“共同而有區別責任”原則在國際政治博弈中的演進及其分析

張培豪

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京100088）

大氣是人類賴以生存的物質基礎。然而自英國工業革命后，隨著世界經濟和城市化的快速發展，大氣中的CO2濃度已由人類工業化以前的280PPM上升到2005年的379PPM，為65萬年以來的最高值。如今，颶風、暴雪、嚴寒、干旱、洪澇以及高溫強降水等災害性天氣開始越來越頻繁襲擊世界各地，對世界各國的未來發展造成巨大影響。在如何把大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平這一問題上，世界各國在長期實踐中逐漸形成了“共同而有區別責任”這一原則共識。該原則可分為“共同責任”原則與“區別責任”原則兩部分。“共同責任”原則是指，各國，無論大小、貧富、能力強弱，都對保護全球環境負有一份責任?！皡^別責任”原則是對“共同責任”的進一步細化和限定，表明這種共同責任的承擔在發達國家和發展中國家之間不是平均的，而應當有所區別?？傮w上，發達國家應承擔比發展中國家更大的責任。然而現實是殘酷的，自里約會議以來，“共同而有區別責任”原則在實踐中的發展并非一帆風順。本文根據世界各國的氣候政策及其在國際氣候談判中的表現，把它分為以下三個階段：

一、“共同而有區別責任”原則的確立、認同與主導階段

自從1992年巴西里約氣候大會確立“共同而有區別責任”原則以來，該原則逐步被世界各國政府、聯合國及非政府組織所認同，并成為主導世界各國政府制定氣候政策及國際氣候談判的主導思想。

1.這一時期發達國家及發展中國家的氣候政策體現了對“共同而有區別責任”原則的認同。

發達國家，以美國、歐盟為例。美國作為世界第一經濟大國和化石能源主要消費國，在老布什時期，美國不僅批準了《聯合國氣候變化框架公約》，還于1992年10月制定了《能源政策法（Energy Policy Act of 1992）》，12月制定了全球氣候變化國家行動方案（National Action Plan for Climate Change）。在克林頓時期，美國副國務卿蒂姆·沃斯在1996年日內瓦氣候大會上指出：“在來年，我們將制定越來越具體化的減排目標，讓談判集中到那些現實的和可以取得的成果上?！?/p>

傳統意義上，歐洲各國對全球氣候變暖，環境保護向來比較關注。1991年歐盟就發布了第一個控制二氧化碳排放和提高能源利用效率的戰略。比如，德國作為歐盟主要國家，能源問題和環境問題始終是德國關注的重點。為此，德國不僅積極推動歐盟成為國際氣候談判中的領軍組織，也推動《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽訂，還率先在其國內實施了生態稅。為了使歐盟達到第一期減排目標，德國還主動承擔了約占歐盟減排量的21%。

發展中國家，以中國為例。由于歷史和現實的原因，中國、印度等人口大國都非常關心氣候問題和發展問題。1991年中國國家氣候變化協調小組在向世界氣候大會提交的建議中提到，各締約方應在公平基礎上承擔共同而有區別責任，發達國家應該向發展中國家提供必要的資金技術。據此，中國在國內成立了國家氣候變化協調小組，積極開展氣候變化研究并制定相關法規，對外方面還積極推進國際合作，中國的鄒況蒙、丁一匯、秦大河等科學家在IPCC活動中發揮了十分重要的作用。

2.這一時期的國際氣候談判會議成果，一方面體現了世界各國及國際組織對“共同而有區別責任”原則的認同，另一方面同時顯示了該原則在這一時期全球氣候治理中的主導地位。

在1995年柏林會議上，印度政府代表發展中國家表示，對大會通過的《柏林授權書》第1/ep.1號決定加強了締約附件一國家的減排承諾而不會導致發展中國家的減排目標非常滿意，并同時向大會提交了一份不限制成員名額的磋商小組的討論奠定基礎的草案（“綠皮書”），該草案是政府代表與非政府組織之間進行合作的一個罕見事例。另外，法國、美國等發達國家也對第1/ep.1號決定表示支持。1996年7月8－19日，《聯合國氣候變化框架公約》第二次締約方大會（COP2）在日內瓦召開，大會通過的《日內瓦宣言》重申，根據《公約》所作的各項現有承諾，包括表明附件一締約方率先設法改變《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體源的排放和匯的清除，同時對于歡迎發展中國家締約方努力執行《公約》，從而處理氣候變化及其不利影響；1997年在日本通過的《京都議定書》中明確提到，《公約》中的附件一國家在2008年到2012年第一個承諾期內，必須在1990年排放的基礎上減少5.2%，發展中國家沒有具體減排任務。會議通過的清潔發展機制（CDM）、聯合履行（JZ）、排放貿易（ET）三種機制也都體現了“柏林精神”；1998年11月2－14日，160個國家達成了《布宜諾斯艾利斯行動計劃》（Buenos Aires Plan of Action），要求發達國家向發展中國家轉讓環保技術，并通過向那些排放量遠遠低于所訂標準的國家提供資金，切實解決有關《京都議定書》三機制具體操作問題，推動《議定書》的執行。1999年10月25日至11月5日，在德國波恩《聯合國氣候變化框架公約》第五次締約方會議（COP5）上，會議討論并通過了“技術的開發與轉讓”“發展中國家的能力建設”“經濟轉型國家的能力建設”等決定。此次與會代表一致認為，《京都議定書》是一個強有力的工具，可以遏制溫室氣體排放的不斷增加，但必須盡快付諸實施。

在這一時期內，促使世界各國能基本遵循“共同而有區別責任”原則的主要原因有：首先，是嚴峻的氣候現實影響。聯合國政府間氣候變化委員會（PICC）分別在1990年和1995年發布了兩次評估報告，為國際社會敲響了警鐘，隨著氣候變暖，不僅各種災害性天氣頻頻襲擾世界各地，而且海平面的上漲還會嚴重危及小島國家的生存空間，另外，大氣的溫度升高還給那些會影響人類健康的微生物創造了溫床。其次，蓬勃發展的環保運動已經深入人心。自1972年人類環境會議以來，世界氣象組織首先于1979年在日內瓦舉行了第一屆世界氣候大會。之后，許多相關的國際組織開展了一系列的活動，發表了《內羅畢宣言》、《菲拉赫聲明》等有影響力的國際文件。政府間氣候變化委員會（PICC）的建立及隨后新德里、北京等地召開的關于氣候變化的國際會議，更是起到了持續的推動作用。當然，這其中也包括風靡北歐的“北歐綠色左翼聯盟”和德國的“綠黨”等民間活動。最后，世界各國的學界、政界都對環境問題，尤其是全球氣候變暖帶來的危機有比較清醒的認識，這無疑也極大地推動了“共同而有區別責任”原則的貫徹實施。

“共同而有區別責任”原則在國際氣候談判中的順利實施不僅明確了世界各國，尤其是發達國家在環境保護方面的責任，而且也有利于世界各國和諧相處，并能夠建立為各國接受的公正的國際機制，從而為協力應對氣候危機奠定了堅實的基礎。

二、發達國家對“共同而有區別責任”原則抵制、質疑階段

隨著時間的發展，部分發達國家出于自身狹隘的國家利益考慮，自《公約》第六次締約方（COP6）海牙會議始開始質疑并抵制“共同而有區別責任”原則在實踐中的落實。

美國。在美國國內，首先在減排問題上，美國要求發展中排放大國進行絕對量化減排。1997年美國通過《伯頓法案》明確要求總統不能簽署任何量化減排條約，除非《京都議定書》和《聯合國氣候變化框架公約》為發展中國家設定減排限制。此后，美國還利用《美國氣候安全法案》和《2009美國清潔能源與安全法案》，對那些未采取減排量化的國家征收碳關稅。其次，在對外資金技術援助上，《2009美國清潔能源與安全法案》體現了一切以美國利益為出發點，不僅在對外轉移資金技術配額比例上大大低于其本國國內比例，而且受援國接受援助的條件也比較苛刻。美國為了本國利益，堅持不接受“共同而有區別責任”原則，在不合理訴求未實現情況下，2001年不惜退出《京都議定書》，在國際上造成了極壞的負面影響。另外在海牙會議上，美國堅持要求發達國家可以無止境地用森林和植被抵消排放，用對外援助換取排放指標；在波恩會議上，美國等發達國家積極推進大量生物品種的保護，卻對發展中國家的資金技術要求不予回應。

歐盟。在減排目標上，法國及東歐等國對歐盟把2020年減排目標由20%提高到30%持懷疑消極態度。為了促使廣大發展中國家也參與到減排陣營中來，歐盟還制定了一個歐洲版的減排方案，但是對于發展中國家來講，IPCC制定的方案目標明顯有失公允，不符合公平原則。歐盟2008年通過的《氣候行動和可再生能源一攬子法案》所包含的“碳關稅”和“碳包含機制”，在實質上和美國的《2009美國清潔能源與安全法案》一樣，都是貿易保護主義的變種。至于資金技術方面，歐盟要求發展中國家必須做出“可測量、可報告、可核實”的苛刻條件，在金融危機爆發之后，歐盟由于擔心自己在對發展中國家上失去技術優勢，在對發展中國家幫扶方面開始持消極態度。

發達國家在這一時期對“共同而有區別責任”原則及對國際氣候談判態度的轉變絕非偶然，而是有著深刻的經濟和政治原因。從經濟角度來講，由于碳排放和能源消費是經濟發展，尤其是工業發展的必然產物，而減排不僅要求發達國家投入大量資金來提升工業成本，同時還會影響到本國經濟未來發展的空間。為此，發達國家為了本國的經濟發展和降低失業率，自然而然會消極對待；政治方面，面對日益嚴峻的氣候危機，面對日益高漲的國際呼聲，發達國家一方面積極參與，爭取在氣候談判中為本國贏得更多話語權。另一方面，在面對部分新興經濟體國家時，卻強調讓他們與發達國家承擔相同的減排責任，企圖以自身的經濟、技術優勢來打壓新興國家，阻撓這些國家的未來發展空間，繼續維持舊有的國際經濟秩序。

三、“共同而有區別責任”原則補充修正階段（后《京都議定書》）

隨著全球生態環境的進一步惡化，加上民主黨在美國大選中獲勝，尤其是中國、印度等新興經濟體在氣候談判中采取了更為靈活的策略，國際社會開始對“共同而有區別責任”原則進行不斷補充修正，使一度陷入僵局的世界氣候治理又重現曙光，氣候治理步入了后《京都議定書》時代。

首先是原來一度抵制原則實施的國家開始回歸。俄羅斯作為發達國家，在全面衡量了本國的政治、經濟利益和國際影響之后，于2004年11月批準了《議定書》。據世界銀行預測，整個《議定書》生效期間，俄羅斯可以從出售碳排放權獲利約200億美元。梅德韋杰夫作為俄羅斯最積極推進氣候政策的總統，更是在2009年12月哥本哈根氣候大會上高調宣布，到2020年將本國溫室氣體排放在1990年基礎上減少25%。2007年，一向關注環境并素來與綠色陣營合作的澳大利亞工黨在大選中獲勝，陸克文總理在就任當天就宣布澳大利亞政府批準加入《議定書》，并在國內開始溫室氣體排放交易計劃、開征資源稅等。到2009年2月，一共有183個國家加入該條約（超過61%全球排放量）。

其次，發達國家積極修正自己的氣候政策。在減排問題上，美國雖然沒有加入《議定書》，但是迫于國內外的一些壓力，美國在2006年聯合日本、韓國、中國、印度和澳大利亞等國啟動“亞太清潔發展與氣候伙伴計劃”，該計劃旨在促進清潔能源的開發利用和技術轉讓，減少氣體排放，增強能源安全。2009年，美國甚至提出了基于2005年為基礎，到2020年減排17%的目標。歐盟在2008年制定了《氣候行動和可再生能源一攬子計劃》，修正了歐盟排放權交易體制，承諾在第二減排期內，力爭到2020年達到減排20%～30%目標。日本在2009年麻生太郎執政時宣布到2020年要比基準年1990年減排8%的中期目標，民主黨鳩山由紀夫上臺后更是調整為25%的中期目標。對于發展中國家的資金技術援助問題，美國靠CDM機制一方面來為發達國家獲取排放權，另一方面客觀上也為發展中國家提供了技術市場和貿易市場。歐盟更是計劃在2010～2012年向發展中國家提供總計72億歐元的資金援助。

再次，新興發展中大國采取更加靈活負責任的策略。以中國為例，中國作為當今世界第一排放大國和世界第二大經濟體，在參與國際氣候方面的態度也逐漸由原來的被動、謹慎階段轉變為活躍、積極且負責任的階段。國內方面，中國認真履行在《公約》和《京都議定書》下的義務，先后頒布《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》、《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化科技專項行動》和《中國應對氣候變化的政策與行動》等相關的法律法規文件。在減排問題上，中國開始改變原來堅持的不減排承諾政策，積極主動承擔國際減排職責。溫家寶總理提出，“到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃，并制定相應的國內統計、監測、考核辦法”。

最后，在世界氣候問題談判方面，經過國際社會近些年堅持不懈的共同努力，取得了“蒙特利爾路線圖”、“巴厘路線圖”、《哥本哈根議定書》等重要會議成果，維護了國際社會長期堅持的“共同但有區別的責任”原則，減緩了全球氣候變暖。這些成果概括起來是：一是堅持了《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》精神，堅持了“共同但有區別的責任”原則，確保氣候談判按照“巴厘路線圖”確定的雙軌方式進行；二是就適應、技術轉讓、資金和能力建設等發展中國家關心問題的談判取得了不同程度的進展，向國際社會發出了比較積極的信號；三是就發展中國家最為關心的京都議定書第二承諾期問題作出了安排；四是深入討論了2020年后進一步加強公約實施的安排，并明確了相關進程，堅持了“共同但有區別的責任”原則，維護了公約和議定書的基本制度框架。

在這一時期內，國際社會，尤其是發達國家開始重新關注全球氣候治理，重視“共同而有區別責任”原則的原因：第一，全球氣候環境不斷惡化。2007年IPCC第四次報告指出，隨著化石燃料的應用，目前全球大氣的碳濃度處于65萬年來最高值，大氣平均氣溫和海平面都在不停上升。第二，發達國家積極參與。生活在地球上的每一個國家都是利益共同體，發達國家當然也不例外。美國的奧巴馬政府執政后就開始積極主張對新能源進行長期投資，更加主動參與全球氣候談判。英國、德國作為歐盟的核心國家，歷來在環境保護方面堪稱典范。不可否認，美國、歐盟、日本等國家在利用自身經濟技術優勢對幫助發展中國家減緩、適應全球氣候危機方面確實作出了很大貢獻。第三，中國、印度和巴西等新興經濟大國的態度轉變。雖然這些國家經濟總量很大，但人均經濟排放值小，且應對氣候變化脆弱性強。在氣候治理方面，這部分國家除了堅持“共同而有區別責任”原則之外，也積極靈活地參與氣候會議，提出重要建議，影響談判進程，并主動承擔與自身能力相符合的減排目標，贏得世界贊譽。第四，國際社會多方政治博弈的結果?！拔覀兩钤谝粋€相互依賴的時代。”在當今全球化日益加深的情況下，國際社會正面臨越來越多的全球性公共問題，其特征具有不可分割性。面對氣候危機問題，僅靠單一國家或地區努力是無濟于事的。這就要求國際社會加強協調與合作，共度時艱，努力創造公平、合理、共贏世界，保護氣候環境、實現永續發展是世界各國唯一的選擇。

［1］聯合國政府間氣候變化專門委員會.氣候變化2007［Z］.2007.

［2］萬霞.“后京都時代”與“共同而有區別的責任”原則［J］.外交評論，2006，（2）.

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［8］〔美〕羅伯特·基歐漢，〔美〕約瑟夫·奈.權力與相互依賴［M］.門洪華，譯.北京：北京大學出版社，2002.