云南“農轉城”人員市民化問題探析

蔣樹芬

（中共玉溪市委黨校 公共管理教研室，云南 玉溪 653100）

“農轉城”人員市民化，更重要的是在擁有城市戶口、享受與市民同等的待遇的基礎上，使轉城人員綜合素質、價值觀念、生活方式、行為習慣、生存環境、生活水平、社會交往等逐步適應市民社會實現農民市民化。換句話說，也就是指農村人口在經歷戶籍身份的轉換、自身綜合素質的提升、市民價值觀念的形成、職業與就業狀態的轉變、生活方式與行為習慣的轉型后，真正融入城市生活，被城市居民所認同的過程和結果。黨的十八屆三中全會提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，核心問題就是農民的市民化。因此，推進農業轉移人口市民化，關系到工業化、城鎮化乃至整個現代化的健康發展，關系到改革發展穩定的全局。本文僅就云南省近幾年已轉城人員的進一步市民化問題提出一些思考。

一、云南省“農轉城”人員市民化過程中存在的問題

2011年11月，云南省第九次黨代會做出了“農轉城”的重大戰略部署，提出引導農村人口有序向城鎮轉移的“兩床被子”、“十件衣服”政策。在該政策的推動下，云南“農轉城”工作大力推進，轉戶人口數量位居全國前列，實現了歷史性突破。截至2013年底，云南已有496萬農民順利轉戶，戶籍城鎮化率從2011年底的16.5%上升到目前的27.2%，提高了10.7個百分點。但在已轉戶的496萬人中，州（市）政府所在地轉戶4.7萬人，占0.94%；縣城和縣級市轉戶43.7萬人，占8.8%；建制鎮轉戶428萬人，占86.4%；實現了就近就地的“農轉城”。這些“農轉城”人員尤其是占轉戶總數86.4%的就近就地轉戶的人員雖然具有了市民身份，但改變的只是從農民到市民的身份變化，思想觀念、生存環境、生活方式、社會地位等沒有發生根本改變，其市民化問題相當突出。為此，2014年5月，云南省正式下發《關于進一步加強和改進農業轉移人口轉變為城鎮居民工作的通知》，明確指出：從今年起省政府不再對各州市下達年度轉戶指導性計劃任務，不再對各州市年度任務數量完成情況進行考核。這在一定程度上是對之前推行的“農轉城”政策過分強調轉戶數量的矯正，更加重視“農轉城”政策的落實和轉戶人員權益問題的保障，為進一步推進云南“農轉城”人員市民化奠定了一些基礎。但兩年多“農轉城”中，已經完成戶籍轉換的人員，要真正完成市民化，還有很多需要進一步解決的問題。

1、思想觀念、生活方式不能與市民同步。當前，“農轉城”人員在價值觀念、思維習慣、生活方式等方面依舊保有鄉村文化的特征，市民化難度較大。廣大“農轉城”人員深受鄉村傳統思想文化和價值觀的影響，小農意識根深蒂固，在一定程度上，思想保守、循規蹈矩、不愿意接受新事物和新環境，思維模式較單一，對新事物和新變化缺乏敏感性。尤其是老年村民思想觀念更加落后，不認同城市現代的、積極的思想觀念，跟不上時代的腳步。在生活方式上，大多數“農轉城”人員長期過著日出而作、日落而息的生產生活，對土地有著嚴重的依賴性，追求自給自足的生活，滿足于解決溫飽問題，小富即安，他們要適應城鎮的生產生活方式需要一個長期的過程。

2、生活水平難以與市民同步?！稗r轉城”人員的受教育程度普遍都不高，綜合素質和能力普遍較低，大多數人缺乏一技之長，也沒有能力和意愿對自身的知識、技能進行再投資，自我發展能力較弱，對于某些高素質、高層次的技術、管理型等工作崗位難以勝任，很大程度上限制了其就業范圍，只能從事一些工作條件差、勞動強度大、職業病發病率高和工傷事故頻發的高危行業或者收入少、工作時間長的低技術工作，就業質量不高，收入水平低，造成就業收入與在城市生活的開支成本不平衡，生活無法改善，在城鎮生存困難。鄉村“農轉城”人員大多依靠土地為生，收入渠道單一，收入低微，有的家庭雖有成員外出打工，也因工作不穩定導致家庭經濟收入不穩定，很多家庭生活水平不能與城鎮相比。據云南省2013年國民經濟和社會發展統計公報顯示：2013年全省農村居民人均純收入為6141元，城鎮居民人均可支配收入23236元，兩者絕對差額為17095元，城鄉居民收入差距為3.8：1，如果再加上城鎮居民的各種福利和補貼，實際收入差距會更大。較大的收入差距導致“農轉城”人員的生活水平與城鎮市民難以平齊。

3、市民待遇沒有名至實歸。“農轉城”政策就是要讓“農轉城”人員同享市民待遇，但當前附著在戶口本上的市民權益在很大程度上未能真正落實。第一，隨著城鎮人口不斷增加，城鎮配套設施和公共資源的不足日顯突出，城鎮原有的教育、住房等資源不堪重負。如在教育方面，按照“農轉城”政策規定，要切實保證轉戶居民隨遷子女平等接受義務教育，按照“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學接收為主”的原則，在居住地一視同仁就近入學。目前云南城鎮的教育資源有限，教育容量、學校布局、師資力量、設施設備等均不能適應大批新增的“農轉城”人員就學需要，各學校人滿為患，為落實這一政策增加了難度。在住房方面，大部分“農轉城”人員因為收入低、高房價等因素導致住房難，居住空間狹小，環境臟亂差，嚴重影響生活質量和身體健康。“農轉城”政策規定轉戶后可以申請保障性住房、經濟適用房、廉租房居住，但云南目前保障性住房、經濟適用房、廉租房房源供應有限，雖然各地州市積極落實相關政策，從新建的廉租房和公租房中留出部分配租給符合政策的轉戶居民，但數量極少，難以滿足其需求。第二，鄉村基礎設施差，鄉村“農轉城”人員不能共享城鎮的公共資源與服務。一是村莊建設無規劃，雜亂無章，建筑多樣不統一，村容村貌嚴重影響視覺。二是村莊道路硬化程度低，很多鄉村道路還是泥土路。三是公共照明設施缺乏，夜晚出門漆黑一片，與城鎮的燈火輝煌形成鮮明對比。四是供水設施不完善。許多村莊飲水主要依靠村里的水井或村莊附近的水塘，村民飲水問題突出，尤其是近幾年干旱嚴重，許多村莊人畜飲水極其困難。五是公廁、垃圾房等公用設施缺乏，造成村民入廁難，許多村莊垃圾成山，惡臭熏天。六是鄉村的教育條件較差，托兒所、幼兒園嚴重不足，中小學教學設施落后，現代化設備極其缺乏，師資力量薄弱，鄉村的“農轉城”人員不能享受與城鎮居民相同的教育資源。七是鄉村醫療衛生條件差，醫療機構嚴重萎縮，醫療設施落后，醫療水平低下，不能滿足轉戶人員的需求。八是公共文化服務設施如文藝活動場地和體育設施缺乏，廣大“農轉城”人員文化生活匱乏，封建迷信和賭博盛行。鄉村的人居環境導致鄉村“農轉城”人員在生活條件上難以與城鎮市民同步。

4、缺乏城市歸屬感?！稗r轉城”人員在社會交往方面主要以親緣、友緣和地緣為紐帶，社會交往圈子較小，多在親友、老鄉間交往，基本與市民之間沒有任何交集的社會交往網絡，極少參加主要由市民組成的各種文化體育活動協會、志愿者協會、社區組織、社區活動等，游離于城市生活之外。鄉村“農轉城”人員的社會交往也僅限于本村村民和親戚朋友，范圍較小。這些“農轉城”人員在身份認同、前途、歸屬感等方面存在很多矛盾和困惑，缺乏城鎮的融入感和歸屬感，難以真正融入城市。

二、解決云南“農轉城”人員市民化問題的路徑

“農轉城”政策的創新之處在于讓農民享受城市居民和農村人口雙重待遇，推進城鄉經濟社會協調發展，實現城鄉一體化。要使“農轉城”人員真正蓋上“兩床被子”，穿上“十件衣服”，融入城市，真正市民化，就要認真落實“農轉城”的各項政策，不唱空調子，不搞花架子，著力解決當前存在的各種難題。

1、引導“農轉城”人員轉變觀念，培養現代市民意識。“農轉城”人員從農民到市民的身份變遷，不只是一紙戶籍稱謂的簡單變化，而是一個農民不斷擯棄其農民的落后思想觀念和生活方式，形成市民的思維、行為方式和價值觀的過程?！稗r轉城”人員要實現過上城里人生活的“市民夢”，就必須轉變一些傳統的思想觀念，早日形成現代的、積極的、文明的市民觀念，成為生活方式和思想觀念雙重意義上的市民。第一，要自覺轉變思想觀念，打破落后思想觀念對自身的束縛，克服小農意識，勇敢“走出去”，第二，要培養起居安思危的憂患意識，克服“等、靠、要”的依賴思想和自給自足的生存狀態，敢于接受新事物和新環境的挑戰，培養自己的開拓進取精神，爭做自尊、自信、自強的轉戶人員，積極融入城市生活。各級政府和相關部門要積極開展各種形式的市民觀念教育活動，幫助轉戶農民逐步革除小農意識，轉變落后思想觀念，形成與城市文明相融合的市民觀念，使其順利地實現身份轉變，成為真正意義上的市民。

2、積極創造條件，實現“農轉城”人員的生活水平與市民同步。要提高“農轉城”人員的生活水平，就要千方百計增加他們的收入，這需要政府、企業和個人三方面的共同努力。城鎮“農轉城”人員進城后要留得住、能發展，關鍵要解決好就業問題，這是解決“農轉城”人員生存難題的根本。因此，要積極改善“農轉城”人員的就業環境，增加就業崗位，增強其就業能力。第一，加快拓展就業空間。在加快工業化進程中，要兼顧勞動密集、資本密集、技術密集型產業的協調發展，大力發展中小企業和資源勞動密集型企業，擴大就業容量，也可大力發展適合城鎮轉戶人員從事的“三?！保ū０?、保潔、保姆）、“三托”（托老、托幼、托?。┑壬鐓^服務業，進一步增加公益性就業崗位，優先安排就業困難的城鎮轉戶人員家庭成員就業，幫助解決其生存難題。第二，鼓勵勞動密集型企業錄用“農轉城”人員，對那些錄用“農轉城”人員達到一定比例的企業進行獎勵，保證“農轉城”人員的就業渠道。第三，加大培訓力度。結合經濟社會發展需要和“農轉城”人員的就業意愿和特點，強化對“農轉城”人員的技能培訓，確?！稗r轉城”人員都能接受不少于1次的有效專項職業能力培訓或職業技能培訓，可采取政府部門和社會力量辦學相結合的方式，整合各類職業培訓機構和職業學校的力量，擴大培訓面。此外，還可充分利用地州市縣區、鄉鎮黨校的資源，積極開辦轉戶人員講習所，讓黨校的優勢充分發揮，做到“根據需求推薦，根據需求培訓”。第四，加大創業支持力度，優化創業環境，著重從政策、資金、信息及服務等方面鼓勵“農轉城”人員自主創業，增強其在城鎮發展的能力。第五，增加就業創業服務窗口，免費提供政策咨詢、求職登記、職業指導、職業介紹、失業登記等服務。第六，強化對就業中介的管理，規范其經營行為，打擊各種以勞務輸出為掩蓋的欺詐活動，保護“農轉城”人員的權益。第七，鄉村“農轉城”人員主要依靠土地，因此，必須確保在過渡期內“農轉城”人員的土地承包權，確保“農轉城”人員在土地流轉過程和土地征用過程中的主體地位，在嚴格落實耕地保護制度時，要配套使用多種補償方式，制定合理的補償標準，有效保障“農轉城”人員的切身利益。同時要為“農轉城”人員轉移宅基地等固定資產提供科學合理的制度支撐，加快其流動性，提升其價值，為他們盡快實現市民化提供物質基礎。第八，鄉村“農轉城”人員還要積極主動外出尋找就業機會，發揚不怕苦不怕累的精神，發揮自身特長，做適合自己的工作，賺取額外的工資收入，政府部門也要積極為其創造就業條件：一是要可以把就業服務機構向鄉鎮延伸，形成覆蓋縣、鄉、村的就業服務網絡，為鄉村轉戶人員提供充分的就業信息、咨詢、職業介紹和培訓服務。二是要建立城鄉銜接的就業與失業登記制度，切實掌握轉戶人員外出就業狀況，并把轉戶人員的轉移就業率作為考核政府工作業績的重要指標。三是針對已經失地的鄉村轉戶人員，要充分考慮失地村民的切身實際，想方設法為失地人員提供就業機會，如在土地征用過程中與就業安置結合起來，把土地征用協議與就業安置協議捆綁起來，協議或者強制性地要求征地單位提供一定數量或一定比例的就業崗位，或約束征地單位在同等條件下優先錄用被征地轉戶人員。

3、推進城鎮公共資源與服務向“農轉城”人員延伸，共享市民待遇。要讓“農轉城”人員真正市民化，就要切實解決附著在戶口本上的權益問題，讓他們與市民同等待遇。第一，要提高城鎮公共資源與服務的承載力，迎接龐大的“農轉城”人員的到來。一要不斷提升教育資源承載力，實現“同城同教”。要保障轉戶人員子女接受公平的義務教育，讓其適齡子女及時就學，與城鎮學生統一教學、統一管理，共享同等的“兩免一補”政策和助學金、獎學金、減免學費等政策；要加大教育投入，逐步調整優化城鎮中小學布局，不斷完善學校校舍、教學設施、師資力量的配備，進一步整合優化教育資源，加快建設和擴大一批城鎮幼兒園、中小學、職業學校，解決城鎮就學壓力，逐步提高公辦學校和優質學校招收城鎮轉戶人員子女的比例。二要著力解決“農轉城”人員的住房問題，實現“住有所居”。要進一步擴大政府保障性住房的保障范圍，逐步把城鎮轉戶人員納入政府廉租房、經濟適用房和限價商品房的政策享受范圍內，優先解決困難轉戶人員的住房問題。同時建立健全轉戶人員住房公積金制度，由用工單位和本人共同繳納住房公積金，并可享受住房公積金貸款購房。也可考慮采取政府引導和市場運作的方式，集中建設一批面向城鎮轉戶人員的保障性住房，或者通過適當補貼，鼓勵街道、社會單位和集體將存量房、閑置房改建為適合“農轉城”人員租住的公寓，有效解決“工者有其居”的問題。第二，要推進城市公共資源與服務向農村延伸，現代文明向農村普及。一要完善鄉村基礎設施，優化鄉村人居環境。要加大財政投入力度，把“農轉城”人員居住區域納入城鎮基礎設施建設的范疇，實施道路硬化、植樹綠化、水體凈化、路燈亮化、環境美化、特色文化“六化”工程，強化通訊、供水、供電、供氣等市政配套建設，改善鄉村轉戶地區人居環境，縮小城鄉差距，重點解決村莊建設規劃、危舊房屋改造、道路硬化、公共照明、人畜用水、公廁、垃圾清理、污水排放等問題，加強幼兒園、小學校舍建設和維修，加強鄉鎮衛生院所的建設，實現所有鄉鎮有衛生院，所有村委會建有衛生所，并不斷改進醫療設施設備。同時，加強公共文化服務陣地建設，完善公共文化服務設施，爭取在每個自然村都修建一個文化活動室、一個露天舞臺、一個小廣場，配備相應的體育鍛煉設施。二要優化鄉村教育資源，如培訓現有鄉村教師，提升其素質和能力，按需招考優秀人員補充到鄉村教師隊伍，實施城鎮送教下鄉、城鄉互動學習培訓等，不斷實現城鄉教育資源同步。三要完善鄉村醫療衛生資源。借鑒紅河州開遠市的城鄉醫療幫扶模式，探索實行城市醫院對鄉鎮衛生院的新型委托管理模式，由市級醫院長期派駐優質醫療隊伍坐診鄉鎮衛生院，使“農轉城”人員足不出鄉鎮即可按衛生院收費標準享受城市醫院的優質服務和醫療水平，實現“農轉城”人員在鄉村方便看病、看得起病、看得好病的目標。四要健全鄉村公共文化服務體系，逐步實現城鎮基本公共文化服務均等化。加強文化隊伍的培養，采取獎補結合、以獎代補的政策，積極培育業余文藝隊，廣泛開展各種文藝活動，豐富文化生活，對參與轄區內外賽事獲獎的文藝隊給予不同程度的獎勵。

4、關愛“農轉城”人員，增強其城市歸屬感。對“農轉城”人員而言，缺乏歸屬感和對未來的不確定性是他們心中最直接、最關心的問題。增強“農轉城”人員的城市歸屬感需要政府、市民和農轉城人員共同努力。第一，各級政府和有關部門要及時關愛這些“農轉城”人員，將他們按長期居住地納入城鄉社區管理，努力營造一個良好的讓他們能夠廣泛參與的社區環境，通過組織豐富多彩的社區聯誼活動、一對一結對幫扶活動和健康向上的社區文娛活動等形式，為他們提供社會交往平臺，讓他們在潛移默化中改變傳統的思想價值觀念，自覺培養起對城市文明的認同感和對城市生活的責任感，不斷養成城市居民的生活方式和行為習慣，盡快融入城鎮生活。還可考慮為他們搭建參與城市建設和發展的平臺，逐漸培養起他們的城市主人翁意識。此外，政府還可依托培訓，積極幫助他們增強社會交際能力，同時注重對他們的心理承受能力的培訓，提高他們參與競爭的意識，引導他們實現“洗腦進城”，幫助他們從心理上盡快融入城市社會。第二，對市民來說，必須充分認識到“農轉城”人員為當地經濟社會發展做出的貢獻和犧牲以及“農轉城”人員市民化的必然性和重要意義，自覺轉變觀念，消除心中對他們的偏見、排斥、歧視和不滿，采取包容、理解的態度，幫助和支持他們早日真正成為當地的一份子。第三，農轉城”人員也要增強融入城市的主動性，在平常的工作和日常生活中，要主動與同事、鄰居等進行交流和來往，以此結交更多的市民朋友，推動自身的社會交往網絡向更高層次和更大范圍拓展，不斷提升城市歸宿感、歸屬感和幸福感。

①《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，國辦發9 號。

②《云南省人民政府關于加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的意見》，云政發188 號。

③ 《云南省加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的實施辦法（試行）》，云政辦發195 號。

④秦光榮：《統籌城鄉發展 創新政策措施 加快農業轉移人口轉變為城鎮居民進程》，在全省加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民工作會議上的講話，2011 年11月2 日。

⑤李紀恒：《全省加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民工作會議結束時的講話》，2011 年11 月2 日。

⑥《云南省城鄉統籌轉戶工作進展情況》，省城鄉統籌協調領導小組辦公室，2014 年3 月28 日。

⑦玉溪市人民政府：《關于加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的實施意見》，玉政發［2012］116 號。

⑧邱鵬旭：《對“農業轉移人口市民化”的認識和理解》，《人民日報》，2013 年3 月13 日。