淺談法治邊檢建設

●劉燦春

(武警學院研究生隊，河北廊坊 065000)

(本欄責任編輯、校對 劉彥超)

習近平總書記在2013年1月7日全國政法工作電視電話會議和2月23日中央政治局第四次集體學習時的講話中都明確提出推進“法治中國”建設，并強調“法治中國”建設的“新十六字”方針——“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建設法治中國”的目標，“法治中國”首次被寫入黨的文獻。這說明我們黨和國家更加重視法治的價值，更加注重拓寬法治建設的領域。法治中國建設是實現中國夢的重要組成部分與有力保障，執法公正與公信是建成法治中國的關鍵指標和本質要求。出入境邊防檢查機關作為法治中國的建設者、維護者和捍衛者，應當主動樹立憲法和法律權威，堅持公正執法，切實保障和維護邊檢服務對象的合法權益，不斷提高執法公信力，為建設法治邊檢而努力奮斗。

一、“法治邊檢”的內涵

“法治”不僅意味著一種有秩序的社會狀態，更重要的是人的權利、自由和尊嚴得以保障和實現。“法治”應包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。［1］“法治邊檢”即邊檢權力法治化，具體體現為:邊檢法律體系健全完善、執法行為規范有序、邊檢權力監督有效、行政爭議妥善解決、法治觀念深入人心五個方面。

法治邊檢的“法治”，既是一個內涵豐富的概念，也是一種價值取向明顯的意識形態。

(一)法治邊檢的“法治”，是與人治對立的

法治是充分發揚民主，集中廣大邊檢人員的集體智慧來共同治理邊檢，是眾人之治，民主之治，依據的是反映包括出入境旅客在內的廣大群眾利益的法律(這里指廣義的法律)。人治是一人(或幾人)之治，依據的是掌握邊檢機關單位領導權力的領導個人意志。法治與人治的分界線是:當法律與當權領導者的個人意志發生沖突時，是法律高于個人意志，還是個人意志凌駕于法律之上。［2］

(二)法治邊檢的“法治”，是依法行政的新提升

法治邊檢與邊檢機關依法行政二者都強調任何組織和個人要遵守邊檢法律法規，根據邊檢法律法規辦事。法治邊檢在強調依法行政的同時，還考慮到了要遵守什么樣的法律的問題，這就對法律本身提出了要求，要求人們所遵守的法律必須是良法，而不是惡法。這一點更符合邊檢機關民主化、法治化前進的方向。而依法行政的含義中并沒有涉及到這一點要求。因此，法治邊檢理念是依法行政觀念的提升，順應了黨中央從“有法可依”到“科學立法”法治理念的轉變。

(三)法治邊檢的“法治”，是邊檢價值的新要求

法治不是單純的法律秩序。不是任何一種法律秩序都稱得上法治狀態，法治是有特定價值基礎和價值目標的法律秩序，即是有價值規定性的社會生活方式。［3］例如，不能把希特勒以法律名義制造的白色恐怖稱為法治狀態，不能把某些封建統治者推行的嚴刑峻法稱為“法治”。就法治邊檢來說，“法治”的價值基礎必須承認利益的多元化，對一切正當的利益尤其是管理相對人的合法權益予以無歧視性差別的保護。據此，如果邊檢制度或邊檢秩序缺乏這一最低限度的價值基礎和目標，就不配稱為“法治”。

(四)法治邊檢的“法治”，是多種觀念的綜合

法治邊檢應該是民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序、效益與合法性的完美結合。據此意義，法治邊檢的基本標志應包括:邊檢工作的基本方面和主要的社會關系均納入法律軌道，接受法律的治理，而法律是建立在尊重民主、人權和潛能，保護和促進國家對外開放、科技文化交往、出入境秩序和社會進步的基礎上;凝結著憲法和法律高于任何個人、組織的意志，有至上的效力和最高的權威;邊檢的一切權力根源于法律，而且要依法行使;平等地保護每個管理相對人的合法權益，對管理相對人一切非法的侵害都能得到公正、合理、及時的補償，等等。

二、“法治邊檢”建設面臨的形勢

提高邊檢服務水平工作開展以來，全國邊檢機關著力轉變工作理念，創新工作機制，積極創造服務出入境人員、促進對外開放的良好通關環境，構筑維護國家安全和社會穩定的堅實屏障，打造展現我國良好形象的窗口，贏得了國內外的廣泛贊譽，邊檢工作和邊檢隊伍建設取得顯著進步。

當前，我國正處于經濟轉軌、社會轉型的特殊時期，社會建設任務艱巨。在改革開放不斷深入、利益關系深刻調整的新形勢下，人民群眾更加注重保障合法權益、維護公平正義、共享發展成果，對建設服務型政府、改進社會管理的需求更加強烈、更加多樣化。以服務為出發點和落腳點，不斷創新社會管理，為人民群眾提供高效、優質、全面的服務，對加強社會建設、促進社會和諧穩定具有重大意義。邊檢工作面臨形勢與國家面臨的形勢基本一致，即:機遇前所未有，挑戰也前所未有，機遇大于挑戰。主要表現在以下六個方面:

一是邊檢各項工作得到了中央和社會各界的充分肯定，與此同時，邊檢工作嚴密管控與高效運作、業務量日益增大與管理資源相對不足的矛盾更加突出，成為制約邊檢工作進一步開展的重要因素。

二是邊檢機關在國家經濟社會發展中的作用不斷加強，與此同時，隨著改革開放的不斷深入，社會各界對邊檢機關為國家經濟社會發展發揮更大作用的要求越來越高，壓力越來越大。

三是邊檢機關服務能力不斷提升，與此同時，邊檢工作又面臨著傳統職能任務不斷加重、非傳統職能任務不斷拓展的挑戰。

四是現代邊檢制度發展取得重大進展，與此同時，影響邊檢改革向縱深發展的機制體制障礙仍然存在，一些長期積累的深層次矛盾并沒有徹底解決，改革整合工作的難度很大。

五是邊檢法制建設得到加強，依法行政水平進一步提高，與此同時，隨著建設“法治中國”方略的深入實施，邊檢機關在轉變執法理念、統一執法方式、規范執法行為等方面需要進一步改進。

六是邊檢隊伍建設成效明顯，與此同時，在社會價值取向多元化、物質文化需求日益增長的情況下，邊檢隊伍建設和廉政建設面臨著新的考驗。

這就要求廣大邊檢人員對新形勢、新要求認真加以分析，保持冷靜的頭腦，根據黨的十八大精神，進一步深入研究對策，抓住機遇、迎接挑戰，努力把法治邊檢建設不斷推向前進。

三、“法治邊檢”建設存在的問題

(一)“依法辦事”概念的局限性制約法治邊檢建設

自從1956年9月董必武同志在中國共產黨第八次全國代表大會上，提出了“依法辦事”的主張以來，“依法辦事”已成為全國上下婦孺皆知的概念。但是，并非所有知道這個概念的人都能真正理解其中的含義。很多人從字面含義去理解“依法辦事”，即按照法律規定辦事，而不去探究“法律規定”背后的法理或者立法者意圖。法律是用語言描述的，而語言本身的不確定性、模糊性會引起人們對“依法辦事”思想觀念理解的模糊、混亂，并有可能被一些人濫用、誤用，影響法治邊檢建設的進程。更有甚者，利用“依法辦事”的概念，往“依法”之“法”里塞進了根本不具有法律效力的“紅頭文件”、“土政策”，甚至使其凌駕于憲法、法律、法規、規章之上，強令執行，還美其名曰“嚴格執法”、“依法辦事”。這實質上就是以“依法辦事”之名，行“依不法之法辦事”之實，破壞了邊檢法治建設。

(二)“邊檢人治”現象屢禁不止制約法治邊檢建設

自從我國實施依法治國方略以來，依法治國理念深入人心，以法治代替人治在全社會形成共識。但是，人治現象仍在行政機關中以不同形式存在，屢禁不止，邊檢機關也不例外。例如，當法律與當權領導者的個人意志發生沖突時，當權領導者的個人意志高于法律的現象時有發生;當單位或者部門利益與法律發生沖突時，選擇單位或部門利益成為理所當然。不少人甚至置國家利益、人民利益于不顧，企圖將部門利益、個人利益通過立法形式法律化。類似的“邊檢人治”現象都在不同程度上制約和阻礙了“法治邊檢”的建設進程。

(三)邊檢法制不完善制約法治邊檢建設

當前，《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出入境管理法》)、《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》等法律法規已經頒布實施，邊檢法律體系日趨完善。但我們也應該清醒地認識到，《出入境管理法》相關的配套實施細則尚未出臺，《出入境管理法》中涉及口岸限定區域的具體界定、現行的港澳臺管理辦法與新法規定的沖突等方面的問題仍然需要明確。同時，《出入境管理法》實施以后，現行邊檢規范性文件中不適應形勢、不切實際、與上位法相沖突的內容，需要及時修改和廢止。這些問題的存在都在一定程度上制約了邊檢法治的建設。

(四)“法治理念”缺失制約法治邊檢建設

法治理念是法治邊檢建設的基礎，是法治的靈魂，體現了法治的精神實質和價值追求，所要解決的是為什么實行法治以及如何實現法治的問題。邊檢法律法規是用文字的方式來描述的，而對于同一文字或者同一句話，不同的人可能存在不同理解。這就需要邊檢人員去解釋法律，從法治的角度去理解邊檢法律的立法意圖、價值追求。在邊檢工作實踐中，由于法治理念的不同，常常出現相同行為不同處理的現象。例如，《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》第8條規定:“持用偽造或者涂改的出境、入境證件的，邊防檢查站可以扣留或者收繳其出境、入境證件。”有的邊檢站認為簽證是出入境證件，如果簽證是偽造或者涂改的，邊檢站可以扣留或者收繳;而有的邊檢站認為，只有護照及其代用證件才屬于“出境、入境證件”，簽證不算，簽證如果是假的，只是注銷簽證，而不收繳。這就導致對于同樣行為，不同邊檢站的處理結果不一樣。再比如，根據規定，在旅游團隊入境檢查時，邊檢站應查驗旅游團成員所持證件和旅游團名單表。但在實際工作中，不少單位出于促進地方旅游經濟發展的目的，往往只查驗旅游團成員所持的證件，并不查驗旅游團名單表。類似的行為，影響了邊檢執法的統一性和規范性，不利于法治邊檢建設。

四、關于“法治邊檢”體系建設的思考

法治邊檢建設是一項系統工程，涉及立法、執法、監督、救濟以及法律意識的樹立、法律信念的培養和法治精神的弘揚等諸多環節。其要用以《出入境管理法》為核心的法律體系涵蓋邊檢執法各個領域，使邊檢各項工作有法可依、有章可循，業務操作統一規范，執法人員能夠自覺接受法律約束;使邊檢內部層級監督、同級監督和外部審計監督、司法監督作用得到充分發揮，做到控權到位;建立健全以訴求表達、利益協調、矛盾調處等為主要內容的行政爭議解決機制。

(一)法治邊檢是體系型邊檢

法治邊檢建設，需要嚴格執行《出入境管理法》，緊緊圍繞邊檢中心工作，以促進邊檢科學發展、健全邊檢執法依據、保障邊檢有效管理、優質服務、提高口岸通關效率為重點，處理好邊檢改革和制度創新、立法數量與法律質量、長遠發展與當前急需的關系。逐步完善規范性文件調研論證制度，以落實十八大提出的科學立法、民主立法要求。同時，還要不斷完善邊檢規范性文件的修改、廢止和清理制度。對規范性文件實施情況進行跟蹤評估，并根據上位法和形勢發展的需要，及時修改、廢止現行規范性文件中不適應形勢、不切實際、與上位法相抵觸的內容，為邊檢執法提供可靠的法制支持和保障。

(二)法治邊檢是有限型邊檢

行政權具有自我擴張的特性。哪里有官員行為，哪里就可能出現專斷的決定。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到需要遇有界限的地方才罷休。”［4］法治的中心是減少專斷，法治的實質是建立防止濫用自由裁量權的一整套規則，邊檢必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事。因此，必須運用法律手段來規范和制約邊檢的執法權力，使邊檢在法律規定的范圍內行使職能。邊檢行政執法要堅持主體、內容和程序合法，堅持合理行政，慎用邊檢的自由裁量權。“有限邊檢”是相對于“全能邊檢”而言，有限邊檢的含義是權力必須受到制約。邊檢權力需要制約，是因為權力不受制約容易走向腐敗，邊檢權力受制約是因為人民拒絕行政腐敗。衡量有限邊檢與全能邊檢的尺度在于，邊檢在權力、職能、規模上是否受到來自法律的明文限制，是否受到社會的監督與制約;邊檢的權力和規模逾越其法定疆界時，能否得到及時有效的糾正。

(三)法治邊檢是效能型邊檢

效率是政府的生命，作為政府職能部門的邊檢對相對人和社會采取行動必須考慮經濟性和公共成本，避免公共資源浪費，降低社會成本和減少社會負擔。效能邊檢還必須考慮經濟、社會的持久發展，經濟與社會健康發展、和諧進步是行政效能的重要體現。高效理念強調邊檢應當有很高的行政效率，機構設置合理，管理程序科學，管理活動有效;同時，邊檢應當最大限度地降低管理成本，杜絕鋪張浪費，杜絕所謂的“政績工程”、“形象工程”。建立健全督察審計長效內控機制，加強執法監督和管理審計，規范邊檢執法活動，是提高邊檢管理效能的有效手段之一。邊檢的任何決策和行政行為都必須考慮客觀規律，做必要的可行性研究和成本-效益分析，使得邊檢決策和執法行為具有最大可能的合理性。

(四)法治邊檢是責任型邊檢

邊檢不能只有權力沒有責任，有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。建設責任邊檢是法治邊檢建設的重要內容。一個不負責任的邊檢，不是法治邊檢，更無“法治”可言。責任邊檢意味著邊檢能積極地對法律負責，回應、滿足和實現公民的正當要求，負責任地行使邊檢權力;責任邊檢更應具備大局意識，確保政令暢通，提高行政效能，增強邊檢執行力，對黨和國家負責;責任邊檢還須按照權責統一的要求，全面推行行政執法責任制，落實執法糾錯和責任追究等制度，切實做到有權必有責、用權受監督、侵權須賠償、違法受追究，增強邊檢公信力，對人民群眾負責。

(五)法治邊檢是服務型邊檢

職能型(或稱管理型)邊檢向服務型邊檢的轉變是邊檢法治化的重要表現，邊檢不僅能夠運用“硬”法實現對相對人的有效管理，還應當能夠運用“軟”法建立新型社會關系，通過服務實現和促進邊檢與相對人和社會的溝通與合作。法治邊檢建設的過程，是一個從管理型邊檢不斷走向服務型邊檢的過程。一要堅持以促進經濟社會協調發展作為新時期邊檢工作的出發點和落腳點，認真落實服務、管控、統計、口岸限定區域管理等職責任務;二要堅決打擊非法出入境行為，服務對外經濟貿易和科技文化交流，落實區域發展總體戰略;三要牢固樹立以人為本、執法為民的理念，增強服務觀念，改進服務方式，完善服務體系，提高服務水平，在服務中實施把關，在把關中體現服務;四要深入推進電子邊檢、電子口岸建設，充分利用現代信息技術，不斷提高邊檢公共服務效能。

(六)法治邊檢是信用型邊檢

信用型邊檢就是反對朝令夕改、出爾反爾，要求邊檢信守承諾，堅持信賴保護原則，即使為了公共利益改變邊檢的政策或措施，也應當給予利益受損的人以合理補償。法治邊檢建設首先應在全體邊檢人員中打造誠信守法體系，要以制度的形式確立邊檢執法的誠實信用、信賴保護理念和原則，構筑邊檢自身的防控制度體系。其次，邊檢執法為民首先要取信于民。法治邊檢合法性和穩定性的核心是民眾對邊檢穩定的信任和信賴及相應的秩序化狀態。如果邊檢在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結果不僅降低了邊檢的公信力，背離了法治邊檢目標，而且影響邊檢的權威和形象，進而影響邊檢與民眾的和諧、穩定與信任關系。

(七)法治邊檢是開放型邊檢

開放型邊檢就是陽光邊檢，邊檢管理的事務，尤其是有關管理相對人的公共事務的決策和管理應當向公眾和社會開放。開放型邊檢需要行政公開、信息公開，開放型邊檢需要公眾參與和監督，也保障公眾參與和監督。陽光邊檢的實質是保障政策信息的公開性和公民的知情權，其精神在于對邊檢管理過程實施有效監督。邊檢的透明程度直接關系到邊檢決策的科學化和民主化，關系到公民的有序參與，關系到公民對邊檢人員的有效制約，關系到邊檢自身的廉潔。因此，法治邊檢要求必須深入開展邊檢警務公開，規范公開內容，豐富公開形式，擴大公開范圍，切實保證邊檢權力在“陽光”下運行。

(八)法治邊檢是廉潔型邊檢

廉潔型邊檢的標志是邊檢公共性的保持，避免私人利益對邊檢決策的影響，禁止濫用公共資源，包括為非公共利益使用公共權力。法治邊檢必須是廉潔的邊檢。建設廉潔型邊檢是建設法治邊檢的根本保障，要求邊檢人員必須奉公守法，清正廉潔，不以手中的公共權力謀取個人私利，不以自己的職權尋求額外的“租金”。這就需要加強對邊檢權力的監督和制約，健全監督機制，堅決查處違紀違法行為，防止濫用權力，真正做到權力運行到哪里，監督就延伸到哪里。要全面貫徹“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的戰略方針，進一步推進邊檢系統懲治和預防腐敗體系建設，加強對權力運行的監督制約。統籌使用各種監督管理力量，整合完善考核、巡視、審計、信訪等監督方式，強化對領導班子、領導干部的監督制約。深入開展行風建設和執法監察工作，加強對一線人員執法行為的監督制約，推進行業風氣進一步好轉。

［1］亞里士多德．政治學［M］．吳壽彭，譯．北京:商務印書館，1983:199．

［2］馮玉軍．中國法治改革三十年述評:簡論法治中國與法治國家的關系［EB/OL］．http://www．civillaw．com．cn/article/default．asp?id=50358．

［3］黃閩，姜金方，等．國家司法考試輔導用書［M］．北京:法律出版社，2010:579．

［4］［法］孟德斯鳩．論法的精神［M］．張雁琛，譯．北京:商務印書館，1995:104．