水環境紅線劃定技術與管控措施初探

(環境保護部環境規劃院/國家環境保護環境規劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012)

根據黨的十八屆三中全會關于劃定生態保護紅線的戰略部署[1]，環境保護部提出建立國家環境質量安全底線這一生態保護紅線體系[2]。當前中國所面臨的環境形勢極其嚴峻，環境質量與公眾對健康的訴求嚴重脫鉤，嚴重影響到國家和社會穩定，國家環境質量安全底線的提出是落實環境保護基本國策、解決當前最嚴峻環保形勢的迫切需要，是實施最嚴格環境保護制度的重要尺度和建設生態文明、美麗中國的環境最低保障線[3-4]。國家水環境紅線作為環境質量安全底線體系的三大要素之一，是其非常重要的組成部分，開展國家水環境紅線劃定和實踐工作刻不容緩。

1 國家水環境紅線的內涵和特征

1.1 概念與內涵

國家水環境紅線是指基于水環境功能敏感性及重要性評價結果，劃定水環境紅線控制單元，并設立相應的環境質量目標、污染物排放控制目標和風險管理要求。水環境紅線是一個空間格局與數量限制相結合的管控制度，空間格局是數量限制的依據，數量限制是空間格局的支撐。

按照管理對象和領域，水環境紅線包括紅線空間界定和水環境質量達標、水污染物排放和水環境風險管控等管理要求。紅線控制單元與空間界定指根據水環境系統敏感性和重要性評價結果，識別需要特別保護或治理的空間區域，也即明確水環境紅線的空間區域。而水環境質量達標主要指水質達到水環境功能區要求。水污染物排放控制是指根據水環境功能區要求確定適用的污染物排放標準，并且全面完成減排任務，有效控制和削減水污染物排放總量。水環境風險防范是指建立水環境與健康風險評估體系，完善水環境風險管理措施，健全水環境事故處置和損害賠償恢復機制，推進水環境風險全過程管理。

1.2 紅線特征

水環境紅線一旦劃定以后，具有保護性質不改變、環境質量不降低、空間面積不減少的特征。水環境紅線劃定以后，區域內的水環境保護性質不予進行改變；對紅線以內水環境質量較好的地區應維持現狀不降低，對水環境質量差的地區應開展治理，提高水環境質量；紅線的空間面積必須保證不予減少。

水環境紅線與目前的水資源紅線密切相關。從空間格局上，水環境紅線很大程度上依據于水資源紅線中的水功能區劃。從數量限制角度，水環境紅線中的污染物排放總量、水環境質量控制都直接與水資源紅線中的允許納污量相關。同時，在水資源開發中，也要對江河劃出最小生態基流，對湖庫劃出最低生態水位或生態蓄水。

2 國家水環境紅線劃定技術方法

2.1 劃定流程

國家水環境紅線劃定的過程應當遵循系統性、協調已有區(規)劃及各類保護地邊界、按照國家-省-市分級劃定、強制執行和適時動態調整的原則。國家水環境紅線劃定的技術流程包括：水環境紅線評價單元確定；評價單元的敏感性和重要性分析；紅線空間識別與確定；水環境紅線管控措施制定；水環境紅線劃定成果集成。如圖1所示。

圖1 國家水環境紅線劃定流程

2.2 技術方法

收集流域內水(環境)功能區劃、地形、水系和行政區劃、斷面(點位)分布、排污口分布、污染源分布、水質監測斷面(點位)數據，作為確定水環境紅線評價單元的基礎。

2.2.1 評價單元的確定方法

水環境紅線的評價單元由陸域和水域兩部分組成的空間管理單元，水域為水(環境)功能區的水體范圍，陸域以水體中的水(環境)功能區為依據，按照以水定陸原則，確定水(環境)功能區對應的陸域范圍。劃定評價單元的目的是建立水(環境)功能區與陸域之間的對應關系，識別影響水(環境)功能區的責任區域，作為水環境質量紅線劃定的基礎單元。

確定水域范圍。水域范圍的確定是評價單元的范圍

確定的基礎，可以參考所在區域的水(環境)功能區劃的成果；也可以根據上下游的水(環境)功能區位置或環境狀況，經過適當合并、整合后形成。主要包括了流域、水系、水體、水體長度/面積、水功能區類型、控制斷面等信息。

確定陸域范圍。應用ArcHydro水文工具的相關命令劃分水(環境)功能區的匯水區域(分水嶺)。首先按照“地表徑流在流域空間內從地勢高處向地勢低處流動，最后經流域的水流出口排出流域”的原理，確定水流方向。根據“流域中地勢較高的區域可能為流域的分水嶺”等原則，確定集水區匯水范圍，并將其轉化為矢量格式。針對水(環境)功能分區中的每個河段，逐一判斷相關的匯水區域(大于等于一個)，將其合并為一個區域，即對應水(環境)功能分區河段的陸域范圍。

2.2.2 評價單元的敏感性、重要性評價方法

以地表水環境的自然保護區、飲用水源保護區、漁業用水區、工業用水區、景觀娛樂用水區、農業用水區、過渡區和混合區等8類環境功能區為基礎，按照功能區的敏感性評價(見表1)和不同水(環境)功能區可能存在的不同水體類型水質保護的重要性評價(見表2)，確定水環境紅線的評價分級體系，從而為水環境紅線區識別提供依據。

表1 水(環境)功能區的敏感性評價表

表2 水(環境)功能區可能存在的不同水體類型的重要性評價表

2.2.3水環境紅線識別

一般情況下，將高度敏感或高度重要的評價單元劃定為水環境紅線區，主要包括：功能為自然保護區(含珍貴魚類保護區)、飲用水源保護區、源頭水、景觀娛樂用水區(與人體直接接觸的天然浴場、游泳區等)、水質持續為Ⅰ類和Ⅱ類的水陸評價單元。

同時，目前階段將非高度敏感或高度重要的評價單元劃定為非水環境紅線區。中度敏感或中度重要的評價單元，包括：在漁業用水區(不含珍貴魚類保護區)、工業用水區、景觀娛樂用水區(與人體非直接接觸的)、農業用水區的水(環境)功能區的水陸評價單元中，如果人為污染導致水質未達到功能區目標要求、河道生態流量較難保障的評價單元。一般敏感或一般重要的評價單元主要為不屬于上述兩種情況下的漁業用水區、工業用水區、景觀娛樂用水區、農業用水區等功能的水陸評價單元，以及過渡區和混合區的水陸評價單元。

3 國家水環境紅線管控措施

3.1 水環境質量目標要求

水環境紅線區質量達標是區域水環境質量達標考核的重點。水環境紅線區質量目標首先應遵循現狀底線的原則，即紅線控制單元范圍內的控制斷面和各水(環境)功能區應以現狀水質為底限，不能突破。

3.2 水污染物排放控制要求

水環境紅線區嚴格實施污染物排放總量控制，執行基于水質目標的水污染物排放標準(必要時，應嚴于國家、行業制定的污染物排放標準中相應水污染物特別排放限值)。以區域水環境容量參考確定水污染物排放量，統籌水環境容量資源，科學制定區域減排指標，并最終確保目標總量控制在水環境容量以下。

3.3 水環境風險管理要求

建立水環境紅線區的風險源數據庫。將水環境紅線區作為優先風險防范區，按照相應區域環保要求開展污染風險防范工作。將工業園區、危險化學品和危險廢物儲存區、核能利用廠區等安全防護距離內的區域，作為重點水污染風險防范區，禁止居民點布設、人群聚集和居民生活，加強水環境監控預警。將這些區域的直接影響區作為一般水污染風險防范區，限制大規模人群聚集、居民建設用地開發和醫院、學校等敏感目標布設。

4 實施國家水環境紅線管理的建議

4.1 確立水環境紅線管理的法律地位

確立國家水環境紅線管理的法律地位，完善水環境紅線管理相關保障制度。水環境紅線劃定后，應根據其內涵和定位，以現有的生態環境保護法律法規體系為基礎，深入研究現有法律法規的缺失，逐步建立完善《水法》和《環境保護法》，以法律保障水環境紅線的強制性。立法對象包括了水污染物排放標準、水環境質量及水環境總量目標等等。此外，水環境紅線要跟政府考核制度、環境影響評價制度、環境準入制度、環境總量控制制度、排污權有償使用和交易制度、生態補償制度等結合起來，僭越水環境紅線的在建項目應不予通過或實施流域限批。

4.2 開展水環境紅線劃定的應用研究

開展國家水環境紅線劃定的應用研究，為國家實施環境管理戰略轉型提供基礎支撐。依據水環境紅線劃定技術導則，首先確定涵蓋陸域和水域兩部分的水環境紅線空間評價單元，分單元開展水環境敏感性、重要性評估，基于評估結果劃定水環境敏感區域和重要區域，并進一步通過GIS空間疊加技術識別出國家水環境紅線區。

4.3 實施水環境紅線管理制度試點

選擇一批在水環境管理上具備先行條件的地區，實施水環境紅線管理試點工作，并對紅線管理探索實踐進行跟蹤評估，豐富環境紅線管理的應用實踐。水環境紅線管理在我國還處于初步探索階段，在城市環境總體規劃中得到了部分應用，下一步建議結合環境功能區劃[5]工作和城市環境總體規劃工作[6]，將水環境紅線中關于水環境質量目標要求、水污染排放控制要求和水環境風險管理要求的內容納入進來，深化城市環境總體規劃中以水環境紅線進行管理的試點應用。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.北京：人民出版社，2013.11.

[2]李干杰.生態保護紅線：確保國家生態安全的生命線[J].求是，2014，02

[3]王金南，吳文俊，蔣洪強等.關于建立環境紅線管理制度的若干思考[J].重要環境決策參考，2013，9 (16)：1-39.

[4]王金南，吳文俊，蔣洪強等.構建國家環境紅線管理制度框架體系[J].環境保護，2014，42，(2-3)：26-29.

[5]王金南，許開鵬，陸軍等.國家環境功能區劃制度的戰略定位與體系框架[J].環境保護，2013，41，(22)：35-37.

[6]張令.環境紅線相關問題研究[J].現代農業科技，2013，(11)：247-249.