中國、意大利文物警察比較研究

□羅大位，李 建

（中國人民公安大學,北京 100038）

許多國家都有悠久的歷史與深厚的文化積淀，其中很多方面都以文物實體的形式傳承至今。文物的背后通常隱含著巨大的經濟價值，利益的驅使誘發了猖獗的犯罪活動，這對文物保護工作構成了嚴峻挑戰，文物警察正是在這樣的背景下應運而生，他們承擔著文物安全防范、打擊文物犯罪的職責，在一國文物保護方面發揮著關鍵作用。世界上一些文物保護任務較重的國家，都設立了專職文物警察機構，“在意大利、埃及等國家，已經成立了‘保護藝術珍品憲兵司令部’、‘文物旅游警察部隊’等機構，專門負責文物古跡、旅游景點和博物館的安全保衛”。[1]

一、中國、意大利文物警察隊伍建設狀況

綜觀全球，設立專職文物警察的國家并不多，而意大利的文物憲兵部隊歷史最為悠久，且成績斐然①。同時，我國與意大利均為文化遺產豐富的國家，又同樣飽受著嚴重文物犯罪的侵襲，故筆者以之作為比較研究的對象。

（一）意大利的“保護文化遺產憲兵部隊”。意大利的保護文化遺產憲兵部隊（以下簡稱“文物憲兵部隊”），前身為1969年成立的“教育部憲兵司令部”，是世界上第一支打擊文物犯罪的專職警察隊伍。

1.體制結構。意大利文物憲兵部隊實行憲兵總部和文化活動與遺產保護部雙重領導體制。一方面，文物憲兵受憲兵總部統轄，其人事任免調動權歸憲兵總部，文物憲兵是意大利13 萬憲兵部隊的一部分；另一方面，文物憲兵在文化遺產安全保護的業務工作上又接受文化活動與遺產保護部領導。[2]組織結構上有司令部（設司令員和副司令員各一名，有指揮中心和行動支隊兩大部門）和地方分支機構兩大部分（文物憲兵分隊）。文物憲兵部隊采取垂直領導體制，文物憲兵分隊由副司令員直接分管，不與地方行政機構對應設置，也不受地方轄制。

2.職能、權限。[3]意大利文物憲兵部隊將所承擔的任務分為四大項：追索被盜藝術品；監控文物安全；提供預防性安全咨詢和忠告；保護名勝古跡安全。意大利文物憲兵部隊負責處理文物案件。一旦發生文物案件，相關部門必須在第一時間報告文物憲兵部隊，由文物憲兵匯總線索，部署監聽、監控、查扣被盜文物等。文物憲兵與意大利13 萬憲兵合作，可調用直升機憲兵、海上憲兵和騎警憲兵等進行偵查監控等工作。

3.主要工作。[4]（1）日常檢查、控制。包括監控考古地點、歷史遺跡、文物流通市場等。（2）案件來源有：通過日常檢查、控制發現案件線索；公眾報案；國內其他部門移交；外國警察機構和國際刑警組織移交四個渠道。（3）案件偵破。包括對國內有關文物犯罪活動的打擊，也包括走私出境、走私入境或涉及多國的涉外案件的偵破。（4）文物境外追索。（5）其他工作。包括在重大自然災害中擔任搶救文物藝術品的角色、對發生戰爭的國家和地區提供文物安全方面的幫助。

此外，意大利文物憲兵部隊在編制、經費方面均有穩定的保障，在人員的遴選和培訓方面也有一套系統規范的方法，以確保從源頭掌控文物憲兵的質量。

（二）我國的文物警察機構。在全國范圍內，我國并沒有建立專職化的文物警察隊伍，只有個別省份存在層次、名稱、職能各異的文物警察機構。河南、陜西兩省是公認的文物大省，文物犯罪形勢也更加嚴峻，而廣東則是內地文物流向境外的要道，這三地均設文物警察機構或有相應機構發揮著文物警察的功能。

20世紀80年代開始，河南省在文物警察機構方面，嘗試過設立文物派出所、文物緝私隊等多種形式。“2006年3月，河南省公安廳與河南省文物管理局正式建立聯合打擊文物犯罪工作機制。該工作機制涉及到文物警察機構的內容主要有：（1）成立打擊文物犯罪工作領導小組；（2）各級公安刑偵部門確定固定的打擊文物犯罪負責機構并明確其職責”[5]。同期河南省部分市、縣公安機關也建立起文物派出機構，如洛陽、三門峽、葉縣等地的文物派出所、濟源市的文物治安室等。其中部分文物警察機構在建立之初對職能、編制等方面也曾做出規定。

20世紀90年代，陜西省文物部門和公安機關聯合組建了文物公安特派室，這是一支負責文物安全巡查和打擊文物犯罪的專門力量，它在領導體制、組成人員、辦公經費等方面均有明確規定。21世紀以來，文物特派室不復存在，偵查文物刑事案件成為省公安廳刑事偵查局一處的職責之一。在對全省文物治安工作和文物單位內部保衛工作的指導管理方面，除省公安廳經文保總隊，另外在治安管理局之下設立了旅游治安處（三處）[6]。陜西省部分地方公安機關也設立了文物警察機構，如咸陽市公安局刑偵支隊、西安市公安局刑偵局二處均設有文物案件偵查大隊。縣公安機關則在一些重要文物景點設立專門派出所，如茂陵、漢陽陵、秦俑派出所等。

1999年，廣東省海關所屬緝私警察機構組建運行，它與廣東省地方公安機關及其所屬公安邊防部隊一同承擔著打擊包括文物走私在內的文物違法犯罪活動的職責。

二、中國、意大利文物警察之比較

（一）體制結構之比較。意大利文物憲兵部隊，從中央到地方有明晰的組織結構、職責劃分、人員安排，經費有財政保障，實行垂直領導體制，是一支專職專責的文物警察部隊，稱其為意大利文物警察制度也名副其實。我國的文物警察隊伍建設并未形成專門、規范、統一的管理體制，正如前文所述，只有個別省份存在層次、名稱、職能各異的文物警察機構，多數地方的“文物警察”角色并不明確，無論是設立途徑，還是人員編制、經費來源等，均未規范化，且公安系統實行的是“條塊結合、以塊為主”的領導體制。綜上，我國的文物警察隊伍建設尚未達到制度化層面，不能稱之為文物警察制度，這也是中意文物警察的根本區別。

（二）職責權限之比較。意大利文物憲兵部隊與我國文物警察機構一樣，都承擔著對國內文物盜掘、盜竊、倒賣等犯罪活動進行打擊的職責。這也是我國以往或現有文物警察機構的主要職責，然而意大利文物憲兵部隊的任務不止于此，他們還擔負著監控文物安全、保護名勝古跡安全、提供預防性安全咨詢和忠告等一系列常態化的文物安全防范工作。鑒于意大利數量龐大的文化遺產與其全國僅300 余人的文物警察編制，可以說他們的任務十分繁重，然而與之對應的權力配置也相當充分——法律賦予了意大利文物憲兵部隊調動其他警種的權力，這為意大利文物憲兵部隊高效履行職責提供了有力保障，如此之高的權力配置是我國現有警察體制難以企及的。

（三）工作機制之比較。意大利文物憲兵部隊在工作機制上十分注重與其他部門、國家以及國際組織的協作。例如，在日常檢查、控制中，“文物憲兵加強與國家調查中心和著名學府的合作，匯集各方面信息，借以發現和確認更多的地下、水下文物，確保對相關地域的控制”[7]；其官網公布了各級機構的電話、傳真等聯絡方式，并另設免費號碼，以便接受公眾報警；意大利文物憲兵部隊還與一些歐美國家的警察機構建立了工作聯系，以便于案件信息的溝通，并重視與國際刑警組織的協作。我國以往或現有的文物警察機構也強調與文物部門、社會公眾等力量的合作，但無論在合作的幅度、層次，還是合作的收效上，都難與意大利文物憲兵部隊比肩。

（四）安防措施之比較。意大利的文物憲兵部隊在文物安防方面，堅持傳統人防與現代技防并重，并特別注重對科技手段的運用。首先，體現在日常檢控工作中，除了實地檢查，文物憲兵部隊還借助衛星實施遠程定點監控；其次，文物憲兵部隊設有專門的數據處理機構，并建立了被盜文物數據庫②，文物憲兵通過掌上機可即時調取庫存信息，為日常檢查中的核實、文物追索、偵破案件等工作提供重要依據和支持。相比之下，我國的文物警察機構在防范手段上更加突出人力的作用，典型做法的就是開展形式多樣的巡邏防控工作，但“絕大部分基層文保單位的技防、物防手段少而落后，面對集團化、暴力化、現代化的文物犯罪，常常力不從心”[8]。同時，雖然我國國家文物局下設有一個名為中國文物信息咨詢中心③的機構，其中收錄了部分文保單位及文物信息，但“由于該中心主要是為國家文物局內部工作服務，其功能、作用十分有限,信息化程度也不高”[9]。

（五）隊伍綜合素質之比較。意大利文物憲兵部隊工作人員的遴選工作由國家甄選招募新兵中心負責，“對新招募人員的文化素質要求較高，進入工作崗位之前，需要接受嚴格的警察業務和文物、藝術品知識的訓練，其中在文化活動與遺產保護部受訓1 個月，須學習由專家學者和實際工作人員講授的特別課程”[10]。此外，為了能夠在境外文物追索工作中展開有效的國際協作，這支部隊還經常參加國際刑警組織、國外警察機構組織舉辦的會議或研討活動，以提高國際合作能力。而我國的文物警察機構，大多由從其他部門抽調的警察組成，或為其他部門的分支，人員很少或根本不進行專業培訓，很多必備的知識和技能都只有通過實戰緩慢地積累，“僅依靠‘不專業’、‘工作內容海量’的治安警和刑警來承擔文物保護工作，查處力度和執法能力可想而知”[11]。

（六）警務模式之比較。意大利文物憲兵部隊采取的是更強調主動防范的警務模式。這支部隊布建了嚴密的情報系統，再輔以被盜文物數據庫，保證了對重點人員、文物、重要文化遺產地的有效監控。“文物憲兵內部設有考古部、古物部、現代藝術與贗品部等部門，分工負責，經常性地監控著文物挖掘、拍賣、仿制品流通等環節；行動部門的職責范圍已覆蓋全部國土，觸角遍及各地，密切監控著文物安全動向”[12]，由此可見，安全防范已成為意大利文物憲兵部隊的常態化工作。我國文物警察機構在文物安全防范方面也做了相關工作，但就文物保護工作的整體手段而言，對文物違法犯罪行為進行事后打擊的比重更大，如實施專項行動、重點打擊、集中整治等，這些手段取得了一定成效，然而這種更重事后打擊的警務模式始終難以形成應對文物犯罪的長效機制。

此外，我國的海關緝私警察機構與意大利的海關在打擊文物走私犯罪活動中都發揮著關鍵的作用，但區別在于意大利海關的工作人員并非警察，其調查的文物案件不用移交文物憲兵部隊，而我國的海關緝私警察與當地公安機關在文物走私案件上還有管轄權限的劃分。④

三、意大利文物警察制度對我國文物警察制度建設和革新的啟示

（一）體制結構上，以文物警察專職化為導向。意大利文物憲兵部隊之所以成績卓著，與其專職專責、專業專注的特點密不可分。專職化的文物警察隊伍在效率、專業性、實戰效果等許多方面的優勢，都是我國現有文物警察隊伍所不可比擬的。面對當前我國文物保護工作的嚴峻形勢，一支專業化文物警察隊伍的建立亟待提上日程，這要求我國在這支隊伍的人員編制、經費來源、職責權限等方面都應予明確和規范，惟其如此，這支隊伍才能做到不僅專業化、而且強有力。同時，意大利的經驗還表明，足夠的權力配置是文物憲兵部隊發揮作用的關鍵，實際上這在很大程度上與其遵循的垂直領導體制相關，而我國公安系統則一直實行“以塊為主”的橫向領導體制，其轉變非朝夕之事，因此，我國文物警察專職化還有很長一段路要走。

（二）隊伍建設上，注重專業素質的提升。高素質的隊伍是高質量作戰成果的重要保證。意大利文物憲兵不僅是打擊文物犯罪的職業警察，又是接受過藝術史、文物鑒定等培訓的專業人才，這才使其在打擊文物犯罪的戰役中“戰功”赫赫。文物警察不同于普通警種，想要富有成效地開展工作，必須對其工作對象有系統全面的認識，這就對文物警察隊伍的綜合素質提出了更高的要求。因此，我國也要注重對文物警察的培訓工作，特別是文物知識與相關法律知識的培訓等，從而保證文物警察名副其實。需要強調的是，這種培訓工作的開展應當形成一種長效機制，定期組織、實時更新，以適應形勢發展的需要，更為文物保護工作傳承技能、積累經驗。

（三）工作方法上，強化合作機制的構建。意大利文物警察制度的成功并不是單打獨斗的結果，正如之前的對比，意大利文物憲兵部隊十分重視與國內公眾、其他部門以及國際力量的合作。這正是我國目前文物保護工作的“短板”——合作機制的缺失使文物保護的各方難以形成合力。因此，在今后開展文物保護的各項工作中，我國文物警察機構應著力強化合作機制的構建，運用其他職能部門的功能在文物保護的各個環節發揮不同作用。除了同國內力量展開合作，為應對文物犯罪的國際化趨勢，文物警察機構還應具有國際視野，積極同其他國家、國際刑警組織展開交流與對話，加深彼此聯系，為文物境外追索工作創造良好條件。

（四）安防措施上，著力于文物信息數據庫的建設。意大利的經驗證明，在文物安防措施方面，惟有提高對相關文物信息的掌控力，才能在文物保護戰役中占得先機，贏得主動。我國與意大利文物憲兵部隊的關鍵差異就在于對文物信息掌控的力度不夠，具體體現為文物信息數據庫建設的滯后，這是我國文物安防措施亟需補強的地方。強大數據庫的建立，一則能顯著提升我國文物警察機構的工作效率、能力以及水平，二則是對我國文物保護工作中警力不足的有效彌補。文物信息數據庫的建立，應當著重采集、存儲、分析已有文物、被盜文物、文物案件等幾個方面的信息，保證我國對文物安全的整體形勢有全面的掌控，同時又能為文物監控、案件偵破提供重要依據。

（五）轉變警務模式，重視常態化的安防工作。我國的文物保護工作采取的是一種重事后打擊的警務模式，然而文物保護工作不能僅止于打擊文物犯罪活動，這已是文物保護的最后環節，也會使文物可能遭受的損害達到最大化。因此，我國文物警察機構應當借鑒意大利文物憲兵部隊的經驗，逐步轉變警務模式，將工作重心前移，加強基礎性、常態化的安全防范工作。這種轉變的實現要求我國文物警察機構在加強對文物犯罪活動打擊力度的同時，更要注重對文物流通環節的監控，如挖掘現場、拍賣會、古玩市場等的監控，關注并掌握文物的來源與去向，爭取第一時間發現問題，力求文物本身遭受危害程度最小化。此外，上述提及的隊伍建設、工作方法以及安防措施的改善，也都是優化警務模式的必要條件。

需要強調的是，意大利的文物警察制度的確更加成熟完善，但對此我們也只能借鑒、學習，切忌移植、照搬，因為其作用的發揮有賴于特定的政治法律體制、經濟發展水平、歷史文化背景等國情因素做根基。同時，反觀我國的文物警察隊伍建設，也并非是一片空白，甚至還有相當成熟、有效的做法，這提醒我們，選擇性地吸收外來經驗的同時，不妨反思與挖掘一些以往我國已有的經驗，畢竟這些經驗曾在本土發揮過積極作用，也更加適合我國國情。

注釋：

意大利文物憲兵部隊從成立到2007年的38年間，共追繳文物藝術品74 萬余件，查處贗品25 萬余件，從境外追回意大利被盜文物8000 余件，在意大利境內查獲國外被盜文物1270 余件，對近19000 人提起訴訟，最終使其中的4996人入獄服刑。

被盜文物數據庫：存有文物藝術品及文化遺產地、文物盜竊案件、涉案文物和犯罪嫌疑人信息。

中國文物信息咨詢中心：目前，該中心除有全國重點文物保護單位和國家一級文物信息資料外，尚未建立起覆蓋全國的、相對完整的文物信息數據庫，不具備處理相關數據的信息化技術系統和能力。

走私文物犯罪案件，如果發生在海關監管區內，由海關走私犯罪偵查機構（緝私警察隊伍）偵辦；如果發生在海關監管區外，則由地方公安機關負責。

[1]卓宏勇，王波.設立專職警察保護民族文物[N].中國新聞出版報，2007-3-6(8).

[2][3][4][6][10]靳平川.文物警察學[M].北京：群眾出版社，2011：166-166.168-168.169-171.99-99.168-168.

[5]張子榮，靳平川.河南省文物警察體制調研報告[J].山西警官高等專科學校學報，2009（2）：6-6.

[7]陳懷遠.意大利文物警察制度探微[J].上海公安高等專科學校學報，2013（6）：90-90.

[8]靳平川.20世紀80年代以來山西文物警察工作研究[J].山西警官高等專科學校學報，2007（4）：22-22.

[9]朱兵.意大利文化遺產的管理模式、執法機構及幾點思考[N].中國文物報，2008-3-28(3).

[11]胡娟.建構中國文物警察制度初探[J].江漢論壇，2009(11)：142-142.

[12]靳平川.對意大利文物警察體制之揚棄[J].中國文物科學研究，2011(3)：94-94.