論我國“以人為核心”的城鎮化

金朝霞

（中共盈江縣委黨校 教務處，云南 盈江 679300）

黨的十八屆三中全會指出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調發展”①。毫無疑問，這是在深刻總結多年來我國促進城鎮化建設的經驗教訓基礎上作出的一個重要決策，但要真正落到實處，需要深入全面地理解其內涵，并在基礎上進行各方面創新，使其和工業化、信息化和農業現代化緊密地聯系起來。

一、“以人為核心的城鎮化”的內涵

城鎮很久以前就有，如希臘的城邦、歐洲中世紀的城堡、中國歷代的政治、軍事中心，但古代的城鎮很少是工商業發展的結果。最初，很多地方的城鎮實際上是一些圍子，“在平時，這些圍子總是空著的。只有當舉行宗教的或世俗的典禮，或者戰爭迫使人們帶著牧群到那里避難的時候，人們才涌到那里”②。因此，城鎮化是近代以來工商業逐漸發展并日益改變整個社會面貌的產物，是指一個地方、一個國家工商業發展到一定水平，農業在整個國民經濟中的地位下降，且由于現代科技和管理方式的介入而需要較少的勞動力，而形成的人口、產業、相關公共服務都向一些地方集中的現象和過程。

馬克思、恩格斯指出：“資產階級使鄉村屈服于城市的統治。它創立了巨大的城市，使城市人口比農村人口大大增加起來，因而是很大一部分居民脫離了鄉村生活的愚昧狀態”③，描述的是資本主義狀態下歐洲城鎮化的現象。工商業的發展、技術革命的不斷升級，生產社會化程度的不斷提高，使資產階級和資本主義國家的收入來源越來越廣泛，社會分工越來越專業化，服務業從農業和工商業中分化出來，并在社會中發揮著越來越重要的作用，對勞動力的需求越來越大，吸引著大量的農村人口轉移到城市。這樣，農村的人口少了，土地的利用水平由于現代資本、技術、管理的進入而大大提高，需要的勞動力越來越少，人口走了，鄉村并未凋敝，農產品不僅未短缺，質量也越來越高。而自然環境由于人口壓力減少而逐漸恢復，人與自然關系重新變得協調。

城鎮化理論上一般叫做城市化，只是因為中國人多地少，各類達到規模的城市很難容納相關產業和人口，希望縣以下的具備條件的地區較多地發揮吸納人口和產業，在城市化中發揮更大作用，所以，現在統稱為城鎮化。但主要原理上是相同的，都必須是工商業得到發展，然后產生服務業的需要，提供大量就業機會，使得農民在比較效益推動下向城鎮集聚，進行就業和創業，改善他們的生活。然后，隨著國家發展水平的提高和對食品需求額的增加，資本、科技、現代管理方式逐漸向農村介入，農業現代化得以實現。

因此，中國的城鎮化不是一個純粹解決戶籍的問題、征收農民土地擴大土地財政的問題、照顧農民福利的問題、讓農民住高樓大廈的問題，而是發展的需要，也是發展的結果。這種以人為核心的城鎮化，就是要尊重工業化、信息化、農業現代化的規律，貫徹落實科學發展觀，按照地方和整個國家工商業發展的需要，解決長期以來二元戶籍結構及其中附著的各種城鄉不平等，恢復戶籍制度的本來功能，逐漸使人口遷徙成為自由，市場發揮出在各種要素集聚輻射過程中的決定作用，提高資源配置的效率。在這一過程中，由于生產發展得到有效促進，資源的利用效率提高，農產品的產量和質量，由于技術和管理的改善而不斷提高，農村需要的勞動力減少，從產品的價格和相關補貼能給農業帶來應有利潤。國家統籌起來的財物力不斷增加，每個人享受的基本公共產品和服務大為增加，付出勞動多的人能夠得到與之相稱的收入；社會還會有貧富差別，但每個人都衣食不愁，過得比較知足；大多數有潛力的人可以到更廣闊的市場上去尋找機會，通過自己創造性的勞動不斷改善自己的處境，最弱勢的人也有相當水平的保障。

二、我國城鎮化中存在的問題

1958年，隨著一系列左的政策的實施和國際環境的變化，糧食短缺問題越來越嚴重，國家頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，實行嚴厲的二元城鄉戶籍政策。改革開放以后，雖然在市場經濟的發展和流動人口的不時沖擊下，該條例造成的城鄉藩籬在不斷稀釋，但不以人為核心的問題依然廣泛存在。

1、視野狹窄。城鎮化是市場經濟發展、人口和各類資源集聚和輻射的后果，是開放的和流動的。因此，從人的角度看，城鎮化最重要的是使人到最適合其就業創業的地方并在當地城鎮化，最終在權衡各種利害關系的基礎上選擇是否轉戶。所以，國家相關政策始終強調尊重農民意愿，《云南省人民政府關于加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的意見》（云政發〔2011〕188號）也指出，要堅持“尊重農民意愿，堅持轉戶自愿、退地自愿有償”的原則。但在實踐中，往往把城鎮化局限于本區域內，限于解決戶口問題，考慮農民能力問題不夠。所以，云南省的意見中提到要完善制度，讓農民“帶著資源、帶著保障、帶著資本、帶著資金、帶著尊嚴進城”，就沒提讓農民帶著本領進城，也沒講如何促使農民到全國有條件的地方城鎮化。各地執行中，更是局限于本地考慮問題。

2、成本意識缺乏。由于特殊歷史原因形成的城鄉二元戶籍制度，使得城鄉戶口承載了不同的利益，農村戶口長期以來享受的待遇和城鎮有很大的差別。因此，一旦轉戶，政策中明示必須兌現的福利待遇需要配套手段來加以落實。云南提出的城市這床被子和五件衣服，就涉及稅務、金融、醫療、養老保險、教育設施建設等，都需要錢。從云南省試點地區的情況看，沒有充分的成本考慮，農民轉戶后，如果本地經濟社會發展水平跟不上，城市的被子蓋上、衣服穿上，或政府承諾要給，也不會有安全感、幸福感。其中最重要的是教育，很多農民轉戶，根本上就是沖著教育去的，希望通過解決戶籍問題使子女有一個比自己更好的教育機會。就云南省而言，要落實省里提出的“按照‘以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學接收為主’的原則，切實保證農業轉移人口子女平等接受義務教育”，不是幾千萬、幾億元的問題。在這些衣服被子無法兌現的前提下，貿然加快農轉城速度，不是一個好主意。

3、過分強調完成轉戶人數。云南省提出十二五期間每年轉戶120萬人，2015年至2020年，每年轉戶80萬人，云南省德宏州相應地提出2萬和1.5萬的指標，但這些指標的提出依據都不夠明確。因此，在執行中，常常被各級政府和部門當做剛性任務來完成，花在打產業基礎方面的力量反而不夠。執行者為了完成轉城人數，除弄虛作假之外，把一些根本不符合轉戶要求的農民優先轉到城鎮來。如云南促進農轉城的目的是“有效緩解城鄉人力資源矛盾”，但在實踐中，很多地方“把享受農村低保、五保、定補人員、優撫對象等弱勢群體作為‘農轉城’的主要對象”，轉的最快的就是老人、集中供養人口。云南省德宏州轉戶人口中，60歲以上的達到30.47%（45歲以上占轉戶人員的60.43%）；農村中的孤兒、五保戶和其他集中供養人口100%轉為城鎮戶口，以便完成轉戶任務。所以，2014年4月，云南省就此發出通知，“從今年起不再給各州市下達‘農轉城’指標”④。

4、對農民權利尊重不夠。從中央到地方，各級政府的城鎮化政策都在強調尊重農民意愿。云南農轉城的基本原則之一，就是“以人為本、自愿有償。充分尊重農民意愿，堅持轉戶自愿、退地自愿有償，從制度上、政策上保障農民自愿轉變身份”。但在實踐中，很多行為卻很少尊重群眾意愿，如將一個根本不具備城鎮化要求的村委會，在不經村民會議或村民代表會議充分討論的前提下，就通過行政手段直接改為居委會，而村民也就當然變成了城鎮人口。還有土地，很多地方在進行土地確權，但幾乎沒有人考慮過村民對村中集體土地的終極所有權問題、本次承包期滿后農民的土地權益變化問題，農村中的自留地、小片開荒地、墳地如何處置問題。很多地方轉戶的過程中考慮的是如何將土地拿來蓋房，實現土地城鎮化，維持土地財政。所以，全國土地出讓收入越來越高，2013年地方政府土地出讓金收入決算數為39073億元，是預算數的152.6%⑤，城市空房越來越多，有人研究認為2013年達22.4%⑥。

三、堅持“以人為核心”推進城鎮化的對策

“以人為核心”的城鎮化是有規律的，最重要的是在工業化、信息化、農業現代化中“合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化”；最關鍵的環節是培養產業基礎和農民的就業、創業競爭力，沒有這兩個基礎，城鎮化不僅是空的，還會留下后患。因此，在下一步工作中，我們必須冷靜下來，在實事求是的基礎上認真總結前一段時間的經驗教訓，扎扎實實地做每一個并不轟轟烈烈的工作。

1、合理規劃。在城鎮化建設規劃中，必須考慮進城農民的發展問題，讓農民“進城”后有事做，有奔頭，絕不能讓住進高樓大廈的農民成為城市貧民、城市隱患、城市負擔。這是一個很現實、很敏感、很棘手的問題，又是一個必須解決好的問題。隨著城鎮規模的擴大，將會使一部分農民將失去原有的土地，即使沒有失去，也會因為離開土地較遠，而無法再回去像原先那樣耕種。農民進城后，搬離了原來的家園，可能會造成原有耕地的荒蕪。如何使進城農民的原有土地得到合理使用，不至于造成寶貴土地資源的浪費，在規劃中也應有必要的考慮。最基本的原則就是通過培養非農產業和提高農民就業創業競爭力，促進農民在非農產業就業，在確定土地權利的基礎上來促進土地流轉和農業現代化。

2、因地制宜。中國幅員遼闊，城鎮化建設一定要充分考慮各地的具體情況，不能一哄而上，為城鎮化而城鎮化。城鎮化的規模、進程要與當地經濟文化、社會發展、群眾需求、人口數量、環境承受力等相適應。人口素質高、經濟較發達、基礎設施較好的地區，產業基礎扎實，規模可適度大一些，進度可適當快一些；人口較少、產業支持能力弱的地方，就要適當控制規模，進度也可稍慢一些；特大城市要采取必要措施防止人口增長過快，避免給生態環境帶來過重壓力。此外，在城鎮化建設進程中，相關部門還要注意體現當的特色文化、特色產業，突出地方特色和民族特色，形成獨具特色的建筑群，使城鎮無論如何發展，都有一份文化的厚重。

3、循序漸進。城鎮化建設是一項涉及問題多、影響面大、政策性強、事關人民群眾切身利益的綜合性戰略工程。由于區位、民族和歷史文化等方面的原因，我國發展不平衡的問題較為突出，不同民族、不同區域間差異極大。且不說邊疆和內地，發達地區和落后地區的差異，就是在同一個區域，城鄉之間，山壩之間，不同民族之間，亦有著極大的差異。因此，城鎮化建設必須依據不同地區的實際，謹慎決策，穩妥推進。當地黨委政府，特別是縣（市）黨委政府，要以當地社會政治、文化教育、人口素質、自然資源、經濟結構、發展潛力等為依據，綜合考量，在充分調查研究的基礎上，制定出當地城鎮化建設的時間表。特別是對于一些條件較差的城鎮，剛開始時可能愿意來的人不多。因此，必須先打基礎，創造對要素的集聚力和輻射力，培育非農產業，然后慢慢擴大規模，把更多的人口吸納到城鎮中來。

4、尊重民意。城鎮化是社會經濟基礎演變的結果，但上層建筑對經濟基礎有反作用。由于我國長期實行的二元城鄉結構阻礙著這種自然過程，因此，我們必須隨著產業、就業、人們流動的狀況，改革戶籍制度，為工業化、城鎮化、農業現代化消除發展障礙，讓人民分享更多的改革紅利。但這種改革要在充分尊重人民權益和自愿的基礎上進行，否則就違背了改革的初衷，上層建筑對經濟基礎的作用就是負面的。我們把制度條件創造在那里，讓人們在充分權衡轉戶對自己利弊的基礎上作出決定，不僅是對城鎮化規律的尊重，也是我們為人民服務宗旨的體現。所以，在“以人為核心”的城鎮化過程中，特別是戶籍轉換和土地處置問題上，一定要加強宣傳，尊重民意，讓人們在相關信息逐漸對稱的基礎上、在現有制度基礎上自覺選擇轉還是不轉、在哪里轉、什么時候轉。決不能為了土地財政和完成指令性任務強迫農民轉戶，更不能破壞村民自治制度，成建制轉。對這幾年已經通過不慎恰當的方式轉戶的農民，要充分考慮其在市民化過程中面臨的問題，采取有效扶持措施，增強其在城市的就業創業能力，早日融入城市。

注釋：

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2013 年11 月19 日

②（比）亨利·皮雷納著：《中世紀的城市》，商務印書館，2006 年版，第37 頁。

③《馬克思恩格斯選集》，第1 卷，人民出版社，1972 年版，第253 頁。

④《云南今年起不再下達“農轉城”指標》，人民網-云南頻道，2014 年4 月15 日。

⑤《2013 年中國地方政府土地出讓金收入近四萬億創新高》，中國新聞網，2014 年7 月15 日。

⑥肖正華：《住房空置率數據之爭》，《中國建設報》，2014年6 月18 日