沿海船舶邊防治安管理立法問(wèn)題研究

●張志勇

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北廊坊 065000)

我國(guó)是一個(gè)瀕海大國(guó)，擁有1．8萬(wàn)多千米大陸海岸線和約300萬(wàn)平方千米管轄海域，海洋資源豐富，海洋權(quán)益多樣。隨著國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，海上從業(yè)船舶及人員數(shù)量逐年攀升，沿海船舶邊防治安管理面臨的形勢(shì)日趨復(fù)雜，無(wú)證出海、違規(guī)作業(yè)、越界捕撈等違法行為屢禁不止。面對(duì)日益嚴(yán)峻的海上治安形勢(shì)，公安部以及沿海省、自治區(qū)、直轄市及一些較大的市先后制定了沿海船舶邊防治安管理的部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，健全和完善了相關(guān)法律制度，為維護(hù)海上治安秩序穩(wěn)定提供了強(qiáng)有力的法律保障。本文主要以分析法律文本為切入點(diǎn)，重點(diǎn)分析研究幾部地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，找出沿海船舶邊防治安管理立法方面存在的一些問(wèn)題，并就完善相關(guān)立法活動(dòng)提出一些淺顯的見(jiàn)解。

一、沿海船舶邊防治安管理立法概況

沿海船舶邊防治安管理是沿海地區(qū)公安邊防部門(mén)的一項(xiàng)重要工作，是公安邊防部門(mén)根據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)和政策，為維護(hù)沿海社會(huì)秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。［1］目前，公安邊防機(jī)關(guān)進(jìn)行沿海船舶治安管理活動(dòng)的主要法律依據(jù)涉及法律、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。公安邊防機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)之所以如此紛繁復(fù)雜，是由其特殊職能作用決定的。公安邊防機(jī)關(guān)既履行人民警察職責(zé)，又履行邊防武警職責(zé)，既要管“陸”，又要管“海”，既要管“人”，又要管“船”。這就導(dǎo)致公安邊防機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)多元化。

(一)沿海船舶邊防治安管理的有關(guān)法律

目前，公安邊防機(jī)關(guān)進(jìn)行沿海船舶治安管理活動(dòng)的高層級(jí)執(zhí)法依據(jù)是全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》。《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第7條規(guī)定，國(guó)務(wù)院公安部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的治安管理工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。作為公安機(jī)關(guān)的組成部分，公安邊防機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》有關(guān)規(guī)定對(duì)有關(guān)治安違法行為進(jìn)行懲處。《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第4條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。領(lǐng)域包括領(lǐng)陸、領(lǐng)海、領(lǐng)空。這就意味著沿海船舶邊防治安管理也屬于《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的適用范圍。因此，公安邊防機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》對(duì)沿海船舶進(jìn)行治安管理。而且，由于目前缺乏特別法規(guī)定，該執(zhí)法依據(jù)具有最高的法律位階。

(二)沿海船舶邊防治安管理的有關(guān)地方性法規(guī)

沿海船舶邊防治安管理的主要管理對(duì)象是船舶。然而，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》規(guī)定的事項(xiàng)幾乎都與“人”有關(guān)，極少涉及船舶管理。其僅在第53條對(duì)船舶擅自進(jìn)入禁、限入水域或島嶼行為作出了處罰規(guī)定，客觀來(lái)講，對(duì)沿海船舶邊防治安管理的意義不大。因此，公安邊防機(jī)關(guān)需要特別立法，從而使沿海船舶治安管理有法可依。為此，部分沿海省人大常委會(huì)綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，結(jié)合公安邊防機(jī)關(guān)的職能，頒布實(shí)施了地方性法規(guī)。1990年9月10日，浙江省人大常委會(huì)通過(guò)了《浙江省沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》。該《規(guī)定》于1990年10月1日起施行，成為公安邊防機(jī)關(guān)進(jìn)行沿海船舶治安管理的首部地方性法規(guī)。截至目前，制定沿海船舶治安管理地方性法規(guī)的省份有6個(gè)，分別為浙江省、福建省、海南省、遼寧省、山東省、河北省。

(三)沿海船舶邊防治安管理的有關(guān)規(guī)章

除了地方性法規(guī)，沿海船舶邊防治安管理的執(zhí)法依據(jù)還包括部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。1988年7月9日，廣東省人民政府發(fā)布了《廣東省沿海港口船舶治安管理辦法》，成為首部與沿海船舶邊防治安管理有關(guān)的地方政府規(guī)章。但是，該《辦法》并未明確公安邊防機(jī)關(guān)在沿海船舶治安管理中的主體地位。1991年1月17日，江蘇省人民政府發(fā)布了《江蘇省沿海港口、船舶治安管理暫行規(guī)定》，成為首部明確公安邊防機(jī)關(guān)在沿海船舶治安管理中主體地位的政府規(guī)章。為了維護(hù)我國(guó)沿海地區(qū)及海上治安秩序，加強(qiáng)沿海船舶的邊防治安管理，促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障船員和漁民的合法權(quán)益，2000年5月1日，公安部頒布施行了《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，明確了公安邊防機(jī)關(guān)在沿海船舶邊防治安管理中的職責(zé)權(quán)限。2007年12月1日，又頒布施行了《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》，明確了公安邊防部門(mén)的執(zhí)法地位。但其認(rèn)定的執(zhí)法主體是邊防海警，不包括目前實(shí)際承擔(dān)著絕大多數(shù)海上執(zhí)法任務(wù)的邊防支隊(duì)。此外，廣西、上海、天津以及廈門(mén)等自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府，也制定了沿海船舶治安管理方面的政府規(guī)章。部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，極大地豐富了公安邊防機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，為維護(hù)海上治安秩序穩(wěn)定提供了強(qiáng)有力的法律保障。

二、沿海船舶邊防治安管理立法存在的問(wèn)題

(一)沿海船舶邊防治安管理缺乏高層級(jí)的執(zhí)法依據(jù)

正如筆者前文所提及的那樣，沿海船舶邊防治安管理面臨的形勢(shì)日趨復(fù)雜。鑒于海上治安管理的特殊性，需要通過(guò)立法行為賦予公安邊防機(jī)關(guān)海上治安管理職權(quán)，從而更好地維護(hù)海上治安秩序穩(wěn)定。綜觀當(dāng)前沿海船舶邊防治安管理的立法現(xiàn)狀，公安邊防機(jī)關(guān)的主要執(zhí)法依據(jù)是層級(jí)較低的地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方政府規(guī)章，缺乏高層級(jí)的立法依據(jù)，產(chǎn)生了地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間不協(xié)調(diào)乃至沖突等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了沿海船舶邊防治安管理法律規(guī)范的權(quán)威性和公信力。

(二)部分沿海船舶邊防治安管理的地方性法規(guī)與上位法之間存在著法律不協(xié)調(diào)問(wèn)題

一是關(guān)于拾得遺失物處置程序，部分沿海船舶邊防治安管理的地方性法規(guī)存在著與《物權(quán)法》相沖突的條款。《物權(quán)法》第109條規(guī)定:“拾得遺失物，應(yīng)當(dāng)返還權(quán)利人。拾得人應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知權(quán)利人領(lǐng)取，或者送交公安等有關(guān)部門(mén)。”第110條規(guī)定:“有關(guān)部門(mén)收到遺失物，知道權(quán)利人的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知其領(lǐng)取;不知道的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布招領(lǐng)公告。”第113條規(guī)定:“遺失物自發(fā)布招領(lǐng)公告之日起六個(gè)月內(nèi)無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，歸國(guó)家所有。”但是，部分沿海船舶邊防治安管理的地方性法規(guī)對(duì)海上拾得遺失物處置程序作出了不同規(guī)定。《山東省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定:“在海上揀拾到船舶、漁具、養(yǎng)殖物資等物品的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還權(quán)利人;無(wú)法返還的，報(bào)告或者上繳公安邊防機(jī)關(guān)。公安邊防機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明權(quán)屬，返還權(quán)利人;不能查明權(quán)屬的，依法予以拍賣(mài)或者變賣(mài)，所得款項(xiàng)上繳國(guó)庫(kù)。”《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定:“在本省管轄海域撿拾船舶、漁具、養(yǎng)殖物資等物品的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還權(quán)利人;無(wú)法返還的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告或者送交公安邊防機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)部門(mén)。公安邊防機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明權(quán)屬，返還權(quán)利人;不能查明權(quán)屬的，依法予以拍賣(mài)或變賣(mài)，所得款項(xiàng)上繳國(guó)庫(kù)。”從法律與地方性法規(guī)的規(guī)定看，《物權(quán)法》對(duì)處置遺失物規(guī)定了招領(lǐng)公告程序及公告期限。而部分沿海船舶邊防治安管理的地方性法規(guī)僅規(guī)定公安邊防機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明權(quán)屬，不能查明權(quán)屬的，即予以拍賣(mài)或變賣(mài)，未規(guī)定招領(lǐng)程序及公告期限。這與《物權(quán)法》關(guān)于遺失物處置的規(guī)定不相符合。

二是部分地方性法規(guī)關(guān)于海上治安管理處罰權(quán)的設(shè)定違反了上位法規(guī)定。《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第53條規(guī)定:“船舶擅自進(jìn)入、停靠國(guó)家禁止、限制進(jìn)入的水域或者島嶼的，對(duì)船舶負(fù)責(zé)人及有關(guān)負(fù)責(zé)人員處五百以上一千元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款。”而《海南省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》第22條第3項(xiàng)規(guī)定:“違反本條例，有下列情形之一的，由公安邊防機(jī)關(guān)處以一千元以上五千元以下罰款:出海船舶、人員因緊急避險(xiǎn)或者不可抗力，進(jìn)入國(guó)家禁止或者限制進(jìn)入的海域、島嶼、臨時(shí)性警戒區(qū)域以及搭靠外國(guó)籍或者香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)的船舶，未按照規(guī)定向公安邊防機(jī)關(guān)報(bào)告的。”從以上條文的對(duì)比可以看出，海南省地方性法規(guī)的規(guī)定已經(jīng)明顯超出了治安管理處罰法規(guī)定。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第11條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”根據(jù)此條規(guī)定，海南省地方性法規(guī)已經(jīng)違反了行政處罰法的規(guī)定，明顯加重了違法相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，不具有合法性和合理性。

(三)沿海船舶邊防治安管理的部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)之間存在法律不協(xié)調(diào)問(wèn)題

一是關(guān)于沿海船舶集中停泊的地點(diǎn)是否應(yīng)當(dāng)建立船舶治安保衛(wèi)組織的問(wèn)題，公安部部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)的條款產(chǎn)生沖突。公安部于2000年頒布實(shí)施了《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》。該《規(guī)定》第15條規(guī)定:“沿海船舶集中停泊的地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立船舶治安保衛(wèi)組織，在當(dāng)?shù)毓策叿罊C(jī)關(guān)指導(dǎo)下進(jìn)行船舶治安管理工作。”對(duì)于同一事項(xiàng)，《山東省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定:“在出海船舶集中停泊的地點(diǎn)，可以根據(jù)需要建立船舶治安管理群眾組織，配備協(xié)管人員，并在當(dāng)?shù)毓策叿罊C(jī)關(guān)指導(dǎo)下開(kāi)展服務(wù)與管理工作。”《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定:“沿海船舶集中停泊的地方，可以設(shè)立群眾性的船舶管理組織，負(fù)責(zé)船舶的看管和檢查工作協(xié)助公安邊防機(jī)關(guān)維護(hù)港口、船舶邊防治安秩序。”通過(guò)法條比較，我們可以看出，對(duì)于船舶治安保衛(wèi)組織的規(guī)定，公安部規(guī)章屬于義務(wù)性規(guī)則，相對(duì)人必須適用;而山東省和海南省地方性法規(guī)屬于權(quán)利性規(guī)則，相對(duì)人可以選擇適用。兩者之間存在著內(nèi)容沖突。

二是關(guān)于海警大隊(duì)的職權(quán)問(wèn)題，公安部部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)的條款，乃至地方性法規(guī)與地方性法規(guī)之間產(chǎn)生沖突。《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第3條規(guī)定:“本規(guī)定所稱(chēng)公安邊防海警，是指沿海公安邊防總隊(duì)及其所屬的海警支隊(duì)、海警大隊(duì)。沿海公安邊防總隊(duì)、海警支隊(duì)和海警大隊(duì)辦理海上治安案件和刑事案件，分別行使地(市)級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)、縣級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)和公安派出所相應(yīng)的職權(quán)。”根據(jù)此規(guī)定，海警大隊(duì)的職權(quán)等同于公安派出所。因此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第91條規(guī)定(“治安管理處罰由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定;其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定”)，海警大隊(duì)在治安管理中應(yīng)僅享有處以警告、五百元以下罰款的職權(quán)。而《海南省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》第29條第2項(xiàng)規(guī)定:“公安邊防大隊(duì)、海警大隊(duì)可以做出警告、二萬(wàn)元以下罰款的處罰。”《山東省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》第29條第1項(xiàng)規(guī)定:“公安邊防派出所可以作出警告、五百元以下罰款的處罰。”第2項(xiàng)規(guī)定:“公安邊防大隊(duì)、海警大隊(duì)可以作出警告、二萬(wàn)元以下罰款的處罰。”由以上條款可以推定，部分地方性法規(guī)并未將海警大隊(duì)的職權(quán)等同于公安派出所，而是賦予了其更高的職權(quán)。此外，地方性法規(guī)同地方性法規(guī)之間就同一事項(xiàng)也存在著法律沖突問(wèn)題。《浙江省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》第23條第3項(xiàng)規(guī)定:“公安邊防派出所、海警大隊(duì)可以實(shí)施警告、五百元以下罰款的行政處罰。”根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，浙江省的地方性法規(guī)將海警大隊(duì)的職權(quán)等同于公安邊防派出所，不同于海南、山東等省的地方性法規(guī)。

(四)沿海船舶邊防治安管理的相關(guān)行政程序存在著立法缺失

這主要體現(xiàn)在，地方性法規(guī)未規(guī)定公民申請(qǐng)聽(tīng)證的較大數(shù)額罰款的標(biāo)準(zhǔn)。程序正當(dāng)原則是我國(guó)現(xiàn)行行政法的原則之一。它要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)公民不利或者權(quán)益產(chǎn)生重大影響的決定之前，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)聽(tīng)取公民意見(jiàn)，保障公民參與權(quán)，并認(rèn)真聽(tīng)取公民的意見(jiàn)建議，自覺(jué)接受公民監(jiān)督。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》頒布實(shí)施以后，聽(tīng)證程序得以正式確立。它有力保障了公民受到行政處罰時(shí)的申辯權(quán)利，是行政機(jī)關(guān)接受社會(huì)監(jiān)督、維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要手段。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第42條規(guī)定的聽(tīng)證程序是狹義的聽(tīng)證程序即聽(tīng)證會(huì)程序，而且只適用于行政處罰領(lǐng)域，其含義應(yīng)該是指行政機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)、公正合理地實(shí)施行政處罰，在制作行政處罰決定的過(guò)程中通過(guò)公開(kāi)舉行由有關(guān)各方利害關(guān)系人參加的聽(tīng)證會(huì)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的活動(dòng)的方式、方法和制度。［2］《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第42條第1款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。”《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第97條第2款規(guī)定:“對(duì)依據(jù)地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章作出的罰款處罰，適用聽(tīng)證的罰款數(shù)額按照地方規(guī)定執(zhí)行。”根據(jù)以上條款規(guī)定，公安邊防機(jī)關(guān)在依據(jù)地方性法規(guī)對(duì)相對(duì)人作出“較大數(shù)額罰款”時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知其有要求聽(tīng)證的權(quán)利。其中，“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方性法規(guī)確定。但是，各現(xiàn)行沿海船舶邊防治安管理的地方性法規(guī)均未對(duì)“較大數(shù)額罰款”作出具體規(guī)定，不利于保護(hù)相對(duì)人申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。

三、完善沿海船舶邊防治安管理立法的建議

(一)為沿海船舶邊防治安管理制定高層級(jí)的執(zhí)法依據(jù)

《立法法》第79條規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章。因此，在起草制定沿海船舶邊防治安管理地方性法規(guī)和規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法，并結(jié)合本地實(shí)際情況對(duì)同一事項(xiàng)作出具體規(guī)定。否則，就容易出現(xiàn)法律不協(xié)調(diào)、甚至沖突的現(xiàn)象，就會(huì)影響沿海船舶邊防治安管理法律規(guī)范的權(quán)威性和公信力。然而，綜觀當(dāng)前沿海船舶邊防治安管理立法現(xiàn)狀，公安邊防機(jī)關(guān)主要的執(zhí)法依據(jù)是層級(jí)較低的地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。為維護(hù)法制統(tǒng)一和立法協(xié)調(diào)，需要為這些法律規(guī)范制定上位法依據(jù)。鑒于沿海船舶邊防治安管理的特殊性，筆者建議，應(yīng)當(dāng)制定一部沿海船舶邊防治安管理方面的法律。

(二)提高立法技術(shù)，加強(qiáng)沿海船舶邊防治安管理法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性

立法技術(shù)不僅與立法活動(dòng)密切相關(guān)，而且影響執(zhí)法、守法及法律監(jiān)督等法的實(shí)施環(huán)節(jié)。立法的質(zhì)量很大程度上是由立法技術(shù)高低決定的。因此，作為各層級(jí)沿海船舶邊防治安管理法律規(guī)范的起草者，公安邊防機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以科學(xué)、嚴(yán)肅的態(tài)度對(duì)待立法技術(shù)問(wèn)題，并結(jié)合沿海船舶邊防治安管理的特殊性，確保法律規(guī)范科學(xué)合理、協(xié)調(diào)規(guī)范。首先，關(guān)于建立船舶治安保衛(wèi)組織問(wèn)題。雖然，公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第15條規(guī)定“沿海船舶集中停泊的地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立船舶治安保衛(wèi)組織，在當(dāng)?shù)毓策叿罊C(jī)關(guān)指導(dǎo)下進(jìn)行船舶治安管理工作”。但是，筆者認(rèn)為，建立船舶治安保衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)刂伟补芾砉ぷ鲗?shí)際，充分考慮治安環(huán)境，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議，尊重群眾自由選擇權(quán)，而不能搞“一刀切”，加重群眾的負(fù)擔(dān)。因此，地方性法規(guī)將設(shè)立群眾性船舶管理組織作為權(quán)利性規(guī)則加以規(guī)定的做法是比較科學(xué)合理的，它更能體現(xiàn)群眾的自由意志，更加符合社會(huì)主義法治理念，是行政法合理性原則的實(shí)踐體現(xiàn)。其次，關(guān)于公安邊防機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)設(shè)定問(wèn)題。法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的，各省沿海船舶地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。否則，就會(huì)像《海南省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》違反上位法規(guī)定那樣，引發(fā)法律沖突問(wèn)題。最后，關(guān)于海警大隊(duì)職權(quán)問(wèn)題。從前文提及的不同法律條款可以看出，部門(mén)規(guī)章以及地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與地方性法規(guī)之間對(duì)海警大隊(duì)的職權(quán)作出了不同規(guī)定。一種主張海警大隊(duì)的職權(quán)等同于公安派出所;另外一種主張海警大隊(duì)的職權(quán)高于公安派出所。筆者認(rèn)為，海警大隊(duì)是海警最基層執(zhí)法單位，其行使公安派出所職權(quán)的做法是合理的。

(三)完善沿海船舶邊防治安管理相關(guān)的行政程序，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益

行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。行政程序具有法定性，即用于規(guī)范行政行為的程序一般應(yīng)當(dāng)通過(guò)預(yù)設(shè)的立法程序法律化，使其具有可控制行政行為合法、正當(dāng)運(yùn)作的強(qiáng)制力量。［3］在沿海船舶邊防治安管理立法過(guò)程中，需要對(duì)有關(guān)行政程序作出合法且合理的規(guī)定。例如，既然《物權(quán)法》對(duì)于處置遺失物作出了具體規(guī)定，地方性法規(guī)就應(yīng)該按照法律規(guī)定的方式予以細(xì)化，而不應(yīng)該作出與之相沖突、不協(xié)調(diào)的規(guī)定。又如，沿海船舶邊防治安管理地方立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，綜合考慮邊防治安管理處罰權(quán)限，明確行政相對(duì)人申請(qǐng)聽(tīng)證的罰款數(shù)額，從而保障行政相對(duì)人獲得救濟(jì)的權(quán)利。

［1］徐永新，邵振翔．沿海漁船民邊防治安管理［M］．北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2001．

［2］宋爐安，張?jiān)剑囌撔姓幜P的聽(tīng)證程序［J］．中國(guó)法學(xué)，1996，(5):33．

［3］應(yīng)松年．行政法與行政訴訟法［M］．北京:中國(guó)法制出版社，2008:441．