，我們也不能下放。”

然而，即使權力下放，找到合適的行業組織承接這項工作也是個難題。目前我國行業組織專業水平較低，力量薄弱。張莉擔心，即使宿遷市級行業組織建立起來，由于人才、體量、影響力等因素制約，可能也不具備制定行業標準的能力。

此前，沈海斌曾公開提出建議，從國家層面對資格資質去行政化改革進行系統規劃和設計。在宿遷許多官員看來，中央能否邁出改革的步伐，關系到宿遷此次改革的成敗。