中國建立存款保險制度的國際經驗

蔣旭峰

在中國建立存款保險制度是業界期待多年的一項制度建設，黨的十八屆三中全會提出建立存款保險制度。在近日國務院批轉發展和改革委員會《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中，建立存款保險制度又位列其中。目前全球已有超過半數的國家建立了顯性的存款保險制度，而中國尚未建立該制度。作為建立存款保險制度的“后來者”，中國若能有效借用國際鏡鑒，可以做到少走彎路并降低改革成本。

鑒于銀行機構的系統重要性及其內在的脆弱性，建立顯性的存款保險制度已成為多數國家的共識，其構建有助于保障儲戶利益和防范金融危機。美國智庫彼得森國際經濟研究所的數據顯示，全球已有超過110個經濟體建立了顯性的存款保險制度。中國長期以來沒有建立顯性的存款保險制度，但市場默認政府對巨量的存款提供隱性擔保。伴隨民營銀行的獲批、利率市場化的推進和其他金融改革的提速，在中國設立顯性的存款保險制度有助于為金融改革提供支持。

美國是建立存款保險制度的領跑者，“大蕭條”之后，美國聯邦儲蓄保險公司（FDIC）于1933年誕生，從此以后，美國再未發生過銀行擠兌潮。回顧各國設立存款保險制度的歷程，賠付限額設定、保險費率厘定、存款保險基金的功能界定、保險基金的構建和管理都是關鍵要素。

賠付限額的設定

在存款進入保險箱之后，普通儲戶往往會疏于對銀行業務活動的監督，銀行則可能從事更多高風險的經營活動，加劇道德風險。當前金融創新的步伐經常超過金融監管前進的步調，對道德風險的防范更顯重要。上世紀80年代美國發生的“儲貸機構危機”表明，即便有存款保險制度，金融機構投資不慎依舊會導致嚴重的道德風險和金融動蕩，清理危機的成本最終將由納稅人買單。

因此，設立存款保險制度需要平衡好保護儲戶利益和維持市場紀律之間的關系，這就需要在制度設計過程中趨利避害，其中的一個重要環節就是合理設定賠付限額。賠付限額過低，會使得該制度不能覆蓋多數儲戶，那么難以起到保護儲戶利益的“定海神針”作用；賠付限額過高，則容易誘發道德風險。賠付限額設定目前在國際上并無明確的通行標準，需要金融監管者根據國情來妥善制定。鑒于經濟發展水平和儲蓄余額體量不同，目前各國給儲戶的賠付限額差別巨大。國際存款保險人協會（International Association of Deposit Insurers）的數據顯示，截至2011年年底，賠付限額低的國家如津巴布韋僅有150美元，賠付限額高的國家如挪威達到32.8萬美元。但是，各國經驗表明，賠付限額需動態調整，以適應金融業發展的新態勢。美國聯邦儲蓄保險公司成立之初，對每個儲戶的賠付限額僅有5000美元，此后賠付限額不斷調高，在金融危機發生后的2008年10月，從10萬美元大幅調高至25萬美元。根據金融穩定委員會的數據測算，在中國，如果在2010年推出存款保險制度并把50萬元設為賠付限額，可以涵蓋中國99.7%的存款賬戶，該比例與美國、日本和墨西哥等國相近，但是由于財富懸殊較大等原因，這一賠付限額只能涵蓋中國儲蓄余額的46.1%，遠低于美國、日本和墨西哥的79%、71%和58%，這就意味著，高額儲戶較多的部分銀行可能會面臨儲蓄搬家的現象。

保險費率的厘定

設立存款保險制度的另一項重要內容是保險費率的厘定。當前全球主要存在荷蘭、巴西等國的單一費率模式和美國、比利時等國基于風險調整的差別費率這兩種保險費率模式。單一費率不區分銀行的經營狀況和資產狀況，統一以相同的費率征收存款保險費。差別費率模式則與投保銀行的經營風險水平和資產質量相掛鉤，也即高風險高費率，低風險低費率。單一費率模式的操作難度顯然更小，但容易造成低風險銀行對高風險銀行的補貼，導致激勵扭曲；實施差別費率模式，有助于強化銀行的風險約束意識，但在現實中的操作難度更大。

在中國要實施差別費率模式，需要建立起對銀行業風險的完善評估機制，實行差別費率模式亦不妨循序漸進，俄羅斯、巴西等許多建立存款保險制度尚不足20年的國家仍然采用單一費率模式。美國聯邦儲蓄保險公司作為建立存款保險制度的先行者，其差別費率模式也并非一蹴而就，它是在1991年之后才將單一費率模式改為差別費率模式，上世紀80年代爆發的“儲貸機構危機”成為這一改變的推手。

存款保險基金的功能界定

除了賠付限額設定、保險費率厘定等技術性較強的環節之外，存款保險基金的功能界定也會影響該制度的效力。在制度設計上，司職中國未來存款保險制度管理的保險基金需要定位好是僅有“付款箱”功能，還是擁有處置金融風險等職能。

目前，很多設立存款保險制度的國家都是設立一個國家批準的獨立機構，來負責保險基金的運作，危地馬拉、肯尼亞、摩洛哥等國的存款保險基金則由央行負責管理，但各國保險基金的權限不同。在職責定位上，芬蘭、匈牙利、荷蘭等國的存款保險基金僅具有“付款箱”功能，而以美國聯邦儲蓄保險公司為代表的一些存款保險基金則具有早期風險處置、消費者保護和救助重組等職能。阿根廷、巴西等國的存款保險基金功能界于兩類之間，具備有限的降低金融風險等職權。

保險基金的構建和管理

在美國，金融業采取多頭監管和合作的模式，美國財政部下屬的美國貨幣監理局負責監管擁有全國銀行牌照的大型銀行，2011年廢除的美國儲蓄機構監管局負責監管主要從事信貸業務的儲蓄機構；美聯儲和美國聯邦儲蓄保險公司負責監管由州頒發牌照的銀行，如果這類銀行是美聯儲的成員銀行，則受美聯儲監管，否則將受美國聯邦儲蓄保險公司監管。美國聯邦儲蓄保險公司目前為全美近7000家商業銀行的存款提供保險，幾乎涵蓋美國的所有銀行，承保的存款超過4萬億美元，保險基金規模達489億美元。美國聯邦儲蓄保險公司承擔美國貨幣監理局和美聯儲的監管“后臺支持”功能，只要是美國聯邦儲蓄保險公司的承保銀行，如果美國聯邦儲蓄保險公司認為其風險顯著增加，即可對其進行檢查并采取相應監管行動，并擁有對問題銀行資產處置的唯一監管權。

保險基金這一保險箱的大小會影響到公眾和業界對存款保險制度的信心，美國聯邦儲蓄保險公司就曾在1991年接受美國財政部300億美元的注資，以補充其枯竭的保險基金。美國聯邦儲蓄保險公司的經驗還表明，保險基金的管理者需要頂住來自銀行界的壓力，未雨綢繆地夯實“保險箱”。在“儲貸機構危機”結束后，美國銀行業成功游說國會，如果美國聯邦儲蓄保險公司的保險基金規模超過承保總資產的1.25%，就不允許再行收取保費。這一做法直到希拉·貝爾2006年出任美國聯邦儲蓄保險公司董事會主席之后才得以改變，貝爾說服國會將這一上限從1.25%提高至1.5%。試想如果按照當前中國約108萬億元的人民幣存款余額計算，如果給保險基金設置1.25%的上限，不足1.4萬億元的保險基金能否起到有效防范和處置風險的功能有待商榷。這種設置保險基金上限的做法也會造成后成立的銀行“搭便車”和監管者忽視銀行風險甄別的后果。

各國現存的金融監管框架不盡相同，建立存款保險制度需要重視它與現存金融監管機制的契合，畢竟存款保險制度只是一國金融安全網的組成部分，也是“最終貸款人”角色的一個補充，并非消除金融風險的仙丹。金融穩定委員會指出，金融危機發生后的一個趨勢是，更多國家的存款保險基金擁有降低金融風險的職責。在中國設立存款保險制度，如果存款保險基金具有風險處置的職能，就需要解決它與監管權重疊交叉的央行和銀監會等監管部門的職能定位。強有力的金融監管、完善的法律制度、透明的會計和信息披露機制以及良好的公眾教育也都對提高存款保險制度的效力大有幫助。此外，美國、加拿大、德國等國都設立了多個存款保險基金類的組織，從而接受不同類型的銀行機構的投保。以美國為例，除了美國聯邦儲蓄保險公司之外，還有專門司職給社區信用社承保的全美信用社管理局（National Credit Union Administration）。在這種多重的存款保險制度下，就需要加強各家保險基金之間的協調，從而減少競爭性扭曲和監管套利。

作為最早建立存款保險制度的國家，美國聯邦儲蓄保險公司保證機構順暢運行而設立的管理模式也值得借鑒，負責美國聯邦儲蓄保險公司日常運營的最高權力機構是董事會，董事會的席位在1989年之后由三人增至五人，以便更好地吸納多方面的意見，目前美國貨幣監理局局長和消費者金融保護局局長等其他監管機構負責人是五人董事會的成員，從而形成跨部門的監管協調機制。此外，根據法律，在包括美國聯邦儲蓄保險公司董事會主席的五人董事會中，不得超過三人來自同一個政黨，從而更好地兼顧決策的效率和公平。