余杭垃圾焚燒困局

郁風

在杭州市余杭區中泰街道因欲新建垃圾焚燒廠而引發群體性事件一個多月后，日前，柯榮明收到了杭州市西湖區法院駁回其訴訟請求的一紙判決書。

柯榮明是浙江政法聯律師事務所的一名律師。2013年5月20日，他向浙江省環保廳申請公開杭州市濱江生活垃圾焚燒發電項目環評報告全本，但同年6月9日，浙江省環保廳以信息涉及技術和商業秘密、第三方不同意公開為由，復函稱不予提供。隨后，柯榮明以個人身份將浙江省環保廳告上了法庭。

據柯榮明6月23日提供給《中國經貿聚焦》記者的判決書顯示，在這起行政訴訟案中，法院認為，“無證據顯示其對申請公開涉案項目的環境影響報告書有生產、生活、科研等方面的特殊需要”，因此宣判駁回訴訟請求。

“法院的判決理由沒有道理，作為生活在杭州的普通市民，怎么就沒有權利要求公開對公共利益造成重大影響的信息？同時，涉及嚴重污染項目的環評報告，在前期出具過程中需要大量的公眾參與，也不存在所謂商業秘密。”柯榮明表示，他將上訴至杭州市中級法院。

盡管該案看似與中泰垃圾焚燒廠紛爭并無直接關聯，但同在一座城市的其他垃圾焚燒廠信息公開的艱難現狀，自將牽動中泰居民焦灼不安的心。事實上，此前沖突事件的爆發，相當程度上正源于民眾知情權被忽視。

沖突始末

中泰街道地處杭州西側城郊，距市中心近30公里，從位于杭州市中心的武林廣場換乘兩班公交車至中泰街道辦事處，約需2個小時左右。

今年4月前后，一則有關中泰街道九峰村將規劃建設“亞洲最大的垃圾焚燒廠項目”的消息，引起了當地居民的強烈關注。

本刊記者了解到，2月17日，杭州市發改委網站公布2014年省重點建設項目名單，其中，九峰垃圾焚燒發電項目被列入預安排名單。3月29日，杭州市規劃局網站公示《杭州市環境衛生專業規劃修編（2008-2020年）修改完善稿》（下稱《完善稿》），規劃將垃圾處置區塊劃分為“東西南北中”五部分，并擬在城西的九峰新建一個日處置量3000噸的垃圾焚燒發電廠。4月22日，浙江省住建廳政務辦理中心發布《關于（杭州市）杭州九峰垃圾焚燒發電工程的批前公示》。

相關文件刺激了居民的敏感神經。4月24日，杭州城區居民以及周邊村村民向杭州市規劃局提交了一份2萬多人反對九峰垃圾焚燒發電廠的聯合簽名，以及52人要求對《完善稿》公示提出公證的申請。杭州市規劃局則出具了一份書面答復承諾將作回應。

不少村民還前往中泰街道辦試圖讓當地政府出面阻止該項目落戶。但隨著到訪村民日漸增多，“后來街道辦都幾乎沒人來上班了。”一位開面包車拉客的中泰下轄白云村村民黃師傅告訴《中國經貿聚焦》記者。

其間，當地媒體開始不斷發布關于這一選址地人煙稀少以及焚燒無害的信息。而顯然，這不是民眾所期待的應有解釋。

苦等回應的他們等來了5月7日車輛運輸測量儀器進村，“垃圾焚燒發電廠秘密開工”的消息，居民情緒變得激動。此后，接連有大量居民聚集到垃圾焚燒廠擬建地進行抗議。

9日，余杭區政府發布《關于九峰環境能源項目的通告》，表示在項目沒有履行完法定程序和征得大家理解支持的情況下，一定不開工，并會在項目前期，邀請當地群眾全程參與，希望廣大群眾不要再集聚。

但通告并未勸散人群。10日下午，有居民爬上鄰近的02省道和杭徽高速，造成車輛擁堵，警方隨后驅散抗議群眾，雙方發生沖突，導致39人受傷，還有警車被掀翻。次日凌晨，現場大部分人員散去，秩序基本恢復正常。12日，杭州警方通報說，事件中53名犯罪嫌疑人已被刑拘，另有11名違法犯罪嫌疑人主動投案。

“這個項目其實早就有了，”中橋村一位村干部告訴記者，“2012年四五月份時，一些村管村建的干部就接到了上面通知，要求統計九峰廢礦區（垃圾焚燒廠擬建地）周圍有多少住戶和農田，我們當時不知道是什么原因，但區里肯定已經知道。”他認為，“在這件事上政府做得實在太差”，如果一開始就主動進行解釋、宣傳和溝通，不是藏著掖著，而是認真及時回應老百姓的正當訴求，事態也不會發展到如此嚴重，“現在一鬧，政府公信力都沒了。”

可資佐證的事實是，早在2012年8月，杭州市九峰垃圾焚燒廠建設工作領導小組即已成立，由市發改委、環保局、規劃局等部門領導組成，時任杭州市委書記邵占維擔任組長。次年10月，項目公司杭州九峰環境能源有限公司成立，注冊資本金4.95億元，由杭州城投集團下屬的杭州熱電集團有限公司、杭州市環境集團有限公司和杭州路橋共同投資建設，同時委托杭州市城市規劃設計研究院開展選址論證報告編制工作。

選址疑問

在前述出租車司機黃師傅的帶領下，6月18日，《中國經貿聚焦》記者來到了焚燒廠擬建地——一處三面環山的山谷。眼前，柵欄鐵門緊閉，這里現還是杭州路橋的瀝青攪拌廠。在以查看購買礦石為由登記后，我們穿過廠區，在山坳的最里面，才看到九峰廢礦區。

周圍的青山已經被挖得裸露出黑灰色的巖石，幾輛鏟車和卡車散落在中間空地上，邊上還有數堆石料。并未看到任何動工的跡象。

對于選址此處的原因，此前據杭州市規劃局相關負責人介紹，“目前，西部片區只有一家垃圾焚燒廠，由于建設時間比較早、城西人口數量與日俱增，現在已處于超負荷狀態，處理能力跟不上城西區塊的垃圾產生量，且無地擴建。因此，急需新建一個垃圾焚燒廠。”而九峰是相對合適的一個位置，除該地塊外，已別無他選。該項目規劃總用地規模將為261.3畝。

4月25日，杭州本地媒體稱此地300米內只有25戶居民，5公里外才有樓盤小區。

但事實與此相去甚遠。黃師傅告訴記者，“與規劃的焚燒廠緊挨的就有4個村，包括南峰村、南湖村、中橋村和白云村，總人口約上萬人，其中，中橋村距離選址大概只有2公里。絕不是像媒體報道所說的‘人煙稀少。”

5公里外的中泰街道中心則更是人口聚集，樓盤小區林立。據悉，該地房價已達六七千元，新建商品房的廣告也隨處可見。規劃建設垃圾焚燒廠的消息影響了不少人的購房。在一處名為“新西湖小鎮”的大型社區，一位居民對記者大倒苦水，他耗盡積蓄買了這里的一套房子，前不久剛剛交房，“說起來就是一樁傷心事，現在想退也沒法退。”他還好心提醒記者，“有兩幢樓因為這事影響了銷售，開發商延遲交房，如果你買的是其中之一，趕緊可以去辦理退房，很多人都退了。”

讓當地居民憂慮的還有，距焚燒廠1公里左右就是中泰自來水廠，該自來水廠供應著中泰2.5萬人的生活用水；3公里左右就是被譽為臨安第一景的青山湖水庫。中泰也是遠近聞名的農業生態旅游地，是“中國竹笛之鄉”。當地有村干部對記者透露，由于擔心垃圾焚燒可能造成的污染，一些之前原本將要入駐的生態旅游投資項目，現在都已泡了湯。

垃圾焚燒廠到底應該距離居民點多遠？依照2008年9月4日環保部頒發的《關于進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》，

其對生活垃圾焚燒發電類項目的環境防護距離的評價要求是：提出合理的環境防護距離，作為項目與周圍居民區以及學校、醫院等公共設施的控制間距，作為規劃控制的依據。新改擴建項目環境防護距離不得小于300m。

同濟大學環境科學與工程學院教授趙由才在接受《中國經貿聚焦》采訪時則表示，項目周圍3-5公里范圍內都應該進行動遷，“至少方圓3公里范圍內應該清理，不應再有人居住。因為垃圾焚燒廠的影響范圍確實很大，至少5-10公里。但如此成本巨大，政府可能沒錢投入。”

就一些環保專家以國外部分垃圾焚燒項目往往就建在主城區，來證明對市民的威脅并不大，趙由才專門解釋道，這是因為上世紀60年代能源危機時，城市供暖成問題，同時隨著經濟高速發展，城市生活垃圾大量增加，因此像日本東京等城市的市政部門就在市中心建了一些垃圾焚燒廠來進行供暖。“這也和當時環保意識還不濃厚有關，放到現在肯定是不可能的。”

公開之難

垃圾焚燒發電廠讓民眾避而遠之的最重要原因，是其在焚燒垃圾過程中會產生幾十種有害物質，除了被熟知的氮氧化物等之外，最嚴重的就是強致癌物二噁英。

中泰垃圾焚燒項目對外承諾說將采用國內最先進的設備、技術和工藝，確保達到歐盟2000排放標準。

據本刊記者查閱相關資料，此前國內生活垃圾焚燒爐排放煙氣中污染物限值規定的二噁英排放的標準是1.0ng/Nm3。恰巧就在中泰事件發生后數天，5月16日，生活垃圾焚燒污染控制新標準發布，這一限值被提高至0.1ng/m3，與歐盟2000的標準持平。按規定，新建生活垃圾焚燒爐自2014年7月1日、現有生活垃圾焚燒爐自2016年1月1日起執行該標準。

換言之，在二噁英這項上執行歐盟2000排放標準，對于目前尚處于選址論證階段的中泰垃圾焚燒項目而言，僅僅是最基本的要求。

而對于接下來的環評等環節，杭州律師柯榮明最關注的問題是，其環境綜合評價能否達到應有要求。因為他向浙江省環保廳申請公開濱江垃圾焚燒發電項目環評報告全本，以及對浙江省環保廳提起行政訴訟，目前均以失敗告終。他擔心中泰垃圾焚燒廠會否走濱江的“老路”？

申請濱江垃圾焚燒廠環評信息公開同樣受挫的還有北京豐臺區源頭愛好者環境研究所（下稱環境研究所）的毛達。

2012年底，有傳言稱杭州濱江區要建垃圾焚燒廠二期項目，頗感恐慌的當地居民反映至該環保組織。2013年3月，環境研究所向杭州市環保局申請公開濱江生活垃圾焚燒發電項目環評報告及批復，焚燒廠污染物排放監測報告等。但都被杭州市環保局拒絕，其理由是環評審批權在浙江省環保廳，而非市局；排放檢測數據則在濱江區環保局的掌握范圍之內。此后，環境研究所分別提起了兩個行政訴訟，去年10月，法院以“被告對原告申請公開的政府信息不具公開義務”為由駁回其訴訟請求。今年6月，該所針對公開污染物排放監測報告的上訴再遭敗訴。

“我和柯榮明的遭遇顯示，不知道應該找誰申請公開環評報告？也不知道能不能得到環評報告全本？”毛達對《中國經貿聚焦》表示，“這實在是很荒謬。”

他提供給本刊記者的一份由NGO蕪湖生態中心等發布的《中國122座在運行垃圾焚燒廠信息申請公開報告》還顯示，2012年蕪湖生態中心在向相關省市區環保局對這些垃圾焚燒廠運行情況進行信息公開申請時發現：122座垃圾焚燒廠只獲得42座的排放監測數據；環保部門提供的監測信息不完整，其中能夠獲得二噁英監測數據的僅有10座垃圾焚燒廠；垃圾焚燒廠污染物排放超標屢見不鮮；環保部門落實信息申請公開效率低，程序復雜，有的甚至拒絕公開。

趙由才教授也認同，一些垃圾焚燒廠在實際運行中確實存在問題。“目前多數焚燒廠都采取BOT方式，由政府授予企業一定期限的特許專營權，政府補貼垃圾處理費。但因為地方財政問題，不少地方特別是地、縣級市拖欠垃圾處理費很嚴重，這導致一些焚燒廠不添置活性炭、石灰等環保原料，煙氣直排，造成嚴重污染。”

遍地開花

焚燒發電作為目前在衛生填埋之外另一主要的垃圾末端處置技術，近年來獲得了國家政策的強力扶持。

2012年國家發改委發布的《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》和國務院辦公廳印發的《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，都給了垃圾焚燒發電和固廢處理以利好信息。

這兩項政策的出臺，明確規定了國家扶持政策和可再生能源配額對于地方政府與電網企業在垃圾焚燒發電收購的相關措施，實現到2015年城市無害化處理率達80%。全國城鎮焚燒處理設施能力達到無害化處理總能力的35%，東部地區選用焚燒技術達到48%，全國日焚燒能力將達到約31萬噸。

垃圾焚燒發電同樣具有廣闊的市場“錢景”。據悉，政府補貼和高于普通電網的上網電價是其利潤的主要來源，趙由才教授介紹說，現在生活垃圾焚燒政府每噸補貼70元左右，上網電價為0.65元，高出普通上網電價0.25元，“上網這塊差額基本能夠維持其運營費用，剩下的政府補貼就是凈利潤。”

目前，全國建好的和已經接近建好的垃圾焚燒廠將近200座，在建的約300座，總計有500多座。垃圾焚燒廠的遍地開花，也與包括此次爆發沖突事件的杭州在內的各大城市正面臨的“垃圾圍城”之困密切相關。

杭州市區現有生活垃圾處理設施6座，其中4座焚燒廠分別位于濱江浦沿、余杭喬司、余杭倉前、蕭山犁頭金，兩座垃圾填埋場分別位于拱墅天子嶺、蕭山外六工段。

據杭州市城管委統計，近年來，杭州市區垃圾年增長率在10%上下，2013年，市區生活垃圾處理量達308萬噸，日均8456噸。2014年3月，最高日生活垃圾處理量已達10959噸。面對日漸增長的垃圾量，已經顯得力不從心。

盡管垃圾焚燒廠近年來在全國很多城市都遭遇了阻力，但趙由才教授認為，垃圾焚燒本身并不存在什么問題，技術已經很成熟，設備國產率在95%以上，“最關鍵的還是政府要舍得投入，包括選址要選在遠點的地方，或是對一定范圍內的居民進行動遷等，不應過多考慮縮短距離節省垃圾運輸成本。”

難題何解

而在更多環保人士看來，面對當前類似杭州這樣的困局，公共參與、公共博弈不可或缺，政府部門更應當考慮積極改革現有的立項體制，建立起更加公開、透明的公共事務決策機制，將更多的民意納入到公共項目的建設過程之中，從而避免此類事情再度成為引發社會矛盾的焦點問題。

毛達告訴《中國經貿聚焦》記者，信息公開至關重要，中泰事件的爆發首先就是因為信息公開不到位；其次，還需有讓公眾表達意見和質疑的渠道，然后官方要作出及時的回應，回應的同時也是其修正調整錯誤的過程。“政府要開拓些搜集意見的渠道，比如多開些研討會，讓不同利益相關方表達不同的意見，開放的態度是很重要的，這樣才能調動全社會力量最終達成共識。”

通過公眾參與程序來確定第三方機構也是必須的，而不能任由政府進行指定。補償機制同樣肯定需要，這樣才能抵減“鄰避效應”和體現公平原則。“其實杭州市城管委在自家網站就曾轉發過一篇‘垃圾焚燒四步原則的文章，提出‘沒有補償機制不燒，只是后來它又專門發聲明說不代表官方立場。”

此外，毛達建議，還應對現有運行中的100多座垃圾焚燒廠進行全面和徹底的體檢，找到問題并提出切實整改的方案。“如果不能坦誠面對，對這個行業的不信任將會繼續。”

6月18日，在中橋村村支書周建章的辦公室里，他對本刊記者承認“政府沒有將這個事情（公示垃圾焚燒廠項目和與民眾的溝通）充分考慮好”的同時，也表示，“項目肯定是要落地的”，目前在走包括環評、穩評以及和周邊居民的協商等法定程序。據悉，中泰“5·10”事件后，5月12日，余杭區就下派了工作組到中泰各村，做維穩工作，做該項目落地和推進的各項工作。

但一位村干部告訴記者，眼下多數村民的訴求是，垃圾焚燒廠污染必然存在，首先肯定是反對在中泰興建。如果一定要建，政府就要負責動遷。雙方差距不小。

“現在看起來似乎已經晚了，但這個焚燒廠的好戲可能還在后頭。”與記者一起聽聞了村領導的表態之后，出租車司機黃師傅看似非常沮喪，欲言又止地嘆道。