生態經濟城市建設的SWOT分析與策略研究
——以粵北山區韶關市為研究樣本

(中共韶關市委黨校，廣東 韶關 512026)

本文以粵北山區韶關市為研究樣本，試圖解決山區生態經濟城市建設中的發展模式、體系構建等諸如此類的理論與現實問題。

1 對生態經濟城市建設的理性考察

“生態經濟城市”的概念雖然出現在現代，但與之相關的“生態城市”、“生態經濟”等理念卻在上世紀60年代就已體現出來。馬修·卡恩認為，城市在經濟高速發展階段，用經濟增長來對抗城市蔓延，處理城市經濟發展與生態環境的矛盾[1]。鈴木博明則進一步認為，應建立一個以城市為本的決策支持系統，為城市提供使其具備更綜合發展能力的方法和工具，更好地指引生態經濟城市的發展[2]。

城市本身就是一個復雜的生態經濟系統，包括城市生態、經濟和社會三個子系統，即以城市生命系統和城市環境之間的物質流、能量流、信息流為主要環節的生態系統，以生產、流通、分配、消費為主要環節的經濟系統，以人的數量、結構、素質和人的經濟社會活動為主要環節的社會系統。這三個系統之間通過物質循環、能量流動和信息傳遞形成一個動態平衡與協調發展的功能整體，即生態經濟城市，是城市現代化的重要標志，如圖1。按照世界銀行東亞與太平洋地區可持續發展總局局長狄福安觀點，生態經濟城市是經濟發達和生態友好的城市，是一種促進環境和經濟可持續的城市發展的新型模式。生態經濟城市的內涵，與目前流行的“綠色城市”、“生態城市”、“低碳城市”等概念相比，具有更豐富的內涵和更多樣的衡量標準[2]。

圖1 生態經濟城市動態系統構成

首先，生態經濟城市不僅是和諧的，而且是可持續的。這是生態經濟城市建設的最重要目標。傳統城市發展模式過分注重經濟的粗放型增長和城市規模的過度擴張，忽視了作為一個復合系統而存在的經濟、生態與社會系統之間的協調與平衡，造成了一種高消耗、重污染、低效益的發展狀態。建設生態經濟城市正是人類基于傳統城市發展模式的反思而作出的一種理性選擇，它將城市經濟、城市社會與城市生態置于和諧與可持續的視野之下，不僅強調對生態系統的保護，而且強調將生態理念置于城市經濟、城市社會系統運行的全過程，形成城市經濟、社會與生態相互支持、協調運轉的局面，提高城市的經濟質量、生活質量與生態質量。

其次，生態經濟城市并不單純的強調生態保護，而是將生態經濟發展作為推動城市建設的主要力量。城市的發展過程，實質上是一個城市經濟、社會和生態再生產的過程，而這三種再生產過程之間能否建立一種相互推動、協調運行的關系，成為生態經濟城市建設的關鍵。城市的發展必然要以經濟的再生產為基礎，而經濟的發展又必然要從生態環境中獲取物質和能量，以滿足社會的再生產過程；同時在經濟再生產和社會再生產的過程中又必然向周圍環境排放生產和生活廢棄物。傳統城市發展的問題正是在于這兩種再生產過程破壞了生態再生產，最終導致三種再生產過程的全面失調甚至混亂。問題的關鍵不在于城市經濟生產過程本身，而在于這種生產過程以什么樣的方式來展開。旨在實現經濟生態化、生態經濟化和生態系統與經濟系統之間的協調發展的生態經濟，自然成為解決這一問題的關鍵。

再次，生態經濟城市強調以實現城市經濟、社會和生態整體效益的最大化作為城市建設的根本目的。生態經濟城市建設強調以生態經濟建設為中心以及城市經濟運轉和資源利用的高效性。這種高效性的要求在宏觀上體現為經濟發展方式的轉變、合理的產業政策和產業結構以及高效運行的生產與控制系統等；在微觀上體現為高新技術的應用、較高的生態人文素質等。可以看出，生態經濟城市建設并非單純的強調經濟效益，而是力圖實現經濟、社會和生態效益的最大化。從三者關聯的角度來看：第一，城市生態環境保護得越好、生態資源培植得越快，生態產業鏈的寬度與長度就越延伸，就越有利于生態經濟的發展，城市居民的整體生活質量就越高；第二，生態經濟發展得越好，城市整體經濟發展就越合理、越穩定，與城市生態、城市社會系統的協調性就越大，可持續發展的能力就越好；第三，城市人文素質越高、相關法律法規及產業政策越完善，現代城市文化的內涵也就越豐富，從而為生態環境的保護和生態產業的發展提供強大的社會支撐。

面對城市發展中不斷凸顯的生態環境壓力，世界各國都在探索城市發展的新模式。在這方面，歐美國家的一些城市起步較早，并出現了一系列較為成功的典范，也包括亞洲的日本和南美的巴西等國家城市。相比之下，我國把生態經濟城市作為一種城市發展模式提出來是近幾年來的事。一些城市不斷提出生態城市、園林城市、花園城市、環保城市等建設口號，并采取了一系列的城市園林綠化措施，試圖表明一種新的發展理念。但不可否認的是，這些口號或措施，與作為城市未來發展方向的生態經濟城市相比還有相當的差距。從生態經濟城市建設的具體實踐來看，仍存在諸多問題和制約因素有待解決。其一，生態資源普遍短缺，且培植和再造不足，使生態城市建設與生態產業發展受到限制。傳統城市發展過程中，由于過多注重經濟建設的總量而使環境透支不斷加重，生態赤字日益嚴重。其二，傳統城市發展因生態觀念與生態意識的嚴重不足，在城市規劃中沒有體現前瞻性，即沒有將生態思想貫穿到城市發展的遠景規劃之中。這種城市發展戰略上的失誤，給現代生態經濟城市建設留下了許多難以彌補的遺憾。[3]其三，城市化的無序擴張，使人口、資源、環境等方面的結構性矛盾日益突出，連鎖性的污染越來越嚴重，污染的速度和范圍呈擴張之勢。其四，城市自身發展中的交通運輸問題也給生態經濟城市建設帶來了壓力，如汽車尾氣排放過多、交通擁堵等，這一狀況在大城市尤其是特大城市最為嚴峻?；诖耍鷳B經濟城市建設雖然是未來城市發展的主要方向，但在具體建設過程中必須充分考慮到自身的實際狀況并據此選擇合適的戰略策略和發展路徑。

2 韶關市生態經濟城市建設的SWOT分析*以下相關分析數據均來自于韶關市統計局：《韶關市2013年國民經濟和社會發展統計公報》，2014年3月。

韶關市是廣東省的北大門，北接湖南，東鄰江西，是粵北政治、經濟、文化中心和交通樞紐。韶關市現轄3個市轄區，5個縣、代管2個縣級市，總面積約1.8萬平方公里，戶籍總人口約326萬。其中市區面積2856平方公里，常住人口約100萬。作為全國首批六個生態文明建設試點地區之一和廣東省的生態發展區，韶關在生態經濟城市建設方面擁有較好的自然地理和社會經濟條件。根據SWOT分析方法，對韶關生態經濟城市建設面臨的優勢(Strengthens)、劣勢(Weakness)、機遇(Opportunities)和挑戰(Threats)進行分析，不僅為韶關生態經濟城市建設提供策略依據，而且為其它類似地區的生態經濟城市建設提供借鑒。

2.1 韶關生態經濟城市建設的優勢(Strengthens)

(1)空間區位與交通優勢。韶關是粵湘贛三省交界之地，自古以來就是嶺南對接北方的重要陸上通道和關口，也是粵湘贛交界地區的商品集散中心，其空間區位與交通優勢十分明顯。韶關市是廣東省規劃發展的六大都市區、九個區域性中心城市之一和省域副中心城市，公路、鐵路、水路縱深條件較好，目前建成和在建的有京港高鐵、京廣鐵路、贛韶鐵路、京港澳高速公路、廣樂高速公路、韶關環城高速公路、韶贛高速公路、韶關港等。作為珠三角的腹地和泛珠三角的后花園，與周邊地區的功能分工和互補性日益明顯。韶關既是華南地區重要的生態屏障及水源和能源的供應地，也是粵港澳輻射內陸腹地的“黃金通道”，成為眾多傳統產業轉移和新興產業發展的首選之地。

(2)生態資源較為豐富，生態產業基礎雄厚。韶關市屬中亞熱帶濕潤型季風氣候區，氣候宜人。雨量充沛，熱量充足，森林覆蓋率達73.3%，是當今世界上同緯度地區森林綠化最好的地方之一。韶關是全國重點林區，廣東用材林、水源林和重點毛竹基地，被譽為華南生物基因庫和珠江三角洲的生態屏障；生態旅游資源豐富，有“世界地質公園”丹霞山、乳源南嶺國家森林公園、車八嶺國家自然保護區等著名生態旅游景區。此外，韶關的水能蘊藏量達178萬千瓦，占全省水能資源總量的20%左右，現有南水、楊溪、樂昌峽等一批水電能源供應基地。良好的自然環境和豐富的自然資源，使韶關擁有雄厚的生態產業基礎，特別是韶關市生態文明建設起步較早，生態經濟發展已取得初步成效，為韶關生態經濟城市建設提供了獨特優勢。

2.2 韶關生態經濟城市建設的劣勢(Weakness)

(1)產業結構不盡合理，產業轉型升級難度較大。2013年韶關市三次產業結構為13.0∶42.4∶44.6，雖然這一比例較往年有所改善，但第三產業發展明顯不夠，且在第三產業內部產業層次比較低，尤其是高附加值的服務產業發展滯后。特別是在第二產業內部，幾大支柱產業中大部分都是傳統工業產業，并且主要集中在機械、冶金、能源等領域，技術含量比偏低，大部分面臨著節能減排、改造升級的任務和壓力，高新技術的新興產業發展不足。

(2)縣域經濟發展明顯滯后?？h域經濟落后一直是制約韶關整體經濟發展和人民生活水平提高的一大瓶頸。2013年韶關市區生產總值510.7億元、增長11.9%，占全市生產總值的49.4%，人均生產總值5.05萬元；縣域生產總值522.4億元、增長13.2%，占全市的50.6%，人均生產總值2.79萬元。和廣東省同類山區市相比，韶關縣域經濟的比重平均低于它們兩位數?？h域經濟的滯后，使韶關市作為粵北區域中心城市的輻射功能受到制約。

(3)韶關作為廣東省的老工業基地，一方面，城市自身建設滯后，城市結構不完善，作為核心城市的外部功能未能有效發揮。另一方面，傳統高耗費高污染的企業還有一定基礎，既對現有環境造成損害，又給未來環境帶來風險。因此，無論是在城市建設還是在環境保護方面，韶關歷史欠賬還比較多。

2.3 韶關生態經濟城市建設的機遇(Opportunities)

(1)生態文明建設已被提到了與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“五位一體”的高度，生態經濟發展是大勢所趨，生態資源的價值也將被深度挖掘與提升，一系列有利于生態經濟城市建設的體制機制、產業政策、財政稅收政策等更加有利于韶關市發揮自身的資源優勢。

(2)韶關市既是全國首批六個生態文明建設試點地區之一，又是廣東省的生態發展區，確定了主體功能定位、明確了發展方向，各種生態補償機制及鼓勵引導機制將會更加健全。

(3)生態旅游日益成為人們休閑享受的重要方式，韶關所具有的豐富的旅游資源和日益完善的旅游服務與設施，使韶關生態經濟城市建設的空間更為廣闊，承載力更加深厚。

(4)韶關市“十二五”規劃已將提升特色工業、培育環境友好型產業、發展現代農業和現代服務業等生態型現代產業作為優化產業結構的突破口，并在節能減排上實施了一系列積極有效的政策措施。

2.4 韶關生態經濟城市建設的挑戰(Threats)

(1)經濟發展與環境保護的矛盾需要破解。韶關是廣東省的欠發達地區，如何增加經濟總量始終是擺在韶關人面前的重大任務。而作為生態功能區，韶關的生態系統功能將受到越來越嚴格的保護。目前，韶關是珠三角產業轉移的重要目的地，在產業轉移的過程中，必然伴隨污染轉移的風險，在工業快速發展的同時必然增加了污染負荷，產業轉移與保護生態環境的矛盾將凸顯。

(2)歷史遺留的環境污染問題亟需解決。韶關是廣東省乃至全國有名的金屬礦山集中地區，但是目前礦山及其周邊地區的生態環境遭到嚴重的破壞，其中有些礦山長期非法民采和尾礦不合理的堆放，造成礦產資源無法綜合開采利用、植被消失、生態毀壞等問題，同時還引發了滑坡、水土流失等地質災害。污染治理、土壤改良和生態修復需要大量資金投入。同時，作為老工業基地，韶關傳統的資源密集型產業比重大，許多經濟支柱行業大都是資源消耗大、污染物排放強度大的行業，致使全市經濟增長很大程度上靠持續消耗大量資源，排放高強度的污染物為支撐。

(3)在生態發展區域和限制開發區域實現工業化和城鎮化、引導人口遷移和人與自然和諧發展，還是一個重大的難題。建設生態經濟城市、摒棄傳統的工業化模式，在理論上和實踐上都還是一個世界性的難題[4]。

3 韶關市生態經濟城市建設的策略選擇

生態經濟城市通過城市生態、經濟與社會系統的動態協調，形成一個生態高度有效保護、經濟良性高效發展、人與自然和諧相處的整體功能系統，代表了現代和未來城市發展的方向。韶關市加快生態經濟城市建設符合了這一發展潮流和趨勢。根據前文對韶關市生態經濟城市建設的優勢、劣勢、機遇和挑戰的分析，韶關市生態經濟城市建設必須依據自身具體情況選擇合適的發展戰略策略，通過對現有生態環境資源的保護并采取有效的保障措施，在發展模式和產業體系上拓展新的道路和更廣闊的空間。

3.1 發展模式設計

在充分考慮韶關歷史進程、資源特點、基礎設施、產業發展以及人口與城鎮分布狀況等的基礎上，結合粵北區域中心城市打造和廣東省生態功能區發展，在韶關生態經濟城市發展模式設計上，筆者認為應采用“點式輻射發展模式”。即以韶關市區作為“點式輻射”的核心區，以市轄武江、湞江、曲江三個區作為基本輻射區域，也即韶關生態經濟城市區，再以此區域為中心輻射到其它七個縣(市)，充分彰顯生態經濟城市區與縣域經濟的輻射與互補效應。這一城市發展模式的實現需要通過構建一個階段性的發展模式框架來完成[5]。

第一，極點發展模式。韶關市是經濟欠發達的山區城市，在生態經濟城市建設初期適合采取這一發展模式。即以韶關主城區為核心，并選擇市轄區和少量郊區經濟重鎮進行重點開發，使之成為區域經濟發展的增長點或增長極，充分發揮其聚集和輻射作用從而帶動郊區發展。此時其它區域則應以保護生態環境、培育生態資源為主，適當發展生態旅游、生態農業的綠色產業。第二，點軸發展模式。在生態經濟城市發展有了一定的基礎以及生態經濟產業有了較大提高的時候，生態經濟城市建設便轉向點軸開發模式。即沿路、沿江選擇重點發展軸線，并與縣城相連接，培育一些新的增長點或增長極，逐漸形成點線面相結合的立體交叉結構，既可推動韶關城市化進程，又可促進區域經濟一體化。第三，在生態經濟城市基本形成體系并取得顯著成效后，應采取網絡發展的模式。此時，生態經濟城市已具較大規模，生態產業體系日臻完善，其與整個區域發展的關聯度極高，輻射與互補效應充分顯現。這三個發展階段及發展模式相互銜接、相互促進，最終把韶關建成一個現代生態經濟城市。

事實上，生態經濟城市發展具有很強的區域性。這種區域性具有兩方面的含義：一是生態經濟城市不同于傳統意義上的城市建成區，而是一種“區域城市”，它既是這個區域經濟社會發展的中心，擔負著經濟增長極和增長點的任務，同時又要輻射和拉動周邊區域的發展；二是指生態經濟城市必須融入區域之中，它既要從區域中不斷地獲取資源、發展城市經濟，又要參與區域自然界的物質循環，使城市處于良好的新陳代謝狀態，保持旺盛的活力[6]。因此，孤立的城市是無法生存和發展的，發展模式的設計必須體現出整體性、互補性、動態性和開放性等特點。

3.2 運行體系構建

(1)建設高效的城市生態經濟體系

城市的經濟功能是推動城市發展的根本動力和整體功能優化的基礎。在生態經濟城市的建設中，城市經濟的發展必須突破傳統發展模式，運用生態規律和經濟發展規律和各種技術創新手段，實現集約型、循環型和生態型的轉向，體現出更快的發展速度和更高的發展質量。按韶關的實際情況，首先應發展多種城市生態產業，產業結構由單一向多元轉變，增強城市的綜合發展能力。在城市生態工業方面，既要大力發展融高新技術、資本、知識、生態為一體的循環型新興產業，如綠色車輛工業、清潔能源工業、旅游產品制造、生物制藥等，同時又要加強對傳統產業的生態化改造，如加快鋼鐵制造、有色金屬冶煉、建材制造等行業的生態化轉型并重點監督。為了提升產業聚集效應、產業質量和競爭力，韶關市要以配套互補、合作銜接為原則加強生態工業園區建設，并對傳統工業園區進行改造升級。同時建設集中供能設施和環境基礎設施，積極推進粵北危險廢物處理處置中心建設。其次，要以資本和技術投入為主，發展都市農業。韶關生態農業發展基礎較好，但作為生態經濟城市建設的一部分，都市農業是一種更高的農業發展階段，更加突出農業的經濟功能、休閑功能和文化功能。如城市精細化農業、城市休閑農業等。再次，加快城市生態服務業建設。城市生態服務業所具有的高效益、廣就業等特性，決定了其在生態經濟城市建設中的重要地位。根據韶關所具有的資源和區位等優勢，應重點加強旅游景區、會展園區、科技園區、物流園區和特色街區規劃建設，引導和支持服務業集聚發展。

(2)建設優美的城市生態環境體系

是否具有優美的生態環境是生態經濟城市建設的基礎和重要標志之一，資源供應與調劑能力強、自然環境良好、居住環境優美、空氣新鮮、污水垃圾及時處理等是其具體表現[7]。根據韶關實際情況，應在以下幾個方面重點開展工作。首先，城市生態環境與周邊環境的關聯度極高，因此韶關應大力推進生態功能區建設。按照國家、省主體功能區規劃的要求，根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將全市的國土空間劃分為重點開發、生態發展和禁止開發三類主體功能區。其次，加強韶關城市空間結構的生態調控。韶關作為老工業城市，城市結構和生態功能相對紊亂也缺乏特色。因此，一方面對于舊城區按照生態城市理念加強改造升級，完善城市綠化系統，充分彰顯舊城的生態理念和歷史文化特色；另一方面在疏通老城時積極提升外圍，拓展新城區并嚴格按照生態城市的規劃合理布局。再次，加強水資源的保護與可持續利用。水資源的安全與利用既是環境問題也是社會問題。一要科學用水，循環利用；二要優化配置水源，嚴格保護水源；三要防治水污染，加強監測。此外還要加強城市固體廢棄物的治理和綜合利用。

(3)建設文明的城市生態社會體系

城市歸根到底是人生活的社會，生態經濟城市中生態、經濟系統最后還是以人所處的社會系統為循環交流的核心。因此，城市社會系統中人們的思維方式、生產方式、生活方式等是生態經濟城市建設的靈魂和核心。在思維方式上，加強城市生態文化的培育，實現思維方式的生態化。加強生態文化的宣傳教育，通過綠色校園、綠色社區、綠色園區、生態展覽等生態文明活動，從價值觀、道德觀的層面讓人們意識到人與自然的深切關系，進而將生態文明理念體現在生產方式和生活方式中。在生產方式上，按照生態學和經濟學原理，實現城市生產方式的生態化。尤其要借助現代科技的力量和現代化的管理手段，堅持節能減排和發展循環經濟，使經濟效益、社會效益和生態效益實現完美融合。在生活方式上，以引導人們綠色消費、德性消費、適度消費為重點，增強生態參與意識，形成積極健康文明的生活方式，實現生活方式的生態化。此外，加強人口管理、提升人口素質、優化人口結構，也是建設文明的生態社會體系的重要環節。

3.3 完善保障措施

生態經濟城市在建設的過程中往往會受到多種因素的干擾。要使其發展模式順利推進、相關體系有效運行，就有必要建立和完善多項保障措施，包括政治保障、經濟保障、文化保障、社會保障等。具體來說，第一，建立和完善組織領導和決策機制。生態經濟城市建設涉及到城市發展的戰略方向，黨政領導的重視、政府機構的設置、發展政策的制定、干部任用考核機制等都必須符合生態經濟城市發展的要求；進一步完善專家論證制度、聽證制度、社會公示制度、決策評估和決策責任追究制度，擴大社會公眾參與，推進決策的科學化和民主化。第二，建立和完善各項合作協調機制。生態經濟城市建設涉及多個部門、多個領域和多個地區，不僅要加強各部門之間的協調合作，還要加強城市與周邊地區的合作、城市與城市之間的合作，包括問題協調、經驗交流、技術共享和資源互補等方面；此外，要加強與上級政府的溝通協調，在價格、財稅、金融、土地等方面爭取更多的優惠和支持。第三，加強生態經濟城市的法制體系建設。嚴格執行生態環境方面的各項法律法規，執法必嚴、違法必究；加強法制宣傳教育，使社會公眾知法、懂法、守法；強化新聞媒體、民間團體和社會公眾等的社會監督作用。第四，加強城市人口和社會管理，提升社會管理的科學化水平。隨著城鎮化的不斷推進，城市流動人口日益增多。人口數量的聚集、人口素質的差異，增加了生態、經濟、社會之間的協調難度。要根據城市發展的實際狀況，制定相關政策給予合理引導調控，使人口數量、人口素質和人口結構與生態經濟城市建設的目標相協調、相適應。

4 結論與展望

在傳統城市發展困境重重的背景下，生態經濟城市的提出和推進無疑代表了一種新的發展理念和方向。本文通過對粵北韶關市為研究標本，運用SWOT分析方法，分析了韶關市在生態經濟城市建設中面臨的優勢、劣勢、機遇和挑戰，提出了韶關市生態經濟城市建設的發展模式、運行體系與保障措施。這一研究既有理論的闡釋，又有現實的分析，其研究成果既體現了城市生態化的要求，也符合城市現代化的邏輯，具有一定的理論與現實意義。但是，生態經濟城市建設是一個長期而復雜的過程，仍有大量的理論與現實問題有待進一步研究。比如，生態經濟城市建設的預期問題、發展成果的評價以及評價指標的設定問題等。而且，生態經濟城市建設具有鮮明的地域性。韶關市是典型的山區城市，是廣東省的生態發展區和粵北區域中心城市，具有生態環境質量較好、生態資源豐富且交通發達等諸多優勢。因此本研究對于大型甚至特大型城市，對于環境質量較差、生態資源缺乏以及交通不發達的地區城市，對其理論指導意義要大于現實意義；但對于與韶關市同類或相似的城市，無論是理論上還是現實上都具有較大的指導和借鑒意義。

參考文獻：

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