德宏州和諧民族關系構建研究

董國菊

（中共德宏州委黨校 教研室，云南 芒市 678400）

德宏傣族景頗族自治州（以下簡稱德宏州）是云南省轄下的一個典型的多民族聚居地，各民族關系一直頗為和諧。現在，德宏州正緊緊圍繞“打造中國面向西南開放重要橋頭堡的黃金口岸”的戰略定位，把該州努力打造成全國的經濟繁榮、生態良好、社會和諧的“民族團結進步邊疆繁榮穩定示范州”。因此，努力總結長期以來該州和諧民族關系構建中的經驗、建設示范州面臨的問題，并在此基礎上提出一些建設性想法，對相關實踐具有重要意義。

一、德宏州和諧民族關系構建的主要做法和經驗

德宏州居住著傣族、景頗族、阿昌族、傈僳族、德昂族等5個世居少數民族和漢族。多年來、特別是解放以來，通過各方面的努力，民族之間彼此尊重，互信包容，關系融洽，融合程度深，長期保持了民族團結、邊疆穩定、經濟發展、社會和諧的良好局面。

1、全面貫徹落實黨的民族政策和法律法規，推進民族團結進步創建活動。《中華人民共和國民族區域自治法》實施30年來，德宏州黨委政府結合德宏州政治、經濟、文化的特點，制定并實施了《云南省德宏傣族景頗族自治州自治條例》、各類單行條例和變通或補充規定。從1983年起，把每年的10月定為“民族團結月”，以月促年、常抓不懈。1999年先行先試，實施民族團結目標管理責任制，切實把民族事業納入區經濟社會總體發展規劃，統籌發展，使各族人民群眾共享改革發展的成果，民族之間的交往交流活動正常開展，平等、團結、互助、合作的社會主義新型民族關系進一步得到鞏固。

2、加快少數民族人才資源開發，建設高素質民族干部隊伍。多年來，德宏州黨委、政府始終把培養少數民族干部人才作為處理好民族關系管根本、管長遠的大事來抓，大力培養選拔少數民族干部，特別是人口較少民族干部，使少數民族干部隊伍的整體素質得到提高，結構得到優化，能力得到增強。一是從學生抓起，拓寬少數民族干部的來源；二是采取傾斜政策，錄用少數民族工作人員；三是優先選拔和使用。在堅持德才兼備原則的前提下，同等條件優先選拔和使用少數民族干部，使少數民族干部在各級黨委、政府、人大和政協等領導班子中占有適當比例。

3、正確處理民族差異、宗教信仰和經濟發展的關系，促進全州民族關系良性運行。一是加強黨對民族宗教工作的統一領導。2004年，德宏州成立了州委民族宗教工作領導小組，至今已發展成員單位28個。目前，全州50個鄉鎮、365個村委會、1個街道辦事處、37個居（村）委會均配備了分管領導和民宗助理員、信息員，建立健全了州、縣、鄉、村四級民族宗教工作網絡。二是依法管理宗教事務，保護少數民族的合法權益。在衣食住行、婚喪嫁娶等方面，切實尊重各民族的風俗習慣和宗教信仰。三是關心少數民族的經濟發展。農業、畜牧、水利、交通、教育、電力、民族等部門發揮各自優勢，安排扶持少數民族專項發展資金，解決少數民族生產、生活中的突出問題，積極幫助少數民族群眾致富。2010年州委政府決定把民族宗教工作經費由“十一五”期間的每年100萬元提高到“十二五”期間的每年200萬元，為更好地開展民族宗教工作提供了有力的經費保障。

4、貫徹落實國家實施扶持人口較少民族發展政策，構建和諧民族關系。德宏州各級黨委政府不斷加大投入，縮小各民族之間的發展差距，構建和諧民族關系。據德宏州民宗局資料顯示，“十一五”期間，全州共投入扶持人口較少民族發展資金約4.5億元，完成了985個建設項目，涉及基礎設施、村容整治、人畜飲水、農田水利、安居建設、文化教育等多個民生工程大項。2014年3月，德宏州政府出臺了《關于進一步加快人口較少民族發展的實施意見》，提出到2015年，人口較少民族聚居建制村基本實現“五通十有”（“五通”，即通油路、通電、通廣播電視、通信息、通清潔能源。“十有”：有安全飲用水、有安居房、有衛生廁所、有高產穩產基本農田或增收產業、有學前教育、有衛生室、有文化室和農家書屋、有體育健身和民族文化活動場地、有辦公場所、有農家超市和農資放心店）。對此，德宏州各級各部門正在整合項目，加大投入，把扶持人口較少民族發展工作列為掛鉤扶貧的重要內容，進一步引導和組織機關、學校、企業和科研單位對人口較少民族聚居區進行扶持；廣泛動員社會力量，通過對口幫扶、項目援建、社會捐助等公益活動，支持人口較少民族加快發展；重點實施基礎設施建設、特色產業培植、民生保障改善、民族文化發展、人力資源開發、和諧家園建設等六大工程，促進人口較少民族聚居區經濟社會發展。

二、構建德宏州和諧民族關系中面臨的主要問題

德宏州作為一個邊疆民族自治州，建州61年來，在民族關系發展取得顯著成就的同時，還面臨著一系列復雜的矛盾和問題，嚴重影響了德宏州和諧民族關系的構建。

1、民族區域自治法尚未得到全面貫徹落實。民族區域自治法的核心內容是保障自治地方行使自治權，然而，由于民族區域自治法的基本法地位，使其法律條文不可能規定得很具體，其內容具有綜合性、原則性，其執法主體又具有多元化的特點，因而使民族區域自治法的貫徹落實面臨著一些問題。一是一些上級國家機關部門在制定政策時一刀切，忽視民族和地區特點，教條執行對口上級業務主管部門命令，在民族地區進行資源開發時，常常忽視當地民族的利益，絕大多數當地群眾沒有從資源開發中獲得相應的利益，卻要承擔生態環境惡化帶來的不良后果，引起了當地民眾的不滿，損害了民族關系。二是各級政府及其職能部門對貫徹實施自治法的重要意義認識不足，有的甚至錯誤認為宣傳、學習和貫徹自治法是少數民族和政府民族工作部門的事，優惠政策沒有宣傳、落實到位。三是德宏州經濟社會發展相對滯后，致使國家安排的一些基礎設施建設項目，需要自治地方政府承擔配套資金的，因缺乏配套資金而不能落戶德宏州，嚴重阻礙了自治權的行使。等等。

2、區域差距和民族經濟社會發展差距拉大，城鄉差別比較突出。民族關系的核心問題是民族利益、民族權利和民族發展問題。我國的民族問題雖然表現復雜多樣，但是，從根本上說是少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化發展與自我發展能力不足的矛盾。據查，2013年云南省人均GDP為4062.13美元，在全國31個省市自治區中排行29位（倒數第三），遠低于全國5414美元的平均水平。而德宏州當年的人均GDP為3032.6美元，又遠低于全省平均水平，總體上屬后發展欠發達地區，云南省會城市昆明市當年人均GDP為8441.16美元。究其原因，一方面，改革開放以后，我國開始實行不平衡發展戰略，優先發展東部沿海地區，遲至21世紀初，才提出西部大開發戰略，這使得不同地區、不同行業之間發展差別很大，特別是國家推行效率優先兼顧公平的政策，使得地區差別、城鄉差別越發明顯。另一方面，社會不公、基層干部脫離群眾以及少數干部公款吃喝、吃拿卡要等現象屢禁不止、干群之間差別加大，使執政黨形象受損、群眾的不滿情緒增強的同時嚴重破壞了民族關系的和諧。北京大學社會學教授馬戎說：“我們必須防止在一個貧富差距大的社會，窮人仇恨富人，富人鄙視窮人。如果在我國社會經濟發展中出現了一些相對富裕的民族和一些相對貧窮的民族，那么階級矛盾就和民族問題疊加起來，再加上彼此之間在語言、宗教信仰方面的差別，那是肯定要出大問題的。”

3、毒品、艾滋病問題危及少數民族的生存與發展。德宏州因地處中緬邊境，毗鄰世界三大毒源地之一的“金三角”，成為了國際大毒梟垂涎的“白色通道”。德宏州每年查獲的海洛因數量基本上都占到了全國的四分之一左右，也因此不可避免地成為了毒品重災區。自2005年全州開展“禁毒防艾人民戰爭”以來，德宏州禁毒防艾工作取得了顯著成效，為全國全省作出了表率。但近期死灰復燃，一些領導干部為了保住之前禁毒工作創下的“無毒村寨”的成績，對新增及復吸人數在上報時欺報、虛報、瞞報。特別是一些少數民族村寨，新增和復吸人數都在上升，全州面臨的禁毒防艾形勢仍然非常嚴峻。毒品和艾滋病是一對孿生兄弟，艾滋病病魔隨著吸毒人群的擴大也悄然進入德宏州，德宏州的艾滋病說到底還是因為毒品。吸毒傳播艾滋病危害健康，誘發大量違法犯罪，危害國家安全和邊境民族地區社會穩定，已關系到德宏州各民族的生死存亡，嚴重影響了和諧民族關系的構建。目前，在德宏州一些民族村寨，因吸毒感染艾滋病造成非正常死亡的人員大量增加，已出現人口負增長。

4、民族宗教工作面臨復雜多變的形勢。近年來，隨著社會的進步、開放與包容，德宏州傳統信教群眾的民族結構、年齡結構發生了新的變化，在空間上從山區向壩區、城鎮發展，同一民族信仰不同宗教的群眾之間摩擦時有發生，影響了民族內部的團結及民族之間的團結。如部分傣族群眾由傳統的信仰佛教轉信基督教，引發了村寨內部矛盾；部分傈僳族、景頗族信仰基督教、天主教后，不再參加本民族的活動，引發本民族內部矛盾等。在503.8公里的邊境線上，德宏州5個世居少數民族與緬甸的撣、克欽、勃歐、阿薩姆等民族同族同宗、同語同俗，同一民族跨境而居，往來密切，中緬邊境上出現了“一井兩國”、“一院兩國”、“一寨兩國”，甚至“一壩兩國三城”的邊境奇觀。經濟、信息、人員、跨國婚姻等交流交往十分活躍，民情、社情、敵情等情況十分復雜，保密、竊密、滲透等斗爭十分尖銳。全州有兩個國家一類口岸、兩個國家二類口岸、28個渡口、64條通道、9條公路、1條通訊光纜通往緬甸。伴隨著口岸通關的便利化、沿邊開放縱深化和信息交流國際化，在物流、人流、資金流匯聚于此的同時，各種信息情報在此交相匯集，成為世界各國情報機構滲透、潛伏的重要目標地。由于西方敵對勢力對我國“西化”和分化的圖謀始終沒有改變，民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力通過各種手段對我州進行滲透和破壞活動，國際反華勢力千方百計通過民族分裂勢力、宗教極端勢力向德宏州邊境村寨開展“播種計劃”等滲透分裂活動，發展宗教信徒，影響和諧安寧的隱患逐漸增大，這些都對德宏州乃至全省、全國的民族關系帶來較大的影響和沖擊。

5、開發開放帶來新挑戰。橋頭堡建設和瑞麗國家重點開發開放試驗區建設的推進，德宏州站在了沿邊開放的最前沿。近年來，城鎮化極大地加快了德宏州少數民族和民族地區的發展步伐，同時也加大了各民族群眾之間的碰撞摩擦。近幾年來，德宏州城鎮化建設和推進速度較快，到2012年底城鎮化率已達37.53%，城鎮人口已達461409人，而瑞麗市城鎮化率達53.7%，已超過了全國城鎮化率近1.5個百分點；信息化極大地促進了各民族之間的了解和交流，同時也對涉及民族因素突發事件的應對處置提出更高要求；市場化大大激發了德宏州民族地區發展的內生動力，同時對如何促進德宏州和其他地區協調發展帶來挑戰；法治化有利于依法維護民族團結、調整民族關系，同時對政府依法辦事和各族群眾增強法制觀念提出更高要求；國際化提升了德宏州對外開放水平，同時也導致影響民族關系的因素更加復雜，構建邊疆和諧民族關系面臨極大挑戰。

三、進一步做好德宏州和諧民族關系構建工作的切入點

民族關系問題無小事，民族關系的好壞，關系到國家的穩定、發展和繁榮。解決德宏州面臨的影響民族關系和諧發展的問題，必須結合德宏州實際，用科學發展觀統領全局，從經濟、政治、文化、社會以及國際影響等諸方面多管齊下，促進各族人民和睦相處、和衷共濟、和諧發展。

1、堅持和完善民族區域自治制度，為民族關系的和諧發展建構制度平臺。民族區域自治制度體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是解決我國現階段民族問題的金鑰匙。《民族區域自治法》集中體現了黨的民族政策和各族人民的共同意志，為堅持和完善民族區域自治制度提供了法律保障。黨的十八大召開后，少數民族和民族地區迎來了新的發展機遇。德宏州要抓住發展機遇，加強民族法制建設，積極推進自治條例、單行條例的修訂和完善，全面貫徹落實民族區域自治法；建立健全監督檢查機制，切實改變“落實難”的狀況，努力維護法律尊嚴和權威；不斷推進民主政治制度化、規范化和程序化，努力為各民族群眾行使民主權利提供法律保障，促進民族工作依法行政，為德宏州民族關系的和諧發展建構制度平臺。

2、推動德宏州實現跨越發展，為構建和諧民族關系奠定物質基礎。發展是解決中國一切問題的關鍵，也是構建和諧民族關系的根本。由于歷史、自然、基礎等諸多原因，德宏州仍然是基礎設施薄弱、經濟社會發展滯后、貧困面大、貧困程度深的地區，面臨著解決溫飽和全面建設小康社會的雙重任務。發展能力不足、發展速度不快、發展質量不高與發展不平衡、發展不協調、發展不可持續并存，一直是困擾德宏州的最大“難題”。推動德宏州跨越發展，實現德宏州經濟社會全面協調可持續發展，任重道遠而又勢在必行。德宏州各級黨委政府要抓住橋頭堡建設和瑞麗國家重點開發開放試驗區建設的大好歷史機遇，立足德宏州實際，用好、用足、用活試驗區這塊“國字號”金招牌，打破常規、先行先試，突出重點、苦干實干，高起點、高質量修改完善發展總體規劃及專項規劃。一方面，要按照科學發展觀的要求抓發展、促和諧，統籌口岸經濟、基礎設施、產業布局、生態文明建設，統籌城鄉發展、區域發展和綠色發展，促進經濟、社會、生態協調發展。另一方面，要堅持好中求快、穩中求變、變中求新，在思路、目標和定位上進一步解放思想，開創德宏州科學發展、和諧發展、跨越發展的新局面，不斷縮小區域間和各民族間的差距，為構建和諧民族關系奠定物質基礎。

3、落實禁毒防艾各項措施，凈化民族關系和諧發展的社會環境。德宏州委書記王俊強強調：“在德宏州工作，不重視禁毒防艾工作的領導就是不稱職的領導，不會抓禁毒防艾工作的干部就是不稱職的干部”。2014年4月21日，德宏州召開了禁毒防艾工作會議，全面總結9年來全州禁毒防艾人民戰爭，深入分析當前形勢，出臺了14個政策措施和意見，在打擊零星販毒、建設關愛中心等方面有了新的較大突破；提出務必用“鐵的手腕、鐵的制度、鐵的紀律、鐵的措施”，全面加強禁毒工作，再掀禁毒防艾人民戰爭新高潮；全州各級干部要進一步強化禁毒防艾使命意識，堅持走黨的群眾路線，把遏制毒品和艾滋病的蔓延作為順應民意、惠及民生、贏得民心的最迫切任務，落實禁毒防艾各項措施，凈化民族關系和諧發展的社會環境。一是要堅持黨政“一把手”負責制，從抓緊落實州、縣兩級組織保障體系入手，進一步明確工作任務，做到領導統一、指揮統一、管理統一和考核統一，確保全州工作一盤棋。二是要強化責任落實、督查問責，把抓禁毒防艾工作成效納入考核工作中，作為單位考核、干部年度考評獎懲和提職晉級的重要依據，嚴格實行季度通報和年終考核末位通報制。三是要繼續探索完善以政府投入為主、分級負擔、多渠道籌資的經費投入機制，建立健全禁毒防艾經費自然增長機制。四是要結合德宏州實際，使禁毒防艾知識進校園、進課堂、進村寨不流于形式，推進禁毒防艾人民戰爭深入發展，切實減少毒品危害，有效控制艾滋病蔓延。

4、推進人力資源開發和人才隊伍建設，為德宏州民族關系和諧發展提供人才保障。少數民族干部是我們黨搞好民族關系的骨干力量，是黨聯系群眾的橋梁和紐帶。他們來自本民族群眾，與本民族成員有著廣泛而密切的聯系，多數干部熟悉本民族的歷史和現狀，通曉本民族的語言和文字，懂得本民族的生活方式和風俗習慣，易于了解本民族人民的疾苦和要求，對本民族有著天然的感情，在處理民族問題和糾紛中具有其他民族干部不可替代的特殊作用。德宏州要用足用好政策，實施少數民族干部素質提高工程，采取干部交流、掛職鍛煉、專業培訓、參觀考察、黨校學習等形式。要加大對本地少數民族干部尤其是人口較少民族干部、通曉本民族語言的干部人才的培養選拔力度，提高少數民族管理本民族事務的能力。要努力造就一支與德宏州經濟社會發展相適應，結構合理、素質優良，能應對處置復雜局面和矛盾糾紛的民族干部隊伍，為德宏州民族關系的和諧發展提供人才保障。

5、實現民族團結教育全面化，高度重視民族宗教工作，筑牢民族關系和諧發展的思想防線。要把民族團結教育納入公民道德教育的全過程，在各級各類學校開設民族理論政策、民族知識課程，推動民族政策法規進機關、進學校、進村寨、進頭腦。要充分發揮各類媒體對民族團結社會輿論的正面導向作用，使全州各族干部群眾全面了解黨和國家民族宗教政策的主要內容，在各族群眾中牢固樹立各民族平等、團結、互助、和諧、彼此不可分離的思想，引導各族干部群眾增強維護和珍惜民族團結的堅定性和自覺性。要在各族群眾中加強相互尊重各自宗教信仰、宗教活動必須遵守國家法律的教育，切實保護信教群眾、宗教團體正常的宗教活動和合法權益，發揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用。要深入開展社會管理綜合治理，對于極少數挑撥民族關系、破壞民族團結、制造惡性事件的犯罪分子，特別是民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力，要堅決依法打擊，從而維護民族宗教領域的和諧穩定。

①楊圣敏：《當前中國的民族關系：調查與思考》，《民族宗教研究動態》，2011 年第4 期。

②葉介甫：《正確認識和處理民族與發展的關系》，《中國民族報》，2012 年5 月25 日。

③《有一個美麗的地方——德宏州》，德宏州民族出版社，2013 年版。

④《中共德宏州委、德宏州人民政府關于全面加強禁毒工作的意見》，2014 年4 月。