探索內陸丘區特色城鎮化道路

中共南充市委政研室課題組

中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是現代化的必由之路，推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。

四川省南充市作為內陸欠發達地區，如何抓住新型城鎮化發展機遇，探索出具有自身特色、符合區域實際的新型城鎮化道路，帶動地區經濟社會加快發展，努力實現與全國全省同步全面小康，是當前需要研究和著力解決的重要問題。

新型城鎮化的內涵特征

新型城鎮化是相對于傳統城鎮化而言的。與傳統城鎮化相比，具有以下特征：

——新型城鎮化是更重質量的城鎮化。傳統城鎮化重速度、輕質量，重外延、輕內涵。將工作重心、考核內容都集中到城鎮建設上，強調中心城市建設，注重城鎮化的推進速度，關心城鎮面積的空間拓展。新型城鎮化則由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變，城市由片面追求空間擴張向更加注重質量和效益轉變。

——新型城鎮化是以人為本的城鎮化。傳統城鎮化見物不見人、興城不興業，重土地硬化、講規模拓展，較少關注作為城鎮化真正對象的“人”。新型城鎮化把以人為本作為立足點和出發點，無論是經濟增長還是社會發展，都立足于以人為核心，強調通過政策安排和制度設計，借助市場手段和政府調控，實現全面發展、社會和諧發展。

——新型城鎮化是持續發展的城鎮化。傳統的城鎮化存在高投入、高消耗、高污染等特征，忽略了城鎮承載基礎、要素支撐和制度供給，使城鎮發展不可持續。新型城鎮化更加強調“內涵式發展”，注重遵循城鎮自身發展規律，突出實現城鎮“內涵式增長”。

——新型城鎮化是城鄉統籌的城鎮化。傳統城鎮化實行城市偏向政策，將社會財力、生產要素更多地集中到城市，形成了對農村的吸附效應和資源的單向配給。新型城鎮化則強調城鄉一體發展，城市農村統籌發展，注重城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，著力構建以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系。

——新型城鎮化是生態優先的城鎮化。傳統城鎮化過多依靠擴大投資規模和增加物質投入，使有限的自然供給能力和生態環境承載能力日漸削弱，造成了環境污染、生態破壞、水源短缺等環境問題和交通擁堵、產業雷同、供需失衡等城市問題。新型城鎮化則將生態文明理念植入城鎮發展，特別注重人與生態和諧共生，通過加大生態環境建設的力度，提高城鎮綜合承載力。

——新型城鎮化是“四化”同步的城鎮化。傳統的城鎮化局限于城鎮領域，城鎮建設與工業發展、產業培育、農業現代化、服務業發展、文化建設等聯系不夠緊密，缺乏系統的推進策略。新型城鎮化則更注重頂層設計和協調發展，要求在工業化和城鎮化良性互動的基礎上，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，形成“四化同步”協調發展的良好局面。

加快南充新型城鎮化的現實基礎

南充作為西部內陸欠發達地區，通過轉變發展方式、推進新型城鎮化建設，帶動工業化、信息化和農業產業化，實現“四化”聯動發展，不僅是南充實現跨越發展的基本路徑，也是推進科學發展、實現率先突破的必然選擇。從發展背景、現實基礎、資源條件等多方面分析，加快南充新型城鎮化發展具有良好的外部機遇和基礎條件。

——具備良好的政策機遇。黨的十八大以來，為推進新型城鎮化發展，中央做出了一系列的部署。黨的十八屆三中全會把加快新型城鎮化發展、構建新型城鄉關系作為重要的戰略任務，并從土地、戶籍等方面加大改革力度，力求從體制機制上構建起全新的政策框架，激活新型城鎮化發展活力。中央專門召開新型城鎮化工作會，出臺了具體政策措施。國務院常務會議也多次研究新型城鎮化發展工作，安排國家發改委、住建部設計研究配套的政策措施。習近平、李克強等中央領導同志多次就加快新型城鎮化發展做出重要指示。四川省委、省政府也把加快新型城鎮化發展作為推進四川“兩個跨越”目標實現的重要抓手，多次召開工作會議，出臺配套政策文件。這為加快南充新型城鎮化發展提供了良好的政策條件。

——具有堅實的人口支撐。截至2012年，南充市城鎮化率為39.3%。按照“十二五”規劃確定的全國城鎮化率達到60%水平測算，南充市尚有22.4%的指標空間，這意味著到2017年將有近200萬左右的農村人口進入城市。據中國社科院人口研究所測算，在西部地區向外轉移的流動人口中，有25%左右的人口將在域外入戶，有45%的人口將返鄉進城。以2012年底南充外出人口180萬左右估算，全市則有80萬左右本地外出人口將進城鎮入戶。加上本地進城鎮人口和外地流入城鎮人口，加快南充新型城鎮化發展，具備堅實的人口基礎。

——具有適宜的空間條件。南充位于盆周山地與川中平原過渡地帶，地貌以淺丘低山為主。主城區位于嘉陵江中游沖擊平原地帶，拓展成本較低，建城基礎優越；已建縣城大多位于嘉陵江流域沿岸和山麓盆地之間，建設條件良好；全市規劃發展的重點鎮位置較為合理，用地條件相對優越。從城鎮空間密度看，截至2012年，全市每百平方公里城鎮密度僅為1.94，與東部發達地區相比，差距很大；同成都、綿陽等四川省內城鎮化水平較高地區比，差距明顯，具有較大的提升空間。

——具有充裕的資源稟賦。加快新型城鎮化發展，不僅需要良好的外部條件，而且必須有堅實的資源承載。從現實條件看，南充市雨量充沛，氣候溫潤宜人，嘉陵江自北而南縱貫全境，另有流域超過50平方公里的河流30余條，水資源總量達300億方，人均水資源占有量為4761方，高于全國平均水平，水資源條件良好。全市森林覆蓋率高達38.6%，幾條主要河流保持在二級水質標準，水體清潔指數高于全國平均水平。空氣質量天數常年在260天以上。主要工業企業均實現了污染物達標排放，生態基礎堅實。

——具有扎實的工作基礎。作為國家成渝經濟區規劃發展的除成都、重慶外的四個特大城市之一，南充是川東北區域交通、通信樞紐和商貿、物流、金融、科教中心，是四川地級城市中先期跨入“雙百”的特大城市之一，目前已形成了以主城區為中心、中小縣城為紐帶、重點城鎮為基點的城鎮體系，建成了以石油化工、汽車汽配、絲紡服裝、輕工食品為主的產業體系，探索了產城互動、城鄉統籌的發展路徑，建立了協調發展、科學有效的推進機制。

加快南充新型城鎮化面臨的主要問題

雖然南充近年來城鎮化水平有了較大的提升，同四川全省發展差距在縮小，但進一步加快城鎮化發展，仍然面臨諸多制約因素和現實困難。

——產業支撐作用依然不足。全市工業集中區面積超過80平方公里，入駐上市公司達到了48家、大型央企8家、世界500強企業12家、中國500強企業23家， 成為四川省首批跨入千億GDP的市州城市。但產業支撐能力不足，從產業貢獻看，南充財政收入占GDP的比重僅4.47%，而城市化率較高的成都則為9.59%，較弱的財力影響了政府投入對新型城鎮化的引導拉動能力。

——城鎮化區域發展不平衡。從2012年統計數據看，縣城建成區面積共90.39平方公里，相當于中心城區建成區面積；6個縣城常住人口92萬，為中心城區人口的90.32%。雖然順慶、閬中城鎮化率已分別達71%和50%，超過全省平均水平，但嘉陵、儀隴、營山、西充分別為35%、32%、29%、28%，蓬安僅為19%，遠低于全省平均水平。

——城鎮功能綜合承載水平較弱。城鎮建設用地方面，以主城區為例，據《四川省南充市土地利用總體規劃》，從2010年到2020年，南充建設用地規劃總量為80平方公里，而到2012年底，主城區建成面積就使用了40.9平方公里，余下8年僅有40平方公里的用地空間。而根據《南充市第七次城市總體規劃》，到2020年，主城區將擴張到150平方公里，需新增50平方公里。在目前土地管控從緊的政策背景下，新增建設用地難度極大。在水資源方面，按2017年全市城鎮人口達到300萬、人均日用水量0.35立方米的標準，城鎮日用水總量將達到105萬立方米、污水排放達到84萬立方米，現有城市供水能力和污水處理差距較大。

——人的城鎮化有待提升。從城鎮新增人口結構看， 2012年全市新增城鎮人口15.78萬，其中主城區新增占比達70%以上，大部分是從“縣城”到“市區”，屬于城市間流動，其余為農民工進城打工者，但處于“半城市化”狀態。進入縣城人口占比不足30%，主要來源為返鄉農民工，因為進入縣城成本相對較低，城市功能相對完善，是農民進城的首選之地，但縣城重在規模擴張，城市新區配套設施不健全，城市生活功能仍然主要集中在老城區，群眾生活由此產生諸多不便。至于農民進入場鎮生活，我市90%以上的建制鎮因其功能極不完善，不符合新一代農民對城市生活的期待，稍有能力的農民都是選擇進“城”而不入“鎮”。

加快南充新型城鎮化的路徑

按照“集約、智能、綠色、低碳”的工作原則、“形態適宜、產城融合、城鄉一體、集約高效”的工作方向和推進“人的城鎮化”的工作重點，南充新型城鎮化發展應采取科學的發展策略，更加注重增強城鄉均衡發展，更加注重資源節約利用，更加注重城鎮綜合實力提升，更加注重實現人的全面發展，努力探索形成內陸丘陵欠發達地區特色的新型城鎮化道路。

——應堅持四項原則。一是精明推進原則。基于“精明增長”和緊湊型城市發展理念，注重立足資源基礎，體現發展效益，引導城鎮外延式擴展向內涵式提升轉變，實現城市空間的良性重構與發展轉型。二是科學有序原則。以提高城鎮化質量為核心，注重城鎮功能提升、環境保護、資源的循環利用，形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的健康發展新格局。三是城鄉一體原則。改變就城鎮論城鎮、就農村而農村的傳統做法，推動城市和農村經濟與社會一體化發展，統籌城鄉生產力布局，統籌城鄉資源配置，統籌城鄉基礎設施與生態環境建設，統籌城鄉社會事業發展，統籌城鄉社保體系構建。四是特色個性原則。根據各縣市區不同特點進行規劃設計，保持城市近郊、農村區域、山林地帶、江河沿邊風格，在產業發展上確立多元化的推進策略，注重發展特色優勢產業，最大限度地發揮比較優勢，形成個性鮮明、地標突出的城鎮形態體系。

——應處理好四個關系。一是處理好城鎮化與工業化、信息化、農業現代化的關系。在推進過程中，注重發揮工業化的引領作用、農業現代化的基礎作用，實現“三化”有機融合，推動城鎮化健康發展。同時通過城鎮化發展，促進基礎設施向農村延伸、公共服務向農村拓展，現代文明向農村輻射。二是處理好城市發展與城鎮發展的關系。樹立集群發展理念，規劃體系，合理界定各類城鎮功能定位，著力提高各層級城鎮關聯度和互補性，實現城鎮協同發展。三是處理好科學規劃與建設管理的關系。做好土地利用規劃、城市發展規劃、產業發展規劃、環境保護規劃的協調，實現多規疊合，促進協調發展。強化規劃的約束力和科學性，堅持質量優先，安全第一。提高城鎮管理的法制化、智能化、科學化水平。四是處理好外延擴展、內涵拓展、生態保護的關系。堅持用科學發展觀統領城鎮規劃建設，根據資源條件、功能定位、環境容量，合理界定城鎮規模。注重城鎮發展內在質量，不斷提升城鎮便捷性和宜居度。

——應遵循四條路徑。一是堅持產城一體，走產業興城之路。順應發展趨勢，加快新型產業形態培育，優先發展城鎮產業，促進產業集群集聚集約發展，帶動城市實力增長，提供更多就業崗位。加快“9+3”產業園區建設，努力把園區建成城市拓展的新空間，空間展開的新組團。二是堅持功能配套，走立城優城之路。從提高城市宜居性入手，突出抓好市政設施、道路交通和公共設施建設，促進城市有機更新，增強城市吸納能力。中心城市要把完善城市功能作為重要任務，著力提高城市綜合承載能力和輻射水平。重點城鎮要把安居宜居作為首要任務，完善城鎮供水、供氣、商貿、就醫、通訊、入學、供電、道路、綠化等基礎功能，滿足城鎮居民基本需求。三是堅持點軸帶動，走集群發展之路。科學規劃城鎮群規模和布局，以江河岸線、高速公路為紐帶，加快培育特大城市極核，優先建設南部、營山為大城市，形成“一主兩副（南充主城區；南部、營山副中心）、雙軸三圈（212、318城鎮軸；南西、閬南、營蓬城鎮圈）、六核多點（六縣多鎮）”的扇狀城鎮形態。四是堅持城鄉統籌，走協同共進之路。摒棄城鄉分割的治理傳統，建立新型城鄉關系。更加注重農村工作，扎實推進新農村建設和農業產業化經營，使農村成為推進新型城鎮化的鞏固后方。加強制度創新和工作創新，推動公共政策城鄉共同覆蓋，要素資源城鄉均衡配置，公共服務城鄉均等共享。

加快南充新型城鎮化的著力重點

新型城鎮化不可能一蹴而就，需要較長發展過程。現階段著力重點在于把新型城鎮化理念、要求、標準與南充個性特色相結合，因地制宜推進新型城鎮化。

一是規劃優先，構建科學的現代化城鎮體系。建立城鄉規劃體系，完善總體規劃，科學編制控制性詳規和修建性詳規，實現城市規劃、小城鎮規劃、新村規劃等規劃層次在全市范圍內全覆蓋，科學規劃城鎮群規模和布局，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、集約發展。

二是提升品質，推動新型城鎮化內涵式增長。在不斷拓展城區空間，拉大城市骨架的同時，加快推動產業布局與城市配套設施建設，注重產業形態與空間形態互融，以綠色、循環、生態、創新型經濟為主，提高土地利用效率，實現“四化”協調發展。力爭空間外拓與舊城改造共進，在新區建設中妥善安置征地農民，加快城市“棚戶區”改造，切實解決“城中村”問題，把讓群眾生活更舒適的理念體現在城市發展細節中。加強重點鎮建設，支持縣、市規劃縣域副中心，培育發展小城市。支持建設農村新型社區和新農村綜合體，幫助農民盡快享受到城市生活。

三是填充產業，強化新型城鎮化的發展基礎。堅持兩化互動，大力發展油氣化工和新能源、新材料等戰略性新興產業，引進高端產業和產業高端企業，推動產業集群發展。不斷推動汽車汽配、絲綢服裝、農產品加工等傳統優勢產業和企業升級改造，提高產品科技含量和競爭力，引導傳統優勢企業整合更新，支持建設特色產業園區，促進特色優勢產業煥發新的生命力。堅持創新驅動，加快發展現代物流、文化創意、特色旅游等產業。加大扶持力度，持續提高特色產品的科技含量。

四是培育特色，融入新型城鎮化的文化基因。深度挖掘紅色文化、絲綢文化、三國文化，通過山水、田園、廣場、市區道路、標志建筑的特色營造城鎮群的風貌特色，建設具有地域特色的新型城鎮。依托現有山水脈絡等獨特風光，突出比較優勢，打造各具特色的城鎮與產業品牌，“望得見山、看得見水，記得住鄉愁”，走個性化城鎮發展之路。堅持特色文化與特有景觀有機融合，把以嘉陵江為代表的山水景色與以民俗文化為代表的地域文化有效整合，確立和展現個性化的景觀文化，打造嘉陵江生態展示區和生態經濟產業帶，形成獨具南充文化魅力和生命力的文化旅游品牌。

五是強化統籌，加快推進城鄉一體化發展。扎實推進“一區八鎮九村”改革試點，把握人口、土地等資源要素現狀，促進城鄉生產要素的自由流動和交換，實現城鄉基本公共服務均等化。推動基礎配套城鄉共享，推動供電、供氣、供水、通訊、信息、環保等基礎設施向重點城鎮延伸。積極穩妥推進撤縣設區、撤縣改市、撤鄉設鎮和合村并組，優化行政區劃設置。啟動“幸福美麗鄉村”建設，以新型農村社區建設為抓手，加強道路、供氣、供水、排水、污水及垃圾處理等基礎設施建設，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件，讓不愿進城或不能進城的農民就地城鎮化。

六是深化改革，充分釋放城鎮內生活力。逐步實行按實際居住地進行登記的戶籍管理制度，放開城鎮落戶限制。加快農村各類資產權益確權、頒證進度，完善市場化流轉制度安排，重視農業轉移人口在醫療、養老、失業、子女教育、經濟適用住房等方面的需要，著力解決戶籍、土地、社保等因素制約帶來的城鎮化高成本問題，降低農業轉移人口市民化門檻。出臺土地調整和互換政策，健全土地市場交易流轉機制，形成農村農用地、宅基地和集體用地土地征收公共利益、合理補償和正當程序基本機制。強化多元投入，探索擔保公司、風險補償基金、土地經營權、資產流轉等辦法，通過提供特許經營權和實行招標承包等方式，吸收外資和民資參與新型城鎮化進程。

（課題組成員：蘇勇 張燈 康紹君 王秉號）