我國實現(xiàn)預(yù)算透明的障礙及其法律解決路徑

中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 劉愷

1 我國《預(yù)算法》中的預(yù)算監(jiān)督制度

1.1 立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

1.1.1 立法監(jiān)督的主體和對象

(1)全國人大及其常委會對中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。在我國，憲法、地方組織法、預(yù)算法、審計法以及監(jiān)督法中都有關(guān)于人大常委預(yù)算審查監(jiān)督方面的明文規(guī)定。如《預(yù)算法》第三十七條中規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人大代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)拿草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會常委員會進(jìn)行初步審查。”

(2)縣級以上地方各級人大及其常委會對本級和下級政府預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。

(3)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。

1.1.2 各級權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)

各級權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)主要有兩類，即組織調(diào)查權(quán)和詢問質(zhì)問權(quán)：

(1)組織權(quán)、調(diào)查權(quán)，各級人大代表大會和縣級以上各級人大代表常委會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項和特定問題組織調(diào)查，有關(guān)部門或個人應(yīng)如實提供必要的材料。

(2)詢問質(zhì)詢權(quán)，各級人民代表大會和縣級以上人大常委會舉行會議時，人大代表或者常委會組成人員有權(quán)依照程序提出詢問或者質(zhì)詢，受質(zhì)詢的有關(guān)政府部門或者財政部門必須及時予以答復(fù)。

1.2 政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督

1.2.1 行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督中的義務(wù)

各級政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或者常務(wù)委員會作預(yù)算執(zhí)行情況報告。

1.2.2 行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)

各級政府有權(quán)監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行，各級政府均為預(yù)算執(zhí)行的主體，在預(yù)算執(zhí)行方面，上級政府對下級政府有監(jiān)督權(quán)，下級政府應(yīng)當(dāng)定期向上一級政府報告預(yù)算執(zhí)行情況。

1.3 各級政府專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

各級政府的專門機(jī)構(gòu)主要指的是各級政府部門和審計部門。根據(jù)我國《預(yù)算法》的專門規(guī)定，財政部門對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，即各級政府財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行，并向本級政府部門報告預(yù)算執(zhí)行的情況。

各級政府的審計部門的監(jiān)督，是一種專門監(jiān)督。審計部門的監(jiān)督與財政部門的監(jiān)督范圍并不相同，它不僅限于對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，而是對預(yù)算執(zhí)行和決算均有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常委會提出審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出的預(yù)算工作報告。除此以外，審計部門對本級各部門(含直屬單位)和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況進(jìn)行審計監(jiān)督。

2 我國預(yù)算透明現(xiàn)狀及問題

2.1 我國預(yù)算透明現(xiàn)狀

預(yù)算透明度是WTO規(guī)定的政府透明度問題在公共財政領(lǐng)域的延伸，根據(jù)國際貨幣基金組織財政事務(wù)部出版的《財政透明度手冊》中所采用的定義：“財政透明度是指向公眾公開政府結(jié)構(gòu)與職能、財政政策取向、公共部門賬目和財政預(yù)測，作為財政透明度的基本要求，與財政活動相關(guān)的所有信息，包括或有負(fù)債、稅式支出以及準(zhǔn)財政活動等都應(yīng)該成為預(yù)算文件的一部分加以披露。”根據(jù)財政透明度的原則要求，公布財政信息應(yīng)是政府的一項法律義務(wù)。除少數(shù)屬于機(jī)密的預(yù)算之外，政府預(yù)算的全案都應(yīng)當(dāng)向社會公開，預(yù)算收支科目及其經(jīng)費(fèi)內(nèi)容可以為全社會了解。政府預(yù)算執(zhí)行信息公開的制度規(guī)定，可以體現(xiàn)在當(dāng)局制定的信息自由法，也可以在專門的預(yù)算制度中提出要求。

近年來，我國政府圍繞著建立和完善公共財政體制框架，依照公開透明、完整統(tǒng)一、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效的原則，通過細(xì)化部門編制、建立國庫集中收付制度及現(xiàn)代政府采購制度、預(yù)算外資金收支兩條線、政府收支分類改革等預(yù)算管理改革和制度建設(shè)，初步建立了一套編制有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有約束的較為科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

但是也應(yīng)當(dāng)看到我國預(yù)算透明的情況并不樂觀。根據(jù)國際預(yù)算合作組織兩年預(yù)算透明度的評估結(jié)果，2008年，中國的預(yù)算透明度得分為14分(滿分為100分)，在84個國家中排名第70名。2010年，中國預(yù)算透明度得分為13分，在95個國家中排名第83位。而根據(jù)頗有影響的上海財經(jīng)大學(xué)《財政透明度評估》課題組兩年來對中國省級財政透明度的評估結(jié)果，中國省級政府財政透明度2008年僅為21.71%；2009年也只有21.87%，兩年間僅增長了0.16%，照這一速度發(fā)展，中國省級政府財政透明度需要300年才能達(dá)到60%的及格水平。

2.2 我國預(yù)算透明存在的問題

2.2.1 預(yù)算監(jiān)督主體方面存在的問題

現(xiàn)在的形勢是人大及常委會并沒有發(fā)揮好其監(jiān)督作用。現(xiàn)行立法內(nèi)容偏概括，對具體的監(jiān)督內(nèi)容、手段極其特定機(jī)構(gòu)設(shè)置并沒有給出與之匹配的條款和規(guī)定。目前的法律難以反映當(dāng)下我國立法監(jiān)督實踐的現(xiàn)實要求。僅僅是列舉條文，恐怕還不能將如此巨大的預(yù)算外資金納入到當(dāng)下的預(yù)算監(jiān)督體系之中，致使這些預(yù)算法的資金有可能成為難以避免的監(jiān)督盲點(diǎn)，也使一部分財政資金充斥于中央預(yù)算范圍之外。

2.2.2 缺乏獨(dú)立性的審計監(jiān)督制度

(1)行政機(jī)關(guān)作為國家審計的主要對象，面臨著自己審自己的尷尬境地，這實在是違背了基本的憲法要求。

(2)目前的審計部門缺乏處理權(quán)，單一的檢察權(quán)具有局限性。被查處后需要處理的問題仍需交給紀(jì)檢、公安、監(jiān)察部分去完成。這就可能會造成自己的勞動成果被取代甚至被擱置的結(jié)果。

(3)政府部門通過經(jīng)費(fèi)和人事安置制約審計部門。政府的主導(dǎo)地位制約了審計部門的獨(dú)立性。特有的行政從屬關(guān)系使審計部門做事畏首畏尾，在努力工作后完成的審計報告也可能面臨被政府部門過濾的情況。

2.2.3 公眾參與程度較低，社會監(jiān)督很難發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用

我國公眾在預(yù)算監(jiān)督中所起到的監(jiān)督作用是非常有限的。一方面，由于民眾的法律意識淡薄，還沒有樹立行使納稅人權(quán)利的意識；另一方面，由于我國現(xiàn)有的制度也沒有提供將社會監(jiān)督落到實處的制度保障。要構(gòu)建“陽光下的財政”，民眾的參與熱情和健全的制度設(shè)計都是必不可少的。因此，加強(qiáng)公眾的參與，更好地發(fā)揮社會監(jiān)督的作用對于預(yù)算透明是至關(guān)重要的。

2.2.4 機(jī)制保障方面仍不健全

當(dāng)下我國的財政監(jiān)督約束制度仍存在缺陷。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：在內(nèi)部，財政控制機(jī)制仍需完善；在外部，財政監(jiān)督機(jī)制仍存在漏洞。這就導(dǎo)致公共支出部門出現(xiàn)低違約成本，這樣就可能導(dǎo)致違法違紀(jì)行為。在當(dāng)前，建立健全監(jiān)督制約機(jī)制是十分必要的。將三大監(jiān)督合一、將監(jiān)督的全過程合一是十分必要和有效的。應(yīng)樹立科學(xué)的預(yù)算編制體系，通過預(yù)算法定要求和全方位的預(yù)算監(jiān)控程序，配合有效的監(jiān)控手段去完善當(dāng)下的監(jiān)督體系。這樣就能盡可能地避免參與者之間的制約關(guān)系，從而更好地促進(jìn)預(yù)算透明化。

3 美國的預(yù)算監(jiān)督制度

當(dāng)今世界上最為發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家無疑是美國，因為美國已自主建立起一整套科學(xué)、完整、明晰的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制。每個細(xì)節(jié)都體現(xiàn)了預(yù)算透明化。

3.1 國會監(jiān)督

國會是美國預(yù)算審查監(jiān)督的主體，國會對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主要有四個方面：

(1)對稅收、舉債和預(yù)算變更嚴(yán)格控制。

(2)對撥款的控制。美國國會對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的最有效途徑就是撥款。按照預(yù)算程序，授權(quán)是預(yù)算監(jiān)督的第一關(guān)，撥款是預(yù)算監(jiān)督的第二關(guān)。國會通過了授權(quán)法案只是同意立項，政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預(yù)算法案生效以后要完成撥款活動，仍須國會批準(zhǔn)。除非根據(jù)撥款法案，否則誰也不能從國庫提取款項。

(3)派駐監(jiān)察代表對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。

(4)信息化的監(jiān)督手段。美國建有全國聯(lián)網(wǎng)的計算機(jī)系統(tǒng)，處理大部分的預(yù)算撥款業(yè)務(wù)、稅收征管及監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)。

美國國會除了采取會議討論、辯論的方式進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督以外，還采取聽證、審計等方法對預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督，從而實現(xiàn)了相對透明的預(yù)算監(jiān)督體系。

3.2 公眾監(jiān)督

除了美國國會預(yù)算監(jiān)督外，美國比較出色的公眾監(jiān)督也體現(xiàn)了預(yù)算透明化的特點(diǎn)，美國通過社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督等手段向公眾披露預(yù)算的執(zhí)行和審查監(jiān)督的努力。全過程都較為透明地呈現(xiàn)在了公眾面前。這種自信的公開與透明化，使得普通納稅人能行使國家預(yù)算的監(jiān)督權(quán)。這種方式當(dāng)然使有關(guān)部門不得不提高預(yù)算水平和預(yù)算質(zhì)量。美國公民可查政府預(yù)算。媒體對預(yù)算也有監(jiān)督，有鼓勵也有挑刺的，更好地做到了預(yù)算透明。

4 有關(guān)國際組織在提高預(yù)算透明度方面的文件和制度

全球經(jīng)濟(jì)正在迅猛發(fā)展，特別是新公共管理的提出，世界各國政府和組織越來越重視財政的透明度。各個大型國際組織都在積極推進(jìn)財政透明化的發(fā)展，例如，聯(lián)合國(UN)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、國際貨幣基金組織(IMF)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)、世界銀行(World Bank)等都做出了努力。另外，還包括一些國際貿(mào)易組織，他們的努力都在不同程度地推進(jìn)貿(mào)易透明化的發(fā)展，都為財政透明度的發(fā)展做出了不同程度的貢獻(xiàn)。

4.1 國際貨幣基金組織(IMF)的有關(guān)文件和制度

近年來，國際貨幣基金組織一直致力于在全球范圍內(nèi)推動各國建立良好的財政管理體制，并且認(rèn)為提高財政透明度是改善財政管理的關(guān)鍵之一。IMF針對那些財政管理體制薄弱國家，指出其應(yīng)當(dāng)有選擇性地主要關(guān)注一些良好行為，為此制定了財政透明度基本要求，具體涉及：政府應(yīng)首先明確其作用與責(zé)任。要求政府應(yīng)明確說明其結(jié)構(gòu)和職能。IMF特別指出財政管理體制較為薄弱的國家應(yīng)有條件地選擇關(guān)注一部分良好的行為，并制定出財政透明度的幾項要求。主要提及以下幾個方面：

首先，政府明確其職責(zé)，這一點(diǎn)要求政府應(yīng)明確體現(xiàn)其治理結(jié)構(gòu)和支付職能；

其次，政府應(yīng)當(dāng)向公眾提供全面的財政信息；再次，政府應(yīng)適當(dāng)公開其預(yù)算編制和執(zhí)行過程，并向公眾提供預(yù)算報告；

最后，政府應(yīng)當(dāng)保證政府報告中財政數(shù)據(jù)的真實性。

4.2 《聯(lián)合國反腐敗公約》的相關(guān)制度

該公約中第二章規(guī)定了腐敗的預(yù)防措施，其中在第九條列明了關(guān)于公共采購和公共財政管理的規(guī)定。這條寫明，每個締約國都應(yīng)在其本國基本原則下采取適當(dāng)?shù)拇胧＿@些措施主要圍繞以下五個方面：

(1)有效迅速的風(fēng)險控制制度；

(2)定期披露報告的收支情況；

(3)通過有效程序進(jìn)行國家預(yù)算；

(4)按標(biāo)準(zhǔn)的會計和審計準(zhǔn)則組成標(biāo)準(zhǔn)制度；

(5)在本條未盡事項時及時修正。另外，第九條還規(guī)定了各締約國在基本原則的約束下采取符合規(guī)定的行政和民事措施，以保證公共收支的完整，避免在此事項下出現(xiàn)文件造假。

4.3 WTO和APEC對提高貿(mào)易透明度的努力

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，WTO和APEC的主要工作放在了貿(mào)易透明度的推動上。這就要求各國政府要及時透明公開相關(guān)的貿(mào)易政策。這極大地推動了各國的行政透明化進(jìn)程。

透明度原則在WTO中的體現(xiàn)。作為WTO最重要的目標(biāo)之一，其地位被越來越多的人們所認(rèn)可，它主要是指各國政府必須公布有關(guān)過境貨物的法律制度，讓盡可能多的人知道貿(mào)易的具體事項。

透明度原則在APEC中的體現(xiàn)。透明度原則是APEC的一般性原則，但APEC近年來也在積極推進(jìn)財政透明度的發(fā)展。其規(guī)定各個經(jīng)濟(jì)體要在一個開放和可預(yù)測的投資環(huán)境中，明確各經(jīng)濟(jì)體之間具體的法律規(guī)章的透明度。

5 關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算透明的建議

安排公眾參與預(yù)算制度，是實現(xiàn)預(yù)算透明的重要手段。此方式在執(zhí)行上的方法會直接影響到其效果。具體而言可以從下述方面著手：

(1)民主預(yù)算是公共預(yù)算的核心，是“以人為本”理念的反映，它可以體現(xiàn)在預(yù)算過程的各環(huán)節(jié)。公眾參與是民主預(yù)算理念的運(yùn)用，可以獨(dú)立為一項基本制度，來維持預(yù)算立法與現(xiàn)行民主決策的統(tǒng)一。政府預(yù)算與全體公民的切身利益積極相關(guān)。因此，政府預(yù)算及其執(zhí)行情況就要向社會公布，保障公眾的知情權(quán)，來改變預(yù)算的不正常現(xiàn)象。公開的內(nèi)容不應(yīng)只是結(jié)果的公開，審批的全過程都應(yīng)公開。因為一個官員隱瞞、侵占公共信息，本質(zhì)上與私吞公共財產(chǎn)一樣，都是對公民基本權(quán)利的侵犯。

(2)各級人大建立預(yù)算審議聽證會制度，請社會各利益集團(tuán)代表以及專業(yè)人員(如財務(wù)人員、法律工作者)充分參與討論。聽證會可以是草案向社會公開后意見反饋的一種有效形式。隨著預(yù)算變得公開化，新聞媒體和群眾對預(yù)算問題的關(guān)心程度也會不斷提高，除了在政府預(yù)算中不可避免的有部分內(nèi)容需要保密，一般涉及國家安全、國際關(guān)系、商業(yè)秘密等信息不適宜公開。但是，保密的范圍應(yīng)當(dāng)遵循最小化的原則。在《政府信息公開條例》，其中明確寫明：各級政府的預(yù)算和決算報告是應(yīng)主動公開的“重點(diǎn)政府信息”，必須向公眾開放并提供便捷的查閱條件。在我國公民社會不斷成長的當(dāng)今社會，公民的主體意識亦更加關(guān)注政府的錢流向何方。

(3)預(yù)算績效公眾評價制度和預(yù)算教育制度。預(yù)算績效評價是對每年或者每個項目預(yù)算支出的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行的綜合類考核，以衡量政府使用的回報性，它是“合規(guī)預(yù)算”向“效益預(yù)算”推進(jìn)的舉措。我國預(yù)算績效評價起步晚，比較適于推行公眾參與，《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》就有規(guī)定“公眾評價法”。作為一項事后參與，公眾績效評價的效果依賴于公眾在預(yù)算決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)中的不斷參與。

同時，公眾應(yīng)提高參與預(yù)算的意識和能力，政府可以通過新聞媒體普及、宣傳預(yù)算知識，引導(dǎo)公眾參與預(yù)算；積極鼓勵非政府組織參與公眾預(yù)算教育；在社會中逐步營造關(guān)注預(yù)算的環(huán)境。

預(yù)算透明能否的關(guān)鍵就在于是否有完善的政府預(yù)算約束機(jī)制，而公共預(yù)算就是約束政府財政行為的基礎(chǔ)性機(jī)制。公共預(yù)算思想將原本單一的政府收支計劃與政府職能活動計劃相關(guān)聯(lián)，將原先的政府預(yù)算推進(jìn)到需接受公民和議會的實質(zhì)監(jiān)督與審批的高度；將政府收支從一種單一的政府權(quán)利與公民義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種政府與納稅人之間的對等關(guān)系。預(yù)算透明制度的精神提倡將預(yù)算文本和相關(guān)信息公布，廣泛吸取公民、社會組織等主體進(jìn)入預(yù)算活動的全過程，使內(nèi)外部監(jiān)督能夠發(fā)揮積極作用。當(dāng)政府各部門的資金使用情況能詳實地擺在新聞媒體和公民面前時，不僅公民、非政府組織以及媒體會對行政支出的低效進(jìn)行譴責(zé)，政府自糾的動力也會增強(qiáng)，這對防控腐敗將會起到重要的源頭作用。“在財政沒有做到透明的情況下，要想通過其他方式和途徑來防治腐敗，如果不說是不可能的，那也必然是代價高昂的。”

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