美國政策性住房金融機構監管體系概述

朱虹

上世紀30年代以來，美國先后成立聯邦住房貸款銀行系統（Federal Home Loan Bank System，FHLBS）、房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）（以下簡稱“兩房”）等政策性住房金融機構，這些機構通過資本市場融資，為抵押貸款市場提供了豐富的流動性支持。由于兼具市場化經營和住房保障目標，政策性住房金融機構的道德風險難以根除，一旦缺乏有效監管，機構自身的經營風險將迅速傳導為系統性風險。美國2008年的金融危機，正是監管體系落后于金融創新的重要例證。危機爆發后，美國重構住房金融機構的監管機制，形成以聯邦住房金融局（FHFA）為獨立監管部門、“安全和穩健運營”為核心的監管體系，保證了“兩房”等機構在后危機時代的平穩過渡。

美國政策性住房金融機構概況

目前，美國主要的政策性住房金融機構包括聯邦住房貸款銀行系統（FHLBS）及“兩房”。前者主要為抵押貸款發放機構提供資金支持，后者主要從事抵押貸款資產證券化業務。

聯邦住房貸款銀行系統（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府發起、由金融機構作為會員持有股份的法人實體。組織上，FHLBS包括遍布全美的12家地區性聯邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank，FHLBank），12家FHLBank向下吸納貸款發放機構（包括商業銀行、儲蓄貸款機構等）成為會員（圖1）。目前，其會員數量已超過8000家，占全部貸款發放機構的90%以上。

FHLBS主要通過低息貸款和專項補貼等方式，為會員提供流動性資金，鼓勵其加大對公共住房項目的信貸支持。2013年提供的低息貸款規模達4990億美元，占FHLBS總資產的60%，逐步回升到危機前的水平（圖2）。專項補貼方面，FHLBS設立可支付住房計劃（即Affordable Housing Program，AHP，目前美國最大的單項居民住房資助計劃），向會員資助的公共住房貸款項目提供補貼，專項補貼的用途包括貸款首付款和利息補貼，以及房屋的建造及修繕。

“兩房”

房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）分別成立于1938年和1970年，主要從事住房抵押貸款資產證券化業務。2013年，全美七成的資產證券化產品（Mortgage-backed Security，MBS）由“兩房”發行。

美國政策性住房金融機構監管體系及改革

2008年以前，美國對政策性住房金融機構實行“分頭監管”。由聯邦住房金融委員會（Federal Housing Finance Board，FHFB）監管FHLBS，聯邦住房企業監督辦公室（OFHEO）監管“兩房”。其中，OFHEO屬于政府住房部門的下設機構，主要職責首先是監督“兩房”的公共住房，其次為實現穩健經營。“分頭監管”模式導致諸多問題：一是每家監管部門的權責有限，缺乏部門溝通協調，最終形成“監管缺位”。二是監管部門過度強調機構的公共住房職責，間接導致機構以擴大風險為代價實現住房目標。

危機爆發后，美國實施了相關監管體制改革：一是建立獨立的監管機構，將FHFB和OFHEO合并為FHFA，“統一監管”三家住房金融機構。二是將穩健運營作為核心監管目標（圖3）。盡管FHFA仍然監督機構執行公共住房政策的效果，但與改革前相比，“公共住房目標”在整個監管體系的重要性明顯弱化。

針對機構運營情況的常規考核

針對FHLBS的常規考核。目前，針對FHLBS的常規考核包括實地調查和非實地監測兩種方式。其中實地調查每年進行一次，由專業人士（財務、經濟、法律專家）組成調查小組，評估12家FHLBank的財務及風險狀況（信用風險、市場風險），并根據評估結果給予綜合考核評級（Composite Examination Rating）。非實地監測則要求FHLBank定期提交財務報告，實現FHFA對機構的實時監測。此外，FHFA設定了FHLBank的最低監管資本比率（總資本與留存收益之和占總資產的比重），保證機構在資本市場實現順利融資。目前，最低監管資本比率水平為4%。據統計，2013年，12家FHLBank的平均監管資本比率為6%，部分地區達到9%以上（圖4）。

對“兩房”的常規考核。FHFA主要通過年度綜合性評估的方式，全面考察“兩房”的運營情況及潛在風險。年度綜合性評估也稱為GSE企業風險評級（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。風險評級對企業內部治理、償付能力、盈利能力、信用風險、市場風險以及運營風險等6個方面進行獨立評分，復合后的總分數由高到低劃分為四個等級，分別是“無須關注”、“有限關注”、“值得關注”以及“重點關注”。FHFA在發布評級結果的同時，還對“兩房”出具風險分析報告，提出后續整改意見。

針對公共住房執行情況的考核

與常規考核相比，FHFA對機構公共住房政策執行情況的考核并不帶有強制性。

監督FHLBank的AHP住房項目。為有效推進FHLBS的AHP公共住房項目，保證會員機構加大對轄內中低收入群體的信貸支持，FHFA每年設立多個評估小組，定期跟蹤、評估每家FHLBank轄內會員的AHP項目執行情況，并根據評估結果出具考核報告。

監督“兩房”承擔部分公共住房職責。目前，FHFA主要通過兩種方式保證“兩房”有效執行公共住房職責。一是對“兩房”購買的單筆住房抵押貸款設定最高限額，保證支持的抵押貸款主要針對中等收入及以下的人群。標準上，最高限額的設置充分考慮了地區房價和房屋類型的差異，并根據房價變化及時調整。目前，印第安納州部分城市的限額為417000美元，處于全美較低水平。二是要求“兩房”在年度資產購買計劃中，安排特定比例的中低收入家庭住房貸款，有針對性地提供流動性支持。

美國政策性住房金融機構監管改革的特征

“多頭監管”向“統一監管”轉變

盡管“分頭監管”的優點是突出專業性，有利于形成多個監管部門相互制約、相互競爭的格局，但由于缺乏溝通協調機制，多個部門難以及時評估和把握抵押貸款二級市場的整體風險，最終形成“監管缺位”和“監管真空”等問題，引發系統性危機。2008年實現“統一監管”后，FHFA的監管權限更大，信息獲取更充分，監管目標更具一致性。

監管目標由公共住房向穩健運營轉變

危機前，監管機構不斷強化住房金融機構的公共住房任務，忽視了金融創新背后的風險控制，導致政策性住房金融機構的道德風險不斷積聚。新的監管體系下，FHFA將機構的穩健運營放在首位，從財務狀況、運營風險、管理風險、市場風險等多個方面，實時評估政策性金融機構面臨的各類風險。與此同時，FHFA弱化了機構的公共住房目標，監管方式上，不直接干預機構的市場決策，相關考核也不帶有強制性和懲罰性，這些改革措施有利于政策性住房金融機構根據自身運營狀況和風險制定決策，避免為實現強制性住房目標盲目擴大經營風險。

值得注意的是，盡管美國政策性住房金融機構監管體系已日趨完善，但仍然無法消除政策性住房金融與生俱來的道德風險。尤其此輪危機爆發后，美國政府直接接管“兩房”，由納稅人承擔機構救助成本，進一步加劇了政策性住房金融機構“大而不能倒”的錯誤預期。endprint

上世紀30年代以來，美國先后成立聯邦住房貸款銀行系統（Federal Home Loan Bank System，FHLBS）、房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）（以下簡稱“兩房”）等政策性住房金融機構，這些機構通過資本市場融資，為抵押貸款市場提供了豐富的流動性支持。由于兼具市場化經營和住房保障目標，政策性住房金融機構的道德風險難以根除，一旦缺乏有效監管，機構自身的經營風險將迅速傳導為系統性風險。美國2008年的金融危機，正是監管體系落后于金融創新的重要例證。危機爆發后，美國重構住房金融機構的監管機制，形成以聯邦住房金融局（FHFA）為獨立監管部門、“安全和穩健運營”為核心的監管體系，保證了“兩房”等機構在后危機時代的平穩過渡。

美國政策性住房金融機構概況

目前，美國主要的政策性住房金融機構包括聯邦住房貸款銀行系統（FHLBS）及“兩房”。前者主要為抵押貸款發放機構提供資金支持，后者主要從事抵押貸款資產證券化業務。

聯邦住房貸款銀行系統（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府發起、由金融機構作為會員持有股份的法人實體。組織上，FHLBS包括遍布全美的12家地區性聯邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank，FHLBank），12家FHLBank向下吸納貸款發放機構（包括商業銀行、儲蓄貸款機構等）成為會員（圖1）。目前，其會員數量已超過8000家，占全部貸款發放機構的90%以上。

FHLBS主要通過低息貸款和專項補貼等方式，為會員提供流動性資金，鼓勵其加大對公共住房項目的信貸支持。2013年提供的低息貸款規模達4990億美元，占FHLBS總資產的60%，逐步回升到危機前的水平（圖2）。專項補貼方面，FHLBS設立可支付住房計劃（即Affordable Housing Program，AHP，目前美國最大的單項居民住房資助計劃），向會員資助的公共住房貸款項目提供補貼，專項補貼的用途包括貸款首付款和利息補貼，以及房屋的建造及修繕。

“兩房”

房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）分別成立于1938年和1970年，主要從事住房抵押貸款資產證券化業務。2013年，全美七成的資產證券化產品（Mortgage-backed Security，MBS）由“兩房”發行。

美國政策性住房金融機構監管體系及改革

2008年以前，美國對政策性住房金融機構實行“分頭監管”。由聯邦住房金融委員會（Federal Housing Finance Board，FHFB）監管FHLBS，聯邦住房企業監督辦公室（OFHEO）監管“兩房”。其中，OFHEO屬于政府住房部門的下設機構，主要職責首先是監督“兩房”的公共住房，其次為實現穩健經營?！胺诸^監管”模式導致諸多問題：一是每家監管部門的權責有限，缺乏部門溝通協調，最終形成“監管缺位”。二是監管部門過度強調機構的公共住房職責，間接導致機構以擴大風險為代價實現住房目標。

危機爆發后，美國實施了相關監管體制改革：一是建立獨立的監管機構，將FHFB和OFHEO合并為FHFA，“統一監管”三家住房金融機構。二是將穩健運營作為核心監管目標（圖3）。盡管FHFA仍然監督機構執行公共住房政策的效果，但與改革前相比，“公共住房目標”在整個監管體系的重要性明顯弱化。

針對機構運營情況的常規考核

針對FHLBS的常規考核。目前，針對FHLBS的常規考核包括實地調查和非實地監測兩種方式。其中實地調查每年進行一次，由專業人士（財務、經濟、法律專家）組成調查小組，評估12家FHLBank的財務及風險狀況（信用風險、市場風險），并根據評估結果給予綜合考核評級（Composite Examination Rating）。非實地監測則要求FHLBank定期提交財務報告，實現FHFA對機構的實時監測。此外，FHFA設定了FHLBank的最低監管資本比率（總資本與留存收益之和占總資產的比重），保證機構在資本市場實現順利融資。目前，最低監管資本比率水平為4%。據統計，2013年，12家FHLBank的平均監管資本比率為6%，部分地區達到9%以上（圖4）。

對“兩房”的常規考核。FHFA主要通過年度綜合性評估的方式，全面考察“兩房”的運營情況及潛在風險。年度綜合性評估也稱為GSE企業風險評級（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。風險評級對企業內部治理、償付能力、盈利能力、信用風險、市場風險以及運營風險等6個方面進行獨立評分，復合后的總分數由高到低劃分為四個等級，分別是“無須關注”、“有限關注”、“值得關注”以及“重點關注”。FHFA在發布評級結果的同時，還對“兩房”出具風險分析報告，提出后續整改意見。

針對公共住房執行情況的考核

與常規考核相比，FHFA對機構公共住房政策執行情況的考核并不帶有強制性。

監督FHLBank的AHP住房項目。為有效推進FHLBS的AHP公共住房項目，保證會員機構加大對轄內中低收入群體的信貸支持，FHFA每年設立多個評估小組，定期跟蹤、評估每家FHLBank轄內會員的AHP項目執行情況，并根據評估結果出具考核報告。

監督“兩房”承擔部分公共住房職責。目前，FHFA主要通過兩種方式保證“兩房”有效執行公共住房職責。一是對“兩房”購買的單筆住房抵押貸款設定最高限額，保證支持的抵押貸款主要針對中等收入及以下的人群。標準上，最高限額的設置充分考慮了地區房價和房屋類型的差異，并根據房價變化及時調整。目前，印第安納州部分城市的限額為417000美元，處于全美較低水平。二是要求“兩房”在年度資產購買計劃中，安排特定比例的中低收入家庭住房貸款，有針對性地提供流動性支持。

美國政策性住房金融機構監管改革的特征

“多頭監管”向“統一監管”轉變

盡管“分頭監管”的優點是突出專業性，有利于形成多個監管部門相互制約、相互競爭的格局，但由于缺乏溝通協調機制，多個部門難以及時評估和把握抵押貸款二級市場的整體風險，最終形成“監管缺位”和“監管真空”等問題，引發系統性危機。2008年實現“統一監管”后，FHFA的監管權限更大，信息獲取更充分，監管目標更具一致性。

監管目標由公共住房向穩健運營轉變

危機前，監管機構不斷強化住房金融機構的公共住房任務，忽視了金融創新背后的風險控制，導致政策性住房金融機構的道德風險不斷積聚。新的監管體系下，FHFA將機構的穩健運營放在首位，從財務狀況、運營風險、管理風險、市場風險等多個方面，實時評估政策性金融機構面臨的各類風險。與此同時，FHFA弱化了機構的公共住房目標，監管方式上，不直接干預機構的市場決策，相關考核也不帶有強制性和懲罰性，這些改革措施有利于政策性住房金融機構根據自身運營狀況和風險制定決策，避免為實現強制性住房目標盲目擴大經營風險。

值得注意的是，盡管美國政策性住房金融機構監管體系已日趨完善，但仍然無法消除政策性住房金融與生俱來的道德風險。尤其此輪危機爆發后，美國政府直接接管“兩房”，由納稅人承擔機構救助成本，進一步加劇了政策性住房金融機構“大而不能倒”的錯誤預期。endprint

上世紀30年代以來，美國先后成立聯邦住房貸款銀行系統（Federal Home Loan Bank System，FHLBS）、房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）（以下簡稱“兩房”）等政策性住房金融機構，這些機構通過資本市場融資，為抵押貸款市場提供了豐富的流動性支持。由于兼具市場化經營和住房保障目標，政策性住房金融機構的道德風險難以根除，一旦缺乏有效監管，機構自身的經營風險將迅速傳導為系統性風險。美國2008年的金融危機，正是監管體系落后于金融創新的重要例證。危機爆發后，美國重構住房金融機構的監管機制，形成以聯邦住房金融局（FHFA）為獨立監管部門、“安全和穩健運營”為核心的監管體系，保證了“兩房”等機構在后危機時代的平穩過渡。

美國政策性住房金融機構概況

目前，美國主要的政策性住房金融機構包括聯邦住房貸款銀行系統（FHLBS）及“兩房”。前者主要為抵押貸款發放機構提供資金支持，后者主要從事抵押貸款資產證券化業務。

聯邦住房貸款銀行系統（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府發起、由金融機構作為會員持有股份的法人實體。組織上，FHLBS包括遍布全美的12家地區性聯邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank，FHLBank），12家FHLBank向下吸納貸款發放機構（包括商業銀行、儲蓄貸款機構等）成為會員（圖1）。目前，其會員數量已超過8000家，占全部貸款發放機構的90%以上。

FHLBS主要通過低息貸款和專項補貼等方式，為會員提供流動性資金，鼓勵其加大對公共住房項目的信貸支持。2013年提供的低息貸款規模達4990億美元，占FHLBS總資產的60%，逐步回升到危機前的水平（圖2）。專項補貼方面，FHLBS設立可支付住房計劃（即Affordable Housing Program，AHP，目前美國最大的單項居民住房資助計劃），向會員資助的公共住房貸款項目提供補貼，專項補貼的用途包括貸款首付款和利息補貼，以及房屋的建造及修繕。

“兩房”

房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）分別成立于1938年和1970年，主要從事住房抵押貸款資產證券化業務。2013年，全美七成的資產證券化產品（Mortgage-backed Security，MBS）由“兩房”發行。

美國政策性住房金融機構監管體系及改革

2008年以前，美國對政策性住房金融機構實行“分頭監管”。由聯邦住房金融委員會（Federal Housing Finance Board，FHFB）監管FHLBS，聯邦住房企業監督辦公室（OFHEO）監管“兩房”。其中，OFHEO屬于政府住房部門的下設機構，主要職責首先是監督“兩房”的公共住房，其次為實現穩健經營?！胺诸^監管”模式導致諸多問題：一是每家監管部門的權責有限，缺乏部門溝通協調，最終形成“監管缺位”。二是監管部門過度強調機構的公共住房職責，間接導致機構以擴大風險為代價實現住房目標。

危機爆發后，美國實施了相關監管體制改革：一是建立獨立的監管機構，將FHFB和OFHEO合并為FHFA，“統一監管”三家住房金融機構。二是將穩健運營作為核心監管目標（圖3）。盡管FHFA仍然監督機構執行公共住房政策的效果，但與改革前相比，“公共住房目標”在整個監管體系的重要性明顯弱化。

針對機構運營情況的常規考核

針對FHLBS的常規考核。目前，針對FHLBS的常規考核包括實地調查和非實地監測兩種方式。其中實地調查每年進行一次，由專業人士（財務、經濟、法律專家）組成調查小組，評估12家FHLBank的財務及風險狀況（信用風險、市場風險），并根據評估結果給予綜合考核評級（Composite Examination Rating）。非實地監測則要求FHLBank定期提交財務報告，實現FHFA對機構的實時監測。此外，FHFA設定了FHLBank的最低監管資本比率（總資本與留存收益之和占總資產的比重），保證機構在資本市場實現順利融資。目前，最低監管資本比率水平為4%。據統計，2013年，12家FHLBank的平均監管資本比率為6%，部分地區達到9%以上（圖4）。

對“兩房”的常規考核。FHFA主要通過年度綜合性評估的方式，全面考察“兩房”的運營情況及潛在風險。年度綜合性評估也稱為GSE企業風險評級（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。風險評級對企業內部治理、償付能力、盈利能力、信用風險、市場風險以及運營風險等6個方面進行獨立評分，復合后的總分數由高到低劃分為四個等級，分別是“無須關注”、“有限關注”、“值得關注”以及“重點關注”。FHFA在發布評級結果的同時，還對“兩房”出具風險分析報告，提出后續整改意見。

針對公共住房執行情況的考核

與常規考核相比，FHFA對機構公共住房政策執行情況的考核并不帶有強制性。

監督FHLBank的AHP住房項目。為有效推進FHLBS的AHP公共住房項目，保證會員機構加大對轄內中低收入群體的信貸支持，FHFA每年設立多個評估小組，定期跟蹤、評估每家FHLBank轄內會員的AHP項目執行情況，并根據評估結果出具考核報告。

監督“兩房”承擔部分公共住房職責。目前，FHFA主要通過兩種方式保證“兩房”有效執行公共住房職責。一是對“兩房”購買的單筆住房抵押貸款設定最高限額，保證支持的抵押貸款主要針對中等收入及以下的人群。標準上，最高限額的設置充分考慮了地區房價和房屋類型的差異，并根據房價變化及時調整。目前，印第安納州部分城市的限額為417000美元，處于全美較低水平。二是要求“兩房”在年度資產購買計劃中，安排特定比例的中低收入家庭住房貸款，有針對性地提供流動性支持。

美國政策性住房金融機構監管改革的特征

“多頭監管”向“統一監管”轉變

盡管“分頭監管”的優點是突出專業性，有利于形成多個監管部門相互制約、相互競爭的格局，但由于缺乏溝通協調機制，多個部門難以及時評估和把握抵押貸款二級市場的整體風險，最終形成“監管缺位”和“監管真空”等問題，引發系統性危機。2008年實現“統一監管”后，FHFA的監管權限更大，信息獲取更充分，監管目標更具一致性。

監管目標由公共住房向穩健運營轉變

危機前，監管機構不斷強化住房金融機構的公共住房任務，忽視了金融創新背后的風險控制，導致政策性住房金融機構的道德風險不斷積聚。新的監管體系下，FHFA將機構的穩健運營放在首位，從財務狀況、運營風險、管理風險、市場風險等多個方面，實時評估政策性金融機構面臨的各類風險。與此同時，FHFA弱化了機構的公共住房目標，監管方式上，不直接干預機構的市場決策，相關考核也不帶有強制性和懲罰性，這些改革措施有利于政策性住房金融機構根據自身運營狀況和風險制定決策，避免為實現強制性住房目標盲目擴大經營風險。

值得注意的是，盡管美國政策性住房金融機構監管體系已日趨完善，但仍然無法消除政策性住房金融與生俱來的道德風險。尤其此輪危機爆發后，美國政府直接接管“兩房”，由納稅人承擔機構救助成本，進一步加劇了政策性住房金融機構“大而不能倒”的錯誤預期。endprint