山西煤炭行業工傷保險困境分析

張 軍

（人力資源和社會保障部社會保障研究所 北京 100029）

2012年底到2013年初，受宏觀經濟影響，我國煤炭產銷量及價格大幅下降，煤炭市場呈現出低迷狀態。山西作為煤炭大省，煤炭市場的不景氣對山西整體經濟影響較大，同時使煤炭企業陷入了資金短缺的困境。就此，本文對實行自我統籌管理的煤炭行業工傷保險的運行情況進行了分析。

1 煤炭行業低迷對工傷保險運行的影響

山西省從2004年6月開始，對省屬國有重點煤礦工傷保險實行單獨統籌管理。統籌單位包括同煤集團、陽煤集團、山西焦煤集團、晉煤集團等十八家企業，參保人員有62.85萬人。10年來，煤炭行業工傷保險運行平穩，參保人數不斷增加。實現了老工傷人員全部納入統籌管理，建立了應對煤炭突發事故的快捷高效應急機制，并連續九年提高了工傷人員工傷保險待遇。但是從2013年開始，受山西煤炭經濟低迷的影響，工傷保險工作遇到了較大困難。

1.1 企業繳費能力不足，基金收入減少

山西國有煤炭行業從今年起，工傷保險基金減收較多。主要原因有兩個，一是由于企業銷售收入減少，貨款回收困難等原因，企業資金出現困難，繳費能力明顯不足。盡管國有企業很重視參加社會保險，想方設法籌集資金繳納社會保險費，但是還有一部分企業因資金難以到位無法按時足額繳納工傷保險費。2014年上半年，煤炭企業應繳保費5.94億元，實際征收4.03億元，欠繳1.91億元，征繳率僅為68%。二是煤炭行業從今年2月份起采取了降薪措施，一般人員工資下降20%，管理人員下降30%，年薪人員下降50%。煤炭行業職工工資水平普遍下調，造成繳費基數降低，工傷保險基金也相應減收。

1.2 基金支付能力不足，部分單位推遲發放工傷待遇

2014年1-6月份，煤炭社保機構應付各項工傷保險待遇6.34億元，實際支付5.58億元，應付未付7600萬元，支付率88%。在基金入不敷出的情況下，只能根據基金收入情況，優先傷殘待遇支付。但仍有部分集團公司出現推遲發放傷殘津貼的情況。

1.3 省級調劑困難，難以應對

今年上半年，基金收支出現嚴重失衡，缺口達到2.3億元，工傷保險基金運行困難。對此，煤炭社保中心動用了歷年結余進行緩解。截至2013年，煤炭行業工傷保險基金累計結余8.42億元，2014年上半年已動用2億多元的歷史結余基金。但只是解決了一時之需，無法根本解決問題。今年預計支出14億元，如果征收情況依然不樂觀，到2015年工傷保險歷史結余基金將用光，煤炭行業工傷保險基金的支撐力會變得更加脆弱。在煤炭行業工傷保險靠自身力量無法解決的情況下，省級工傷保險調劑金也無法發揮作用。山西省工傷保險從2009年開始建立工傷保險省級調劑金，2009年、2010年共征收了1900多萬元。2010年以后由于老工傷人員納入工傷保險統籌管理，財政要下撥資金，因此沒有讓各地市上繳調劑金。即使按規定將調劑金全部征繳到位，也只有3億元，無法滿足煤炭行業工傷保險的資金需求。

2 煤炭行業工傷保險機構自身難以應對困境

面對當前基金遇到的困境，一般來講可從兩方面應對，一是“開源”，即確保工傷保險基金征收到位。二是“節流”，即確保基金支出合理。目前看，煤炭行業工傷保險既要“節流”，更要“開源”。“節流”是必要的，但工傷保險待遇標準是預定的，不可能減少支付項目或降低待遇水平。只能通過加強監管，減少基金的不合理支出，防止基金流失。最重要的是“開源”，煤炭行業工傷保險面臨的最大問題在于基金大幅減收，導致基金收支失衡。如果基金收入到位，基金收支平衡將不是問題。傳統意義上擴大基金來源的途徑，都難以有效解決工傷保險基金大幅減收問題。

一是企業繳費能力制約征繳率的提高。山西煤炭社保機構目前正在積極采取措施，努力提高工傷保險的征繳率。但是由于煤炭企業經濟狀況普遍不好，許多企業出現虧損，造成企業普遍繳費能力較弱。調查中，煤炭企業對行業未來的發展預期并不樂觀。有人判斷煤炭行業是10年一個周期，2002-2012年是煤炭的黃金期，目前正處于煤炭的低迷期，而且周期不會太短。因此，在短期內通過企業經濟好轉提高繳費能力，進而提高征繳率的可能性并不大。

二是煤炭行業提高工傷保險費率雖有一定空間，但可能會加重企業負擔。煤炭行業工傷保險現行的費率是2.2%，低于國家規定的煤炭行業費率，從理論上說有一定的上調空間。但是，由于煤炭行業不景氣影響的不是個別企業，而是整個煤炭企業。如果此時提高費率，將會增加所有煤炭企業的經濟負擔，可能會造成繳費率的進一步下降。

三是進一步擴大參保人群的空間有限。山西煤炭是行業自我統籌管理，參保對象單一，覆蓋范圍只是國有煤礦企業。經過10年的參保擴面工作，基本上實現了有穩定勞動關系的職工應保盡保，可擴面的空間非常有限。

四是省級工傷保險調劑金無法起到根本性作用。在煤炭行業自身無潛力可挖的情況下，通過省級調劑金注入方式，增加煤炭行業工傷保險基金收入規模也是一個可行的辦法。但是，從山西情況看，現有的工傷保險調劑金規模對煤炭行業來說是杯水車薪，無法解決甚至緩解今后一段時期煤炭行業工傷保險基金困難的問題。

五是通過提高統籌層次，恐難解決煤炭行業工傷保險基金不足的問題。山西是資源型省份，“一煤獨大”，可以說煤炭經濟好，山西經濟就好。現在煤炭經濟下滑，山西經濟較好的地市都不同程度地受到了影響。因此，此時實行省級統籌，且不說時機是否合適。僅從地市間工傷保險基金運行情況看，山西除了太原少數幾個經濟較好的地市基金結余較多外，其他大部分地市基金收支基本持平甚至已出現當期收不抵支。這種情況下，省級統籌不但難以解決煤炭行業工傷保險基金不足的問題，恐怕還會影響到全省的工傷保險基金平衡。

3 建議

3.1 繼續關注和追蹤煤炭行業工傷保險的運行情況

煤炭行業的低迷，不僅僅影響到山西，內蒙、陜西等煤炭大省也受到不同程度的影響。盡管國家和各省市已經采取了積極的應對措施，但是這種局面恐怕在短期內難以徹底改善，煤炭行業的不景氣對工傷保險的影響會持續一段時期。因此，建議要密切跟蹤煤炭大省的工傷保險運行情況，包括參保人數，基金收支、待遇發放等情況，并根據事態的變化及時提出應對措施，幫助煤炭大省早日走出困境。

3.2 挖掘工傷保險自身潛力，保基金征收，保待遇發放

積極主動和參保企業進行溝通，采取靈活多樣的繳費方式，提高工傷保險的繳費率。進一步挖掘擴面潛力，對于企業非穩定用工人員可采取先行參加工傷保險、醫療保險，用工穩定后再參加養老保險、失業保險的方式，擴大參保人群。要保證傷殘職工傷殘津貼的按時足額發放，確保其生活穩定。加強工傷保險基金管理，控制不合理支出，防止基金流失。

3.3 實行“體外輸血”，助煤炭行業工傷保險渡過難關

目前山西煤炭行業工傷保險面臨的困境，主要是受煤炭經濟不景氣的影響，因此靠工傷保險自身的力量難以解決，需要社會及更廣泛的力量支持和幫助。面對山西煤炭工傷保險基金的困難，“體外輸血”是可行而有效的辦法。一是山西煤炭可持續發展基金的注入。該基金是山西省人民政府為實現煤炭產業可持續發展而設立的，目的是建立煤炭開采綜合補償和生態環境恢復補償機制，彌補煤炭開采給山西造成的歷史欠賬，綜合解決山西煤炭工業發展中存在的一系列問題，為實現山西煤炭可持續發展提供財力支持。解決工傷職工待遇支付困難應屬于該基金的范疇，可彌補工傷保險基金的不足。二是政府財政資金的支撐。《工傷保險條例》第十二條規定，“…儲備金不足支付的，由統籌地區的人民政府墊付。”按照法律規定，地方財政承擔著工傷保險基金的兜底責任，所以在必要時可通過財政資金解決煤炭行業工傷保險基金不足的困難。

3.4 積極探索提高統籌層次，增加工傷保險基金的抗風險能力

目前，各省市基本上實現了工傷保險市級統籌，一定程度提高了基金的抗風險能力。但從山西的情況看，規模小的市級統籌基金仍難以抵抗大規模的工傷風險。因此，提高統籌層次是必要的，應積極鼓勵各省市探索省級統籌模式。尤其是市級職業勞動人口較少的省份，各地市間經濟發展不平衡的省份，更要積極實行省級統籌，以更大的基金支撐能力，抵抗大規模的工傷風險。

[1]山西省屬國有重點煤礦工傷保險基金運行情況報告[R].

[2]山焦社保局工傷保險工作匯報材料[R].

[3]太原市工傷保險工作情況匯報[R].

[4]李新民.煤炭行業或將深度洗牌[EB/OL].http://www.ccoalnews.com/101773/101786/249597.html,2014-7-28.

[5]山西省人力資源和社會保障廳,山西省財政廳.關于2014年調整省直統籌企事業單位工傷保險待遇的通知(晉人社廳函[2014]44號)[Z].2014.