湖北省主體功能區環境政策的體系構建初探

湖北工業大學管理學院 鞠歡

我國《國民經濟與社會發展第十一個五年規劃綱要》(以下簡稱“十一五”規劃綱要)提出了編制全國主體功能區規劃的任務，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區域，其目的就是要根據不同區域的資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。優化開發區和重點開發區主要承載發展經濟、建設城鎮及集聚人口等功能；限制開發區和禁止開發區主要承擔農產品生產和生態服務等功能?！笆濉币巹澗V要在“十一五”規劃綱要的基礎上，進一步明確了四類主體功能區域的發展方向，即：“統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，保護農業和生態發展空間，促進人口、經濟與資源環境相協調。對人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重的部分城市化地區要優化開發。對資源環境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的城市化地區要重點開發?！?/p>

因此，要推進主體功能區的形成，必須對現行的環境政策體系進行修正和完善。比如，環境保護必須納入區域經濟發展戰略中的重要作用；改變現行環境管理體制，從決策層奠定環境政策再突破行政區劃和部門管理的條塊限制；加強各類環境政策之間的互補性和協調性，針對不同的主體功能區構建各有側重的政策組合；構建和完善生態補償機制，確保限制開發區和禁止開發區的生態保護、恢復和建設；進一步理順自然保護區的管理體制，確保禁止開發區得到強制性保護。研究主要內容包括：實施主體功能區環境政策的目的和意義；提出構建適用該省主體功能區實施的環境政策體系基本思路及框架；對于相關環境政策在不同主體功能區實施的政策總體取向和實施力度進行分述，為開展分類指導提供依據；提出政策保障機制。對于一些需要通過機制、體制創新實施的政策，以及需要開展后續深入研究逐步出臺的政策提出建議[1]。

1 概念界定

主體功能區是為規范和優化空間開發秩序，根據區域發展基礎、資源環境承載能力，按照一定指標劃定的在全國或上級區域中承擔特定主體功能定位的地域[2]。本文出現的主體功能區概念是指基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，將特定區域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。

2 湖北省省情及形勢分析

湖北全省國土空間被分為三大類——重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，限制開發區域又分為農產品主產區、重點生態功能區。湖北省103個縣級行政單位中，國家層面、省級層面的重點開發區域共44個；國家層面重點農產品主產區29個；國家層面、省級層面重點生態功能區共28個。禁止開發區域包括自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、蓄滯洪區等七大類，約占全省國土面積的31.3%[3]。

2004年至2011年間湖北省自然保護區個數、國家級自然保護區基本保持在穩定的緩慢增長狀態，但是自然保護區面積卻有逐年減少的趨勢，加強生態環境保護政策已經刻不容緩。同時，環境污染治理的力度并沒有加強，這種只發展但不考慮持續發展和生態的維系的狀態不會持續很長時間，資源并沒有增加，污染也沒有減少，反而治理的力度卻沒有跟上湖北省工業污染治理投資完成情況。

湖北省作為在中部地區大省，應當率先按照人口資源環境相均衡，經濟、社會與生態效益相統一的原則，從整體角度來謀劃國土空間開發，科學地布局生產、生活以及生態空間，給人類子孫后代留下更多自然生態修復空間。從主體功能區戰略角度來看，應當嚴格按照禁止開發、限制開發、重點開發的主體功能區域定位，劃定并且嚴格遵守生態紅線，構建更加科學合理的城鎮化，農業發展與生態安全的格局，建設國家和區域生態安全屏障，提高生態的服務功能。

3 湖北省主體功能區環境政策結構體系

配套的環境政策研究亟需提出也至關重要，需要在充分了解《湖北省主題功能區區劃》所制定的四大區域分配并大量調研及對區域環境質量體系評估判斷，才能作出合理的與之配套的環境政策體系。

3.1 確保污染物排放總量得以控制

污染物排放需指定不同區域不同指標控制，重點開發區域要根據自身環境容量，實施嚴格的污染物排放總量控制指標，極大程度上減少污染物排放總量，合理處理排放污染物。限制及禁止開發區域要通過把關治理、限制或禁止污染物排放企業等手段，做到污染物排放總量持續穩定下降及環境綜合質量狀況達到標準。同時，禁止開發區域要依法確保污染物真正達到“零排放”，不合規定的必須限期整改或遷出。

3.2 實行環境準入制度

禁止開發區域按照強制保護原則設置產業準入環境標準；重點開發區域,按照國內先進水平，根據環境容量的環境標準逐步提高行業準入，限制高耗能和高污染、簡單的產能過剩和重復建設項目。

3.3 全面推行排污許可證制度

禁止開發區域建議禁止發放排污許可證。其他區域根據區域總量控制的要求，可利用排污許可證發放和實施總量控制污染源頭及污染企業，落實好誰污染誰負責，并突出確保污染追責終身制。

3.4 嚴格履行環境影響評價程序

重點開發區域，要從源頭上遏制污染，凡應當進行環境影響評價的重點地區和流域的開發、建設項目以及行業發展規劃，必須嚴格按照環境影響評價程序執行。

3.5 落實節能環保稅收優惠政策

完善環境資源有償使用制度，按照保護對象的生態價值及區域發展權的損失建立生態補償機制，探索多樣化的生態補償方式。積極推行綠色信貸、綠色保險、綠色證券等。

3.6 加強水資源保護

禁止開發區域嚴格禁止不利于水生態環境保護的水資源開發活動，實行嚴格的水資源保護政策；限制開發區域要加大水資源保護力度，適度開發利用水資源，實行全面節水，滿足基本的農業用水和生態用水需求，加強水土保持和生態環境修復與保護；重點開發區域在加強節水的同時，限制入江入河排污總量，保護好水資源和水環境。

4 總結與思考

由于“十一五”規劃綱要中關于主體功能區建設的闡述，尚未提及環境政策的配套調整和完善，因此，主體功能區環境政策的研究相對滯后[4]。主體功能區戰略尚還未得以全面開展，能否達到預期的效果，很大程度上依賴相關配套政策的完善與落實?？傊涮渍叩难芯俊⒅贫ê屯晟坡鋵嵭枰欢纹D辛的路程。本文初涉湖北省主體功能區戰略理念及附有區域差別化的框架體系，從區域環境政策范圍、手段、目標三個層面，對相關政策內容進行了研究，為今后關于湖北省主體功能區環境政策研究提供了一些思路。本文以主體功能區為切入點，基于公共行政學科的視角，以可持續發展為動力，以“資源節約，環境友好”為導向，以實現湖北省環境保護為目標，探討湖北省主體功能區環境保護政策的構建。

本文立足于公共行政學科的角度，充分挖掘“主體功能區”內涵，架構湖北省主體功能區劃下的環境政策體系。當前相關環境政策理論學術界研究可能不是很多，本文研究嘗試構建湖北省主體功能區環保政策體系，也期待能為這方面的研究做出自己的貢獻。

[1] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[R].中國共產黨第十八次全國代表大會報告,2012-11-8.

[2] 郭培坤.主體功能區環境政策體系研究[D].南京大學碩士論文,2011.

[3] 賴華東.主體功能區分類區域政策研究[D].華中師范大學,2008.

[4] http://leaders.people.com.cn/n/2013/0301/c217816-20642477.html,2013-03-01.

[5] 杜黎明.主體功能區配套政策體系研究[J].開發研究,2010(01).