大型活動風險識別、評估研究*

□卜全民，童 星

（1.江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

（2.南京大學，江蘇 南京 210023）

隨著經濟社會的發展，大型活動所起的作用日益明顯。大型活動不但能豐富群眾的文化生活，改善地區投資環境，而且能夠提升舉辦城市乃至整個國家的形象，帶動該城市、國家經濟文化的發展[1]。同時，我們也應該看到，大型活動所存在的安全隱患也不容小覷。特別是像2008年北京奧運會、2010年上海世博會，以及2014年即將舉辦的南京青奧會這類國際性的大型活動，安全與否更是關乎國家的國際形象。舉辦大型活動所帶來的各種問題也日益嚴峻，在大型活動中，安全事故、治安和刑事案件時有發生，有的甚至釀成群體性事件，給人民群眾的生命財產安全以及社會治安秩序和公共安全帶來較為嚴重的危害[2]。因此，加強對大型活動風險識別、評估研究，顯得尤為重要。

一、大型活動的定義、分類及特點

（一）大型活動的基本概念。對于大型活動的解釋，應該從兩方面著手，第一是“大型”，大型意在說明活動的規模大，涉及的人、財、物多或涉及的部門廣[3]；從結構上看，結構或關系復雜；第二是對“活動”的解釋，“活動”在《辭海》中的解釋是“為達到某種目的而從事的行動；從事有目的的行動。”因此，大型活動是指為達到某種目的而進行的規模較大、結構較為復雜的一次性的活動。

根據《大型群眾性活動安全管理條例》（國務院令[第505 號]）之規定，大型群眾性活動是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數達到1000 人以上的活動，包括體育比賽、演唱會、音樂會、展覽、展銷、游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會以及人才招聘會、現場開獎的彩票銷售等活動[4]。

（二）大型活動的分類和特點。

1.大型活動的分類。大型活動一般可以從內容、性質、場所三個方面的區別進行分類。

（1）按內容分類，可以分為體育比賽、演唱會、音樂會、展覽、展銷、游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會以及人才招聘會、現場開獎的彩票銷售等大型活動[5]。

（2）按性質分類，一般可以分為政府行為類、群眾行為類、商業行為類、體育行為類、文藝行為類大型活動等[6]。

（3）按場所分類，一般可以分為開放空間的大型活動以及封閉空間的大型活動[7]。

2.大型活動的特點。大型活動是一項有目的、有計劃、有步驟地組織眾多人參與的活動，通常要耗費大量的資源，包括人力、財力、物力[8]。具有參與人數多、人員密集、情況復雜、容易造成騷亂、投資大等特點[9]。影響大型活動舉辦的因素多，有明顯的不確定性，任何疏忽大意都有可能造成無可挽回的后果。大型活動的特點主要可以歸結為以下7個方面。

（1）有鮮明的目的性。大型活動要耗費很多資金，耗費很多人力、物力，組織實施大型活動要傳播什么東西，一定要清晰。如果大型活動的目的性不明確，不僅大量投入收不到成效，而且還可能成為泡影。

（2）有計劃性。一個活動要管理好，沒有計劃性是不可能做到的，這方面不言而喻。

（3）有眾多的人員參與且人員密集。如2010年10月16日，上海世博會迎來了開館以來最大的人流量，小小的一塊世博園竟涌進了103 萬參觀者。在這種飽和狀態下，一旦有矛盾摩擦，很容易激化，輕則造成大型活動秩序的混亂，重則造成人員擠壓傷亡事故。

（4）大型活動形式多樣，內容繁雜。從目的看，有營利性的，也有非盈利性的；從形式上看，有體育比賽、展覽展銷、慶典等；即使是在同一大型活動中，也會出現融合之勢或者涵蓋了數個規模比較小、內容形式不同的活動。活動形式的不同，其安全管理的重點也就不一樣，活動內容越繁雜，其安全管理工作的難度就越大。

（5）有廣泛的社會傳播性。由于活動本身就吸引了媒體的參與，吸引了公眾的參與，再通過媒體或者公眾把它傳播出去，社會影響力就得以體現。

（6）嚴密的操作性。在組織大型活動的過程中，給我們成功與失敗的機會只有一次。在現實中，大型活動由于組織、管理不善而導致相關領導及人員受處罰甚至被追究刑事責任的例子很多，大型活動很容易出危險、出問題。

（7）高投資性。一個大型活動往往投入的資金和費用都是比較大的，而對于像奧運會、世博會這樣的國際盛會，投資更是驚人。如此巨大的投資，如果發生事故，就會帶來重大的損失。

二、大型活動方案風險識別、評估

（一）明確項目條件。大型活動的主辦、承辦、協辦及其他參與單位，應當具有法人資格以及符合標準的資質。大型活動主辦、承辦、協辦單位應當與參與單位簽訂合作協議，明確各自的權利和義務。大型活動主辦、承辦或者協辦單位應當按批準的大型活動方案舉辦大型活動，保證大型活動與方案一致并對大型活動的安全負責，制定大型活動安全工作方案和應急預案，并組織實施。大型活動應該由活動的主辦方明確提出活動舉行的場地范圍、活動舉辦期間的預計人流量以及場地容留量、活動的舉辦方式等。

（二）風險識別、評估。

1.大型活動風險分類。結合大型活動場所建設施工和投入使用過程中有可能出現的各種風險，可將13 種常見事故作為大型活動事故風險分類[9]：（1）物體打擊；（2）車輛傷害；（3）機械傷害；（4）觸電；（5）淹溺；（6）灼燙；（7）火災；（8）高空墜落；（9）坍塌；（10）爆炸；（11）擁擠踩踏；（12）中毒和窒息；（13）其他傷害。

2.大型活動風險等級的劃分。大型活動風險等級可以劃分為以下幾個層次。

（1）安全。不會在活動中造成人員傷亡以及造成系統破壞。

（2）臨界。處在發生事故的邊緣，暫時不會發生事故造成人員傷亡以及造成系統破壞，但應當予以避免，并采取措施進行控制。

（3）危險。會在活動中造成人員傷亡以及造成系統破壞，必須盡快采取有效的防范、控制措施。

（4）災難。在活動中造成重大人員傷亡以及造成重大系統破壞的災難性安全事故，必須果斷處置，予以排除。

3.風險評估。大型活動在制定方案過程中必須充分考慮有可能產生的風險。要全面收集歷史上舉辦同類型活動中出現過的安全問題，以及本地區歷史上舉辦大型活動所出現過的安全問題。并對導致這些安全問題的原因以及如何進行有效規避進行分析。可以運用有關數學模型、安全系統工程原理和風險數據庫，預先識別大型活動潛在的各類危險，評估風險種類等級和可能造成的影響，制定應對危險的安全策略和解決方案。全面分析預測大型活動中可能出現的風險、風險因素，為活動方案的制定提供最全面的信息支持。

三、大型活動風險綜合識別、評估

大型活動風險綜合識別、評估是在對方案風險進行識別、評估的基礎上，對大型活動實施過程中基礎設施風險、管控能力、應急能力三個方面進行綜合評估，從而得出大型活動整個過程的識別、評估結果和結論，為大型活動的管理層提出有針對性的對策措施和建議。

（一）大型活動基礎設施風險識別、評估。主要是指對舉辦大型活動的固定場所、場地及配套設施的風險識別、評估，是以大型活動場所建成，但沒有游人時的狀態為準，考查通過設計及工程建設，對風險的控制能力。

1.法定要求滿足情況。基礎設施風險識別、評估所涉及到的對象，包括建筑、場地、通道、設施、環境風險識別、評估。這些都必須符合公安、消防、衛生等部門有關安全的要求，而且要滿足過程控制及專業性檢測的要求。引入建設施工單位準入制度，盡可能讓資質較優、經驗豐富的單位承擔建設任務。大型活動場所所采購、使用的電力供給、交通、給排水、通訊設備等，必須出自正規廠家，而且符合相應的安全標準。這與大型活動場所事故預防與控制工作的保障能力有著密切的關系。該類設施、設備對于保證人員緊急疏散和搶險、救援工作能否順利進行也起著重要作用。

2.重大危險的排查。大型活動安全防范工作首先是要防止發生重大安全事故，因為重大安全事故危害大，嚴重影響社會穩定和經濟發展。可見，重大危險的排查是重大活動事故控制的關鍵措施之一。為避免重大危險的發生，主要從危險源的辨識、危險源的防控措施、危險源的風險評估、危險處理時效性以及危險處理落實情況等方面對大型活動基礎設施進行評估。由于運營大型活動主要場所有建筑物、外部各種環境、大型設備設施、安全管理等因素，所以此項工作要結合大型活動的特點、場所建設管理的基本情況，對項目運營后可能出現的有害因素和主要危險做針對性評估。

3.重點部位分析與檢查。大型活動基礎設施風險識別、評估時應當抓住重點區位重點環節進行安全考察、分析、評估。大致可分為以下三個主要方面。

（1）人員較為集中及容易發生人員阻塞的區位。包括活動場館、出入口、服務場所（餐飲、衛生間等）、臺階等。

（2）需要重點保護的區域。包括重要設施所在地（變電站、變壓器等）、主席臺、媒體轉播間等。

（3）危險區域及周邊。包括水面及周邊、路口、坡道等。

（二）大型活動管控能力識別、評估。

1.對工作機制、組織運營分析。對大型活動的管控能力分析，實質上是對大型活動安全工作機制以及組織運營能力的分析。大型活動參與的人員眾多且高度集中，這是大型活動難以管控和協調的關鍵。當容易引起事故發生的問題出現時，要能夠及時有效地做出應對反應，讓人和物都處于可控狀態，讓組織和運營機制及時恢復正常工作。

大型活動工作機制的正常運轉需要有安全工作的相關規定以及責任制度作為保障。這些規章制度要具體體現在大型活動安全管理方案中，使之成為大型活動安全管理方式的具體體現。

大型活動安全組織運營能力的分析主要包括對大型活動安全保障機構資質的分析、安全保障工作力量配置的分析、安全保障隊伍人員素質的分析。

2.通過“試運行”實踐分析。大型活動管控能力的好壞、強弱需要在試運行中得以考驗，經過一段時間的試運行后，才能發現管控的效果是否與當初的設想相協調，管控能力與目標之間是否相匹配。根據試運行結果進一步對大型活動的場館、場所人員容留量以及重點部位進行分析，有針對性地對方案或者最初目標進行修改完善。

試運行初始階段要采取比較保守、穩妥的方式進行，測試要取低限值，等測試一段時間之后，安全管控能力得到檢驗，暴露出來的問題得到解決、管控方案得到完善、安全工作與其他工作間實現相互協調、安全隊伍自身及其與其他方面工作的運行經磨合已處于相對穩定的狀態時，再逐步調到峰值運行進行測試，最終達到管控能力符合實現項目目標的要求。

大型活動管控能力的實現是逐步提高、循序漸進的過程。管控能力如何，通過大型活動的試運行可以發現其存在的問題并加以改進。通過大型活動試運行情況可以促使管控能力的進一步提升。

（三）大型活動應急能力識別、評估。“預防為主”是安全生產的基本原則，但無論預防工作如何周密，總是很難根本性杜絕事故的發生。因此，不但要提高人們對于安全防范的意識，做到居安思危，而且要做好必要的應對突發事故的處置預案。只有這樣，才能在突發事故真正到來時做到從容不迫地面對，并且能夠迅速地做出正確反應，有條不紊地處置突發事故。要想真正實現從容不迫、有條不紊地處置突發事故，不但要有一個科學詳細的處置預案，而且要有一個能夠靈敏反應的報警系統，一個系統嚴密的應急處置機構，一批業務素質過硬、裝備精良的應急處置隊伍。

1.應急預案的意義。大型活動需要有比較完備的應急預案來應對不同的突發事件。制定事故應急預案主要有以下幾個方面的意義。

（1）制定預案的過程就是一個辨識危險的過程，預案對于事故預防工作也有借鑒意義。從這個意義上看，制定應急預案有助于防止突發事故的發生，控制事故發生、蔓延的范圍，將事故危害降到最低。

（2）制定應急預案最直接的目的和意義是實現應急處置。突發事故一旦出現，需要有科學的處置程序和方法，要盡可能快地將安全事故消除于萌芽狀態或者通過快速反應處置好出現的故障。

（3）制定應急預案的重要意義也在于為搶險救援爭取最寶貴的時間。突發事故一旦發生，按照預案中制定好的搶險和救援方式采取行動，爭取在最短的時間內展開救援，盡可能地減少事故造成的人員傷亡，控制住事故造成的損失。

2.應急能力識別、評估。在應急能力識別、評估中，主要包括對應急物資資源的識別、評估以及對應急人力資源的識別、評估。具體包括以下幾個方面。

（1）信息通信與預警機制運轉是否正常。

（2）各種重要應急設備、物資的準備情況如何，能否快速、及時供應到位。

（3）各類應急力量的組成及其分布情況。

（4）上級救援機構或周邊可用的應急資源情況。

（5）應急搶險隊的業務能力，訓練、演練情況。

（6）用于處理應急事件的經費保障情況。

四、實例分析

第七屆江蘇省園藝博覽會（以下簡稱“園博會”）已于 2011年9月26日至 10月26日在宿遷市湖濱新城舉行。現對其風險識別、評估進行實例研究。

（一）園博會基本情況。園博會的主題是“精彩園藝、休閑綠洲”，按照生態、節約、休閑、創新的要求，全面展示現代園林園藝發展成果和綠色科技水平。園博會在湖濱新城駱馬湖畔規劃建設占地面積約70 公頃的園藝博覽園，本屆園博會設置室外展區13 個、室內展館6 個，室內展館面積共1.94 萬平方米。用于展示交易的園博園B 館，室內展示面積3100 平方米，設置130 個國際標準展位。園博會預計接待市民和游客130 多萬人次，平均日接待市民和游客4 萬多人次，高峰日7 萬人次。運營期間，園區將舉行開閉幕式、水上舞臺、主題演出、巡游、節慶日等各類文化演藝活動，活動場次預計達100 余場，日均活動超過3 場次。屆時，省、市委領導，部分重要客商將出席相關活動，省內各家媒體記者以及演出團體等將云集湖濱新城，全區接待游客數量將會劇增，安保任務和責任十分重大。

（二）工作目標。按照“統籌系統、全面動員，明確職責、層層落實，密切配合、確保安全”的原則和“打防結合，預防為主，專群結合，依靠群眾”的方針，努力實現“四個堅決防止”的總體要求和“五個確保”的總體目標。“四個堅決防止”，即：堅決防止發生暴力恐怖襲擊事件，堅決防止發生重大人員傷亡的重特大安全事故，堅決防止發生大規模突發群體性事件和較大規模的集體上訪事件，堅決防止發生有重大影響的惡性刑事、治安案件。“五個確保”，即：確保政治安全，確保游客的絕對安全，確保治安秩序良好，確保安全保障基本有序，確保園博會各項運營活動安全順利舉辦。

（三）園博會方案風險識別、評估。園博會在宿遷舉辦是通過宿遷市政府向省政府申請承辦，經省委省政府認真研究綜合考慮后做出的決定。而宿遷市政府把園博會主會館放在湖濱新城也是從現實情況出發綜合考慮的。宿遷市政府以及湖濱新城管委會也倍加重視此次展示形象、促進地區經濟發展的良機。各方的高度重視，要求園博會的方案必須是高質量的。

首先是由宿遷市政府提出園博會選址方案、整體規劃及建設方案報江蘇省建設廳審批，然后建設廳組織相關專家進行實地考察，論證方案的可行性。合格后再報省委省政府審批。湖濱新城作為園博會的最終舉辦地，湖濱新城管委會也制定了園博會建設保障方案、園博會安全保障方案等相關方案上報市委市政府審批。可以說，園博會從方案制定到方案審批都是經過相關部門及有關專家嚴格把關的，經過反復論證多次修改才得以形成的，是安全、穩妥且有保障的優秀方案。

（四）園博會基礎設施風險識別、評估。園博會的會展布局以及展館設計由江蘇省建筑設計研究院負責設計，根據園博會的實際情況，設計出了符合安全標準的圖紙。對于園博會展館以及配套設施建設，宿遷市政府嚴格按照國家的有關規定，采取公開招投標的形式，選取資質優、實力強、信譽好的企業負責承建工作。最終江蘇金螳螂建筑裝飾公司在激烈的競爭中勝出，成為園博會展館的主承建商，該企業資質豐富并且近些年在宿遷地區承建的工程口碑良好。其他的道路、排水、通訊等配套設施也通過同樣方法選取了最為可靠的建設方。這些都為保證園博會基礎設施的安全最大化提供了保障。

在工程建設期間，園博會籌備小組、湖濱新城管委會、宿遷市住房和城鄉建設局、宿遷市安監局都安排專門人員在工地進行安全監督和指導，最大限度保證工程質量。按照計劃，2011年7月底工程整體完工并交付，截止目前，工程尚未出現安全事故。

（五）園博會管控能力識別、評估。2011年1月31日成立園博會籌備工作領導小組，并由市委書記繆瑞林擔任籌備小組組長。園博會領導小組下設工程建設指揮部和展務會務指揮部。工程建設指揮部負責園博會園博園各項工程建設工作，展務會務指揮部負責園博會開幕式、閉幕式和各項花事園事活動籌備以及來賓接待、會務安排、后勤服務、安全保障等工作。園博會領導小組成員均為市委市政府主要領導，各指揮部的領導及人員也均為政府相關部門的領導及員工。除此之外，園博會專門成立了安全保障工作小組。安全保障工作小組由公安局、安監局、消防支隊、衛生局、綜治辦、維穩辦等部門組成。園博會安全保障小組由宿遷市副市長、市公安局局長劉亞軍擔任組長。無論是安全工作機構、安全工作力量配置、安全隊伍及全體人員素質，均達到了一個相當高的水準，這些都對園博會的安全有序順利舉辦提供了高質量的保障。

同時，園博會領導小組以及園博會安全保障工作小組還分別制定了嚴格詳細的針對各環節管理的規章制度，并且明確了總的以及各環節的安全責任人，為園博會的安全工作提供了制度上的保障。

園博會在對風險的管控過程中，針對園博會場所正常景觀容量、大型活動場所峰值容量（可以理解為最大允許容量）實行分級預警管理。包括以下藍、黃、橙、紅四級。

第一級：藍色，表示人群容留在正常景觀容量以下。

第二級：黃色，表示超過正常景觀容量但未達到峰值容量。

第三級：橙色，表示達到峰值容量。

第四級：紅色，表示出現緊急狀況。

（六）園博會應急能力識別、評估。園博會籌備工作領導小組在多次會議和有關文件中都提到了園博會突發性危險的應急問題，并且于2011年4月21日專門召開關于園博會安全保障工作會議，會上各方根據園博會工程建設以及展務會務期間可能出現的風險制定了相應的應急預案。并且協調公安、消防、衛生等部門多次組織突發性事件應急演練。宿遷市湖濱公安分局專門根據以往類似大型活動出現過的問題多次組織轄區民警進行突發性事件的應急處置培訓。湖濱消防大隊針對園博會期間可能出現的火災隱患，包括展館的火災、園區周邊加油站火災制定了相應的處置預案，并多次組織貼近實戰的演練。

五、結語

通過對大型活動風險識別、評估的研究和分析，可以得出以下結論：（1）應用大型活動風險識別、評估程序，可以實現系統性分析大型活動的風險，根據舉辦大型活動周期中的不同階段，分別運用進行風險識別與評估的分析思路和方法，實現對大型活動風險全方位、全過程動態的識別、評估。（2）該風險識別、評估的整個過程系統、完整，簡單易操作。針對不同種類大型活動的實際需要，可以選擇對應的環節進行分析。該風險識別、評估系統既可用于大型活動整體的風險識別、評估，也可用于局部環節的風險識別、評估。（3）在實際應用過程中，大型活動風險識別、評估從方案風險識別、評估，基礎設施風險識別、評估，管控能力識別、評估和應急能力識別、評估等幾個環節，全面客觀地反映出大型活動風險識別、評估水平，能夠為政府和大型活動主辦方安全決策提供技術支持。

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[8]許俊友，張偉，張翔.大型活動風險評估模式初探[J].中國公共安全（學術版），2011（12）.

[9]王廣華.引入第三方風險評估機制[N].人民公安報，2012-01-18.