石旮旯變高產地——貴州省耕作層土壤剝離利用紀略

□張鶴林

地處云貴高原的貴州省，是全國唯一沒有平原支撐的省份，山地和丘陵占全省面積的93%，喀斯特地貌占全省面積的62%，山多、石多、土少，優質耕地更少，耕作層土壤尤為稀缺。按照國家耕地質量15個自然等級標準，貴州省沒有1～7等耕地，652萬畝8～9等耕地是全省最好的耕地，人均僅0.16畝。按照貴州省委、省政府確定的人均0.5畝旱澇保收地的目標，全省還需建設高標準基本農田1398萬畝。

近年來，貴州省積極探索耕作層剝離利用，將非農建設占用耕地耕作層土壤用于土地整治、中低產田改造，逐步構建起數量、質量、生態并重的耕地保護格局。

政府主導，建立耕保共同責任機制

2012年，貴州省人民政府辦公廳下發《關于轉發省國土資源廳省農委貴州省非農業建設占用耕地耕作層剝離利用試點工作實施方案的通知》，明確耕作層剝離利用工作由縣級人民政府負責組織實施，縣級國土資源、農業部門負責具體管理，縣級土地整治機構或建設用地單位負責具體實施，并接受省、市（州）國土資源、農業部門指導和監督。

按照省政府要求，各市、州成立領導小組，明確部門責任，并將其納入政府耕地保護目標考核。省長與各市（州）長、市（州）長與市（縣、區）長簽訂目標責任書，建立政府主導，國土資源、農業、水利、住建、財政等部門參與的共同責任機制。

為規范耕作層剝離利用工作，貴州省國土資源廳先后制定了《貴州省國土資源廳關于印發〈（×××建設用地項目）耕作層剝離利用方案〉（試行）格式文本的通知》《貴州省國土資源廳關于非農業建設占用耕地耕作層剝離利用有關問題的通知》，補充完善了“一書四方案”。

以點帶面，探索耕作層剝離利用方法

對于缺土少地的貴州來說，耕作層剝離再利用是非常有效的耕地保護措施，但全面推廣、持續推進面臨較大難度：法律規定強制性不夠，執行難度大；地方政府關注發展，對耕地保護重視不夠；增加建設用地成本，對招商引資造成壓力；機制不活、政策支持不足等。

針對這些問題，貴州省選擇了16個縣和部分單獨選址項目開展試點。

選擇織金縣探索全面實施、持續推進經驗，解決誰是剝離利用主體、如何系統推進等問題。

織金縣山高坡陡，生態脆弱，優質耕地稀缺，裸巖石礫未利用地較多。該縣按照“城鎮批次用地由財政出資，單獨選址用地由企業出資”的原則落實資金，將耕作層剝離費用計入建設用地成本，從土地出讓金中按每畝2萬元預留剝離費用，同時整合農業、林業、水利、交通等各類項目資金，綜合使用。

從山區實際出發，織金縣以城鎮新區、工業園區為中心，以10公里為利用區半徑；以群眾耕種受益為出發點，確定利用區；以縣城新區、保障房小區為剝離區，確定相鄰的三甲鄉城鄉建設用地掛鉤復墾項目、官寨鄉小妥裸巖石礫地開發和低產田改造為利用區；以工業園區為剝離區，合理確定周邊重大土地整治項目為利用區。

三甲鄉試點項目使往日的石旮旯變成高產地，1300余人受益，人均增加耕地0.6畝，糧食畝均增產400公斤以上，新增耕地由專業合作社指導群眾種植精品蔬菜，畝均產值達萬元以上。

目前，織金縣耕作層剝離利用總投資1.2億元，已完成投資1290萬元，剝離耕地5990畝，剝離耕作層土壤118萬立方米，新增耕地2500畝，改良中低產田1700畝。

選擇仁懷機場、安貞公路項目摸索單獨選址項目實施經驗。

仁懷市是國土資源部確定的低丘緩坡等未利用地開發試點縣，石漠化區域較廣。按照單獨選址項目“誰用地，誰剝離”的原則，仁懷市明確仁懷民用機場公司為耕作層土壤剝離主體，落實剝離資金，負責剝離、運輸工作。市政府落實整治資金，組織實施土地整治項目。

仁懷機場耕作層剝離總投資1880萬元，剝離資金由用地單位承擔且已列入項目預算，利用資金主要來源于縣級土地整治專項資金。機場占用耕地2566畝，剝離耕作層土壤52萬立方米。通過一年的實施，在石旮旯地中新增耕地547畝。改良中低產田988畝，中低產田增土后耕作層平均厚度達30厘米以上，耕地質量提高2個等級。仁懷機場耕作層剝離利用使1100余人受益，人均增地0.48畝，人均增收823元。

安龍縣是貴州省石漠化程度較深的典型地區，裸巖石礫未利用地多。安龍縣將公路建設占用耕地耕作層納入客土源管理，啟動安貞公路耕作層剝離利用工作，在安貞公路沿線就近規劃土地整治項目，充分利用公路建設占用耕地耕作層。在土地開發項目區，將土地平整產生的大量石料用于項目區土埂、溝渠、水池、道路等建設，將剩余石料運往表土剝離的公路建設工地，用于公路建設。公路建設占用的耕地耕作層土壤，搬運到土地開發項目區造地，實現建筑材料互換利用，既節約了整治項目資金，又充分利用了各種資源，促進了資源節約集約利用。

安貞公路耕作層剝離利用總投資950萬元，主要來源于縣級土地整治專項資金。公路建設占用耕地6200畝，剝離耕作層土壤165萬立方米，新增耕地5000畝，改良中低產田2000畝，項目區人均增地0.65畝，人均增收680元。

科學規劃，確保取得明顯成效

耕作層剝離再利用離不開科學的規劃。貴州省要求各地科學編制土地整治規劃、耕作層剝離利用方案。剝離利用方案必須符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，與省百萬畝高標準基本農田建設規劃相銜接；要根據建設用地和土地整治布局，進行整體規劃、統籌安排、分期實施。在實施中，做到五個結合：與土地整治項目相結合，實現有的放矢、即剝即用；與耕地占補平衡相結合，實現占優補優；與城鄉建設用地增減掛鉤相結合，實現耕地搬家；與向山要地相結合，實現國土空間優化；與中低產田土改造相結合，實現百萬畝高標準基本農田建設目標。

貴州省國土資源廳指導各地按照即剝即用、用保結合的原則，合理確定剝離利用半徑，將剝離的耕作層土壤就近用于土地開發復墾、中低產田土改造、其他農用地改良及綠化等，有效控制了利用成本，確保剝離利用順利進行。同時，嚴格管理，將耕作層剝離再利用作為用地審批的重要內容，進行嚴格審查，運用“一張圖”審查非農建設項目是否占用5000畝以上壩區優質耕地，是否制定了切實可行的剝離利用措施。

為促進工作常態化，貴州省專門出臺了相關獎勵政策，明確土地出讓金的20%用于剝離利用，協調財政按每畝500元對利用耕作層建成的高標準基本農田進行補助，建設用地指標獎勵項目實施好的地區，土地整治項目優先安排到耕作層剝離再利用區域。

貴州省通過把耕作層剝離利用與土地整治項目相結合、與城鄉建設用地增減掛鉤項目相結合，做到應剝必剝、即剝即用、減少存儲，避免造成新的流失和廢棄。全省目前共剝離非農建設占用耕地5.5萬畝，利用土地面積6.96萬畝，剝離耕作層土壤1359萬立方米，已利用1199萬立方米，臨時存儲160萬立方米，主要用于未利用地開發、城鄉建設用地增減掛鉤復墾、災毀地復墾、中低產田改造等，新增中等以上質量耕地1.25萬畝，增土培肥2.78萬畝，耕地質量提高2～3個等級。