追問收容教育存廢

胡曉玲

6月中旬，黃海波因嫖娼被收容教育6個(gè)月，引發(fā)了社會(huì)輿論對(duì)收容教育制的再度關(guān)注。這項(xiàng)制定于上世紀(jì)90年代初專門針對(duì)賣淫嫖娼行為的行政強(qiáng)制措施，其條款本身的合法性在法律界產(chǎn)生了爭(zhēng)議。但撇開這些爭(zhēng)議不談，如果和《刑法》中輕微罪的量刑尺度相比較，收容教育6個(gè)月到2年的拘禁期太長，故而有修改或者直接廢除的必要，爭(zhēng)議雙方對(duì)此仍可以達(dá)成共識(shí)。

《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者恰在這期間，獲得了一份國際公益組織發(fā)布的權(quán)益報(bào)告，專門針對(duì)中國收容教育制度的執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，并公布了調(diào)研結(jié)果。這家長期關(guān)注亞洲艾滋病防治工作的公益組織，選擇與基于社區(qū)的性工作者健康服務(wù)和援助機(jī)構(gòu)合作，對(duì)北方2座城市的30名底層性工作者和1名執(zhí)法人員進(jìn)行了開放式問題的訪談，其中24人在匿名的前提下講述了被收容教育的經(jīng)歷，不少內(nèi)容都涉及嚴(yán)重的暴力執(zhí)法。

該組織基于這份調(diào)研結(jié)果，以及其參與國際艾滋防控工作的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為：中國的收容教育已經(jīng)背離了這項(xiàng)制度的初衷，不利于減少賣淫嫖娼活動(dòng)，當(dāng)然也不利于艾滋病防控。

“所有被收教人員在離開收教所后都重操舊業(yè)，收教所不僅沒有提供有效的職業(yè)技能培訓(xùn)幫她們擺脫這行，昂貴的收教費(fèi)用還令性工作者的經(jīng)濟(jì)狀況雪上加霜，不得不重操舊業(yè)。”

這份報(bào)告還顯示，部分地區(qū)的警方仍會(huì)因過于寬松的執(zhí)法自由度，向被收教者，尤其是女性性工作者要挾索取更高金額的賄賂。

收容教育如果不廢除或者修改，那么這份報(bào)告中闡述的情況無疑還會(huì)持續(xù)。

警方被指實(shí)施了強(qiáng)行拍照毆打

這份報(bào)告全稱為《“收容教育”：中國女性性工作者面臨的任意拘禁》，發(fā)表時(shí)間為2013年12月。報(bào)告中的調(diào)研訪談從2012年年底開始到2013年7月，為期約半年。接受調(diào)研的31人來自全國各地，大部分來自農(nóng)村，年齡段介于19至50歲之間，受訪的性工作者均在發(fā)廊、按摩房、洗浴中心等低檔性服務(wù)場(chǎng)所工作，也有站街的性工作者。

報(bào)告第二章介紹了性工作目前在中國的概況。其中談到，截至2009年的一份調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國有女性性工作者268萬，男性顧客2650萬。低檔場(chǎng)所的性工作者大多來自農(nóng)村和貧困地區(qū)，受教育程度低，男性顧客則以外出打工的農(nóng)民工居多。供需雙方形成的性交易市場(chǎng)十分繁榮。

報(bào)告稱，由于性交易在中國被界定為非法，并長期處于嚴(yán)重的社會(huì)歧視之下，這些受訪者常常遭受警察和當(dāng)?shù)亻e雜人員的騷擾，因此要獲取她們的信任并講述被抓捕、拘禁的經(jīng)歷，頗為不易。公益組織選擇與社區(qū)的性工作者健康服務(wù)組織合作。即便如此，由于受訪群體長期處于非法和隱蔽狀態(tài)，缺乏權(quán)利意識(shí)，對(duì)于自己的被收教經(jīng)歷通常選擇避而不談，即便遭遇權(quán)利侵害，也大多選擇沉默和忍受。在志愿者向她們普及相關(guān)法律知識(shí)后，受訪者才最終同意接受訪談。

記者看到，報(bào)告中當(dāng)事人陳述的警方執(zhí)法不當(dāng)，幾乎涵蓋了性工作者被抓捕、取證、審訊和收教的每個(gè)環(huán)節(jié)。

在足療店工作的林姐、47歲來自東北的靈靈都聲稱，警方當(dāng)時(shí)沖進(jìn)來，為了拍照留證據(jù)而強(qiáng)行扒了她們衣服。報(bào)告認(rèn)為，這侵犯了公民基本尊嚴(yán)，也不符合取證合理合法原則。并且所拍照片只能證明性關(guān)系發(fā)生，如果沒有證據(jù)證明金錢和財(cái)務(wù)交易，則不能認(rèn)定為賣淫嫖娼行為而進(jìn)行處罰。當(dāng)事人被帶到派出所或警察局后，如果不承認(rèn)賣淫嫖娼，還會(huì)遭遇警察的肢體毆打。37歲來自貴州的蓮姐、來自江西的艷姐和一名叫小草的性工作者都陳述了相似的經(jīng)歷。

一旦承認(rèn)賣淫，這些女性首先會(huì)被處以拘留或最高5000元的罰款。然后，是否送她們?nèi)ナ战叹屯耆删健叭我狻睕Q定了。

執(zhí)法隨意衍生出變相勒索

收容教育制度的出處，源自1991年第七屆全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》（下稱《決定》），其中第四條第二款規(guī)定：“對(duì)賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法制教育、德育教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為6個(gè)月至2年，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”

究竟怎樣才算惡習(xí)，各地并沒有統(tǒng)一規(guī)定，上海2004年提出，對(duì)第一次被抓的性工作者和顧客以拘留和罰款為主，只對(duì)患有性病以及第二次被抓的人才處以收容。記者就所能查閱到的資料來看，警方判定是否收教與收教多久的規(guī)范程度，與地方上的經(jīng)濟(jì)文明發(fā)達(dá)程度相關(guān)性很大。不過，由于國家沒有明確規(guī)定，初次賣淫嫖娼被收教者仍然不在少數(shù)。

深圳的劉先生就告訴《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，他此前沒有任何嫖娼案底，只是接受普通的按摩服務(wù)就被警方以嫖娼為由直接收教長達(dá)兩年。“我有足夠的證據(jù)確認(rèn)是因?yàn)橹昂彤?dāng)?shù)鼐降慕液诩m葛，他們故意拿這個(gè)設(shè)套整我。”劉先生說。他在行政復(fù)議被駁回后沒有再選擇訴訟，因?yàn)樗X得“欲加之罪”怕是很難打贏官司。

同樣是初次被抓到嫖娼的廣州潘先生要幸運(yùn)一些。2013年9月，因被收教6個(gè)月，他將官司一路打到了廣州二中院，耗時(shí)兩年。最終廣州二中院認(rèn)定，潘某存在嫖娼，但是沒有證據(jù)證明潘某存在多次嫖娼的惡習(xí)，公安機(jī)關(guān)收容教育決定證據(jù)不足應(yīng)撤銷。這是記者查閱到的唯一勝訴案例。

收容教育制度還存在更嚴(yán)重的濫用：變相打擊拆遷維權(quán)者、上訪者等群體。2013年1月，《南方人物周刊》即報(bào)道了一起拆遷釘子戶冼耀均被“無故”收教的案例。在沒有“捉奸”照片、沒有監(jiān)控錄像，也沒有DNA證據(jù)的情況下，冼耀均堅(jiān)決否認(rèn)嫖娼。僅憑一名性工作者的單方證詞，他在警方認(rèn)定的嫖娼日之后第41天被從家中帶走，并被處以兩年的收教決定。行政復(fù)議、起訴再上訴都被一一駁回。

這種“隨意”執(zhí)法的陰影帶給被收教者的恐慌無疑是巨大的，這種恐慌被換算成不計(jì)成本的“賄賂”也就不奇怪了。

前述調(diào)研報(bào)告中呈現(xiàn)了多個(gè)這樣的案例。46歲來自吉林的牛姐陳述：“我被警察抓了之后，我朋友趕緊托關(guān)系打聽我被哪個(gè)派出所抓了，找到這個(gè)所的所長花了3萬塊錢。多虧了我朋友找得及時(shí)，要是等他們把案卷遞上去就完了，花多少錢也出不來，我肯定被送收容。”來自四川的小楊說：“警察開始審問我的時(shí)候就說，我老板已經(jīng)找人了，讓我趕緊承認(rèn)，錄完口供交完錢就能放人。當(dāng)天晚上他說交1.5萬元就能把我放了，但是老板當(dāng)時(shí)沒找到那么多的錢。等到第二天的時(shí)候，警察就說要3萬了。老板找我的老鄉(xiāng)和幾個(gè)姐妹借了4萬5，給了警察3萬，1萬5是給幫忙找人的中間人的好處費(fèi)。”

報(bào)告中指出這種現(xiàn)象的背后，實(shí)際上暗示了公安和性產(chǎn)業(yè)之間復(fù)雜的利益鏈，而處于社會(huì)底層的性工作者無疑成為最底端，被剝削最嚴(yán)重的一環(huán)。

廣受詬病的收容教育自費(fèi)

很難令人相信的是，作為行政強(qiáng)制措施的收容教育是需要被收教者支付費(fèi)用的。而拘留所、監(jiān)獄和已經(jīng)被廢除的勞教所，都不需要自費(fèi)。

1991年的《決定》衍生出了1993年由國務(wù)院制定的具體《辦法》，即《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。其中第十四條規(guī)定：“被收容教育人員在收容教育期間的生活費(fèi)用一般由本人或者家屬負(fù)擔(dān)。”

前述劉先生對(duì)本刊記者坦言：“中國的收容教育所是全世界目前唯一需要‘囚犯掏錢的‘監(jiān)獄。”收教所被劉先生直接說成監(jiān)獄，是因?yàn)閯⑾壬H自體驗(yàn)的兩年收教生活，和正常監(jiān)獄毫無二致。

在他偷偷記錄并夾帶出收教所的日記中，記者看到，劉先生記錄了嚴(yán)格的作息時(shí)間，質(zhì)量欠佳的飯菜、第一次拿到手就沒有清洗異味撲鼻的監(jiān)服棉被、手工制作圣誕燈的勞動(dòng)，還有收教所內(nèi)小賣部昂貴的價(jià)目表。劉先生所在地區(qū)的收教所，當(dāng)時(shí)甚至沒有足夠的條件為患傳染病的被收教者提供隔離措施。兩年后他離開收教所時(shí)，為他得到的這些“收教所服務(wù)”支付了5000多元“解教費(fèi)”。

不過劉先生認(rèn)為，自己所在的收教所男中隊(duì)可能還算好的，“我知道收教所女中隊(duì)里的情況更艱難，因?yàn)楸皇战痰呐赃h(yuǎn)比男性多，幾無減期，所以條件更差一些。更重要的一點(diǎn)是，在風(fēng)化案中，女性被視為禍水，處罰和管理更嚴(yán)厲。”

劉先生的說法在前述報(bào)告中得到了部分證實(shí)。

報(bào)告受訪者稱，初進(jìn)收教所被要求一次性繳納1900元，包括6個(gè)月生活費(fèi)1200元和700元“被褥、監(jiān)服、臉盆”的購買費(fèi)。一名外號(hào)“河南姐”的受訪者說，被拘留時(shí)只帶了200元無法繳納這筆費(fèi)用，結(jié)果交錢的有饅頭和米飯，沒交錢如她只能吃窩頭。“一星期改善一次伙食的時(shí)候，人家有肉或雞蛋什么的我都沒有。”更尷尬的是，剛下組勞動(dòng)她就發(fā)現(xiàn)來例假了，她沒有錢買衛(wèi)生巾。“我就幫別的姐妹捏腿、干活，求她給我一包衛(wèi)生巾。”

關(guān)于收教所里需要自費(fèi)的生活用品，“紅姐”說：“一個(gè)洗潔精10元，其實(shí)外面就3元左右。我每次買東西都要花三五百元。到我出來的時(shí)候，我朋友一共給我打了6000多元都花完了。要是沒交生活費(fèi)，等出去的時(shí)候一起交齊才能出去。”

與此同時(shí)，這些女性被收教者要從事各種勞動(dòng)，包括包裝一次性筷子、折小紙袋、做布娃娃不一而足。一名叫小蘭的被收教者稱，一天工作大概9個(gè)小時(shí)，沒有報(bào)酬。收教所執(zhí)法人員海哥說，收教所管理人員在外面接活讓里面的人做，利潤百分百歸收教所。

這樣的收容教育讓被收教者最終受到的“教育”呈現(xiàn)為：“我感覺這個(gè)就是為了錢，什么改造，思想教育，都是假的。就是以政府的名義、執(zhí)法機(jī)關(guān)的名義來弄錢。”性工作者義姐說。

報(bào)告指出，收教所收費(fèi)，本身財(cái)政保障不足也是一方面原因。很多被收教者因?yàn)樨毨В瑹o法向收教所繳納費(fèi)用時(shí)，也只能由收教所承擔(dān)。2004年上海收教所被拖欠了治療費(fèi)和生活費(fèi)8萬多元。

收教存廢的法律爭(zhēng)議

2013年底勞動(dòng)教養(yǎng)被廢除后，當(dāng)收容教育進(jìn)入大眾視野時(shí)，輿論普遍認(rèn)為收容教育被廢除也是順理成章的。今年5月和6月，先后有108名和40余名法律學(xué)者、律師、公益人士聯(lián)名向全國人大常委會(huì)去信，建議廢除收容教育。原全國人大常委會(huì)法工委研究室副主任郭道暉、北京大學(xué)法學(xué)教授張千帆、清華大學(xué)社會(huì)學(xué)教授郭于華等都在108人聯(lián)名信上署名。他們建議的理由是收容教育違反了《立法法》、《治安管理處罰法》、《行政處罰法》和《憲法》精神。

在這些呼聲獲得廣泛輿論支持時(shí)，另一些法律界人士卻提出了法理上的爭(zhēng)議。雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于1991年的《決定》究竟是不是法律。張千帆認(rèn)為，1991年的《決定》不是法律。“并非所有人大通過的都是法律。一部法律的出臺(tái)程序和決定的出臺(tái)程序是不一樣的，而且法律通常有長期的規(guī)劃。因此1991年《決定》不是法律，不能作為國務(wù)院出臺(tái)實(shí)施辦法的依據(jù)。”

《立法法》第八條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰相關(guān)事項(xiàng)只能制定法律。由于《決定》不是法律，因此其中規(guī)定收容教育的第四條第二款無效。《立法法》第九條又補(bǔ)充說：第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。張千帆認(rèn)為，1991年《決定》不是法律，也不能授權(quán)國務(wù)院先行制定條例，規(guī)定收容教育制度。

而反對(duì)者則認(rèn)為，同樣是《立法法》，第七條中提到“在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改”，上海一位法律界人士就認(rèn)為，1991年《決定》符合這第七條，屬于《刑法》的單行規(guī)定，和法律有同等效力。

至于是否違反《治安管理處罰法》也和《決定》是否是法律有關(guān)，如果《決定》是法律，那么它和《治安管理處罰法》同階并行，如果不是，那么《治安管理處罰法》位階高于《決定》，應(yīng)從前者而棄后者。

再論其是否違反《行政處罰法》，張千帆教授認(rèn)為，《行政處罰法》第九條規(guī)定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。《決定》不是法律。而反對(duì)者認(rèn)為，收容教育不屬于行政處罰，而屬于行政強(qiáng)制措施，2011年的《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的措施總類中包含了“限制公民人身自由”。

最后對(duì)《憲法》的爭(zhēng)議。《憲法》第37條規(guī)定，公民人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。反對(duì)者稱，收容教育屬于行政強(qiáng)制措施，本身就不是逮捕，所以不違反《憲法》。對(duì)此，支持者卻說，收容教育和《憲法》的這一條款精神相違背。

但撇開上述法理爭(zhēng)議，那名代表反對(duì)意見的法律界人士也同意，收容教育制的制定時(shí)間較早，6個(gè)月到2年的收教期也確實(shí)過長。在聽聞?dòng)浾呙枋隽耸杖萁逃龍?zhí)行中大量弊端后，他也同意可以廢除或者修改。

前述報(bào)告在末尾指出，收容教育最初的目的，是提供職業(yè)和道德教育，使被收容者改變行為。但是全球來看，沒有證據(jù)表明拘禁從事性工作的婦女，能夠阻止她們從事性工作。被關(guān)押和懲罰的風(fēng)險(xiǎn)使性工作者轉(zhuǎn)入地下，更難獲得艾滋病有關(guān)服務(wù)，削弱了艾滋病防控效果。

收容教育存廢，立法決策機(jī)關(guān)當(dāng)思之。