行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中的被告地位研究

●邊 潔

(武警學(xué)院基礎(chǔ)部，河北廊坊 065000)

(本欄責(zé)任編輯、校對(duì) 劉彥超)

一、我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定及其弊端

我國(guó)《行政訴訟法》第25條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”按照這一規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在作出改變決定的時(shí)候才有可能成為行政訴訟的被告，而在其作出維持決定時(shí)，則與后續(xù)的訴訟程序無(wú)關(guān)。

按照這個(gè)規(guī)定，想必任何一個(gè)“明智”的復(fù)議機(jī)關(guān)都有這樣的傾向:對(duì)于行政相對(duì)人的申請(qǐng)盡量維持，以有效地回避司法審查。再加上我國(guó)法律并未對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤的維持決定應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任作出規(guī)制，這就使得復(fù)議機(jī)關(guān)大量地作出維持決定。國(guó)務(wù)院法制辦公室公布的2012年全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表格顯示，2012年全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市收到行政復(fù)議申請(qǐng)105 957件，國(guó)務(wù)院部門收到行政復(fù)議申請(qǐng)3 596件，共計(jì)109 553件，審結(jié)行政復(fù)議案件91 974件。其中:維持原行政機(jī)關(guān)決定(含駁回)的占63．16%，直接糾正原行政機(jī)關(guān)決定(含確認(rèn)違法、撤銷、變更、責(zé)令履行)的占8．75%，通過(guò)調(diào)解、和解、自愿撤回申請(qǐng)、被申請(qǐng)人改變后撤回申請(qǐng)等方式結(jié)案的占24．14%。［1］從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)復(fù)議的案件絕大多數(shù)情況下作出了維持原具體行政行為的裁決，從而使得行政復(fù)議流于形式，違背立法本意，行政復(fù)議制度的糾錯(cuò)作用沒(méi)有充分發(fā)揮。

二、對(duì)復(fù)議維持決定的審查應(yīng)堅(jiān)持司法最終原則

上述弊端盡管可以通過(guò)加強(qiáng)人大監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等方式在一定程度上加以解決。但行政訴訟作為一種最有力、最能反映核心問(wèn)題的監(jiān)督方式對(duì)于問(wèn)題的解決是最為徹底的。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為有何違法之處，對(duì)行政相對(duì)人造成了何種傷害，都能在訴訟中得以呈現(xiàn)和補(bǔ)救。

我國(guó)《行政復(fù)議法》第5條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。”“司法乃最后一道防線”，行政相對(duì)人對(duì)無(wú)法接受的行政復(fù)議決定只能依賴司法判決。

如上文所述，行政復(fù)議仍舊是一種具體行政行為，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政權(quán)具體運(yùn)用的結(jié)果。它和一般的具體行政行為相比，特殊性僅僅體現(xiàn)在監(jiān)督性和救濟(jì)性之上。因此，有必要將行政復(fù)議納入司法審查范圍之內(nèi)，尤其是對(duì)于行政復(fù)議維持決定而言，這種審查就顯得更有必要。盡管我國(guó)目前已經(jīng)建立了對(duì)行政復(fù)議行為的司法監(jiān)督體制，但是，這種監(jiān)督體制還存在著不協(xié)調(diào)、不到位的缺陷，從而使司法權(quán)對(duì)行政復(fù)議權(quán)的監(jiān)督功能無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，將行政復(fù)議維持決定納入司法審查范圍，有以下作用:

第一，防止復(fù)議機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。行政復(fù)議維持決定是復(fù)議機(jī)關(guān)在審查具體行政行為時(shí)得出的一種結(jié)果，對(duì)具體行政行為的審查應(yīng)當(dāng)遵循法定的原則和程序，亦即復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的行使應(yīng)符合法律規(guī)定。司法不會(huì)無(wú)故干涉行政復(fù)議決定，如我國(guó)法律規(guī)定只有在具體行政行為“認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)”的前提下，復(fù)議機(jī)關(guān)才能作出維持決定。但如果復(fù)議機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地維持了一個(gè)本不該維持的具體行政行為，行政權(quán)被濫用，司法權(quán)就有了介入的正當(dāng)理由。現(xiàn)行法律規(guī)定，只要復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定就一律排除了司法審查的可能。這種做法顯然無(wú)法解決復(fù)議機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的問(wèn)題。從這個(gè)意義上來(lái)講，復(fù)議維持決定理應(yīng)受到司法的監(jiān)督，防止復(fù)議機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)，置行政相對(duì)人的權(quán)益于不顧。

第二，可以更好地發(fā)揮復(fù)議制度的功能。司法最終原則，司法機(jī)關(guān)的存在，都是為了在最后的防線上保障社會(huì)公正。行政復(fù)議的功能是“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。雖然法律已經(jīng)明確規(guī)定了行政復(fù)議制度的功能，但從實(shí)踐層面來(lái)看，復(fù)議制度的特有功能并未得以有效發(fā)揮。原因就在于，本應(yīng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效層級(jí)監(jiān)督的上級(jí)機(jī)關(guān)出于種種原因，對(duì)于所審查的具體行政行為大都維持了事。復(fù)議機(jī)關(guān)未能合法有效行使職權(quán)，復(fù)議制度的應(yīng)有功能也未能有效發(fā)揮。如對(duì)行政復(fù)議的維持決定實(shí)行司法監(jiān)督，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)行使權(quán)力形成一個(gè)有效的約束機(jī)制，可以極大地促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)。如此一來(lái)，才能更好地發(fā)揮復(fù)議制度的功能。

行政權(quán)的依法行使需要司法權(quán)強(qiáng)有力的監(jiān)督，而行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮其應(yīng)有的功能，同樣需要完善司法對(duì)行政的監(jiān)督機(jī)制，有效發(fā)揮司法救濟(jì)在控制行政權(quán)濫用和保護(hù)公民權(quán)益方面的功能。將行政復(fù)議維持決定納入司法審查范圍，一方面可以促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法有效行政，另一方面可以提升復(fù)議制度在公眾心目當(dāng)中的公信力，保證該制度功能的有效實(shí)現(xiàn)。

三、完善現(xiàn)行法律規(guī)定的對(duì)策

(一)對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于被告的規(guī)定作出修訂

如前所述，既然要將復(fù)議維持類決定納入司法審查的范圍，我們有必要對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定作出修訂。有學(xué)者呼吁，只要經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的具體行政行為，無(wú)論復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定還是改變決定，均應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。理由就在于:復(fù)議維持決定和復(fù)議改變決定都是行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使復(fù)議權(quán)的結(jié)果，根據(jù)“誰(shuí)行為誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，復(fù)議機(jī)關(guān)自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與此相應(yīng)的法律責(zé)任，接受司法機(jī)關(guān)的審查。這種觀點(diǎn)的最大優(yōu)勢(shì)在于可以大大地強(qiáng)化復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任心，使其不敢再一味敷衍地作出維持決定，督促其認(rèn)真對(duì)待審查行為，從而最大限度地維護(hù)行政相對(duì)人本該享有的權(quán)益。然而，筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷。試想一下，只要具體行政行為經(jīng)過(guò)了行政復(fù)議這一環(huán)節(jié)，原行政機(jī)關(guān)就不必?fù)?dān)心成為行政訴訟的被告，更不會(huì)以任何身份再參加到訴訟中來(lái)，完全擺脫了司法監(jiān)督的控制。這勢(shì)必導(dǎo)致其在作出具體行政行為時(shí)的責(zé)任心降低。再者，“復(fù)議機(jī)關(guān)在應(yīng)訴過(guò)程中存在著實(shí)際困難。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)體系是一個(gè)倒金字塔結(jié)構(gòu)，如果規(guī)定下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為經(jīng)復(fù)議后都由復(fù)議機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴，則越往上集中的案件越多，上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)勢(shì)必不堪重負(fù)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)將面臨諸多的訴訟案件不能自拔，遑論發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用”［2］。如此一來(lái)，復(fù)議機(jī)關(guān)的壓力過(guò)大，作為重要行政監(jiān)督手段的行政復(fù)議的效果也會(huì)跟著打折。復(fù)議機(jī)關(guān)受理的案件數(shù)量也會(huì)隨之減少，不利于行政復(fù)議制度優(yōu)越性的發(fā)揮，行政相對(duì)人也將失去一條重要的救濟(jì)途徑。此外，均以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，實(shí)際上可能會(huì)違背行政相對(duì)人的真實(shí)意愿。很多情況下，行政相對(duì)人更為不滿的往往是原行政機(jī)關(guān)，如果只能起訴復(fù)議機(jī)關(guān)的話，原行政機(jī)關(guān)與訴訟不再產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，這對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)是事與愿違的。

與上述觀點(diǎn)相反的另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)論行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否改變具體行政行為，均以原行政機(jī)關(guān)為被告提起訴訟。這種觀點(diǎn)最大限度地解脫了行政復(fù)議機(jī)關(guān)，使其可以放心大膽地作出改變決定而不用擔(dān)心成為被告。這與國(guó)外行政復(fù)議法的發(fā)展趨勢(shì)也是相符合的。但是，我國(guó)的行政復(fù)議制度還不成熟，如果將行政復(fù)議機(jī)關(guān)完全從訴訟中解脫出來(lái)的話，復(fù)議機(jī)構(gòu)依附于復(fù)議機(jī)關(guān)的特性決定了它不可能成為一個(gè)有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，復(fù)議機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量令人堪憂。除此之外，如若復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任心不夠，對(duì)原行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人不能做到“一碗水端平”，那么復(fù)議制度的救濟(jì)功能就得不到真正的發(fā)揮。

通過(guò)上述分析可見(jiàn)，完全由行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)被告和完全由原行政機(jī)關(guān)充當(dāng)被告都不盡如人意。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議作為一種對(duì)原具體行政行為進(jìn)行審查的新的行政行為，有其特殊性，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)均應(yīng)參與到訴訟中去。也就是說(shuō)，在行政訴訟中應(yīng)當(dāng)有他們的獨(dú)立地位。唯有如此，才能將所有行政復(fù)議行為完全納入司法審查的范圍。較為理想的做法是對(duì)《行政訴訟法》第25條的內(nèi)容作出一定的修改，規(guī)定“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，由相對(duì)人選擇作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告”。如此一來(lái)，上述問(wèn)題大多可以得到一定程度的解決。具體分述如下:

首先，我們來(lái)看復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的情況。徐正龍和鄧志萍兩位法官在《人民法院報(bào)》撰文指出，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，以復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)為共同被告，可以加強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)，杜絕其為避免卷入訴訟而草率地作出維持決定;而且，以復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)為共同被告還可有效地避免復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為。［3］復(fù)議機(jī)關(guān)作出了維持決定，是對(duì)原具體行政行為的認(rèn)可和支持，在對(duì)待行政相對(duì)人的問(wèn)題上與原行政機(jī)關(guān)持相同態(tài)度。行政相對(duì)人不服起訴時(shí)，兩者自然應(yīng)成為行政訴訟的共同被告。另一方面，復(fù)議機(jī)關(guān)可能基于不同的理由作出維持決定，此時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)參與到訴訟過(guò)程當(dāng)中，由法院對(duì)其維持的理由和結(jié)論是否正確進(jìn)行依法審查。

其次，我們?cè)賮?lái)看復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的情況。復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，意味著先撤銷了原行政行為，然后又作出新行政行為。原具體行政行為和經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)改變后的具體行政行為的內(nèi)容是不一致的。如果只能以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告起訴的話，就使得最了解案件真實(shí)情況的原行政機(jī)關(guān)與訴訟脫離了關(guān)系。行政相對(duì)人不服的，尊重其真實(shí)意愿，賦予其選擇權(quán):若其對(duì)原行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為不滿，可以以原行政機(jī)關(guān)為被告向人民法院起訴;若其對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議結(jié)果不滿，可以以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告向人民法院起訴。這樣的規(guī)定既體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的尊重，又使原行政機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)都有可能成為行政訴訟的被告，這無(wú)疑能更好地督促二者合法合理地作出具體行政行為和復(fù)議決定。同時(shí)，基于原行政行為與復(fù)議行為之間存在著法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也應(yīng)賦予未作被告的原行政機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)以第三人身份參加訴訟的資格。

從上述兩種情況來(lái)看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)避免成為被告的最佳選擇就是在復(fù)議過(guò)程中增強(qiáng)責(zé)任心，加強(qiáng)對(duì)原行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，促使各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)都能依法行政。那么，無(wú)論是復(fù)議機(jī)關(guān)還是原行政機(jī)關(guān)，成為訴訟被告的可能性都會(huì)大大減少。綜上所述，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)參與到行政訴訟中去，賦予其相應(yīng)的訴訟權(quán)利和義務(wù)，便于法院作出正確的裁決，從而最大限度地保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。

(二)在行政復(fù)議法中明確復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)責(zé)任

我國(guó)《行政復(fù)議法》專門設(shè)立了一章來(lái)規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)違法、失職時(shí)的法律責(zé)任問(wèn)題，這在一定程度上強(qiáng)化了對(duì)行政復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督力度。但是，雖然該法第35條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動(dòng)中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的行政處分;情節(jié)嚴(yán)重的，依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但是，這些規(guī)定本身較為抽象、籠統(tǒng)，缺乏具體的可操作性，也沒(méi)有配套的司法解釋對(duì)其加以闡釋或作出規(guī)定。并且，對(duì)于實(shí)踐中大量存在的不認(rèn)真依法履行行政復(fù)議職責(zé)、對(duì)于被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為大都維持了事的行為，如何追究法律責(zé)任，法條中缺乏規(guī)定。這就導(dǎo)致即使證明了行政復(fù)議維持決定是錯(cuò)誤的，也難以追究相關(guān)機(jī)關(guān)和人員的法律責(zé)任。顯然，這不利于促使復(fù)議機(jī)關(guān)依法履行復(fù)議職責(zé)，真正發(fā)揮復(fù)議制度的功能。作出正確的復(fù)議決定既是復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是其職責(zé)。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)錯(cuò)誤行政尤其是錯(cuò)誤地維持本身不當(dāng)?shù)木唧w行政行為的法律責(zé)任。因此，應(yīng)在“法律責(zé)任”一章中增加對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其人員違法作出復(fù)議決定的法律責(zé)任的規(guī)定，使得復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的行為均能處于法律的規(guī)制之下。唯有如此，才能真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的獨(dú)立功能價(jià)值。

［1］2012年全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表格［EB/OL］．http://www．chinalaw．gov．cn/article/jggz/fztjxx/201402/20140200395061．shtml．

［2］江必新，梁鳳云．行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)(上卷)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2009．

［3］徐正龍，鄧志萍．特殊情況下行政訴訟被告資格之界定［N］．人民法院報(bào)，2009-08-28(3)．